“一国两制”的智慧

陈端洪

北京大学法学院教授

“一国两制”的智慧

陈端洪

北京大学法学院教授

我认为既要借鉴历史上的治边经略，也要认识到今天的“一国两制”与古代帝国经略的不同。面对香港问题，我们既没有文明对野蛮的傲慢，也没有制度傲慢。我们认可资本主义制度和生活方式在人类文明中的地位，认可香港适合保留原有的资本主义制度，因此把对港政策叫做“一国两制”，尽管两制地位不同。

香港政改搁浅之后，从事香港问题研究的人都遭遇一种莫名的意义挫折：一个又一个的“如何”被翻炒，人们既对过去不解——这个那个怎么会如此这般？也为未来发愁——如何做好这个做好那个？问题此起彼伏，每一个问题都和所有其余问题牵扯在一起。于是，人们幻想有一个实际的技术或办法把这些问题一起解决。

其实，当我们掉进了一个个具体问题的陷阱里，而又指望把所有问题一起解决的时候，我们的思想本身已经不自觉地转至哲学的门前。把所有问题归结为一个问题的思考方式属于哲学领域，归为智慧；而具体问题的实际解决属于科学领域，归为知识。知识替代不了智慧。我并不否认检讨过去每一项管治技术的必要性，但在知识已然无力的情况下，我建议不妨暂且放下所有具体问题，静下心来反思一下思考方式本身，重新燃起对“一国两制”的智慧的热爱。一旦我们不再对曾经震撼心灵的“一国两制”的智慧怀有敬意和热情，即便掌握了某种技术、取得个别胜利，我们同样会遭遇整体性挫折，甚至挫败得匪夷所思。小平曾说，我相信我们的后人比我们更有智慧。作为后人，我们是不是也该赞美、重温先人的智慧呢？我们是不是该反问自己：我们有能力领悟和发扬先人的智慧吗？

“一国两制”是一种伟大的智慧。政治家的智慧往往是一种植根于政治经验的健全感觉（good sense），而不是作为一种体系化的哲学理论提出的；但这种智慧必须被哲学地理解，否则，它就不能作为一种国家学教义或宪法学教义而传播。在将“一国两

制”的理念转化为具体宪制的过程中，体系化思考就变得绝对必要了，理论思维的漏洞将给实践留下无穷的后患。遗憾的是，“一国两制”的实践产生了庞大的管治队伍，却没能产生一个理论家，似乎实践只需要不断重复地实践，与理论完全无关。

什么是“一国两制”的智慧呢？智慧就在“一与二”、“国与制”关系的思维方式上。“一”是个神奇的数字，老子说“道生一、一生二”；孟子说天下“定于一”。一是和与同，二是分与异。一国即一个单一主权，两制即在国家主体制度下包容地方性异质制度。之所以说“一国两制”是一种智慧，借用佛学的语言来讲，乃是因为它破除了“法执”。什么“法执”？一国一制的法执。它是对“定于一”的中国传统政治智慧的扬弃，最大的特点是把时间和地理空间的概念融入宪法制度的想象，充分尊重特定地区的历史，进而容纳制度的差异性，同时对未来抱持乐观态度，相信时间可以弥合制度的裂隙。

一、制度想象中的时间概念

制度想象中的时间概念，即制度的历史观，也就是说，把制度看成是相对的，是特定时间的产物，存在于特定时间之中。这里的“时间”不是一个纯粹的物理学概念，而是一个精神现象学的概念，指一个社会精神演进的过程和阶段。对于宪法设计而言，时间或历史不仅仅是一个需要考虑的条件，更是制度生命力的一个内在要素。

一个政治家不能没有历史观，没有历史观的从政者要么缺少使命感，要么是一个政治莽汉。对于小平这样的立法者（设计师）来说，历史观是其政治智慧的重要因素。他对中国在国际社会中的政治空间的想象以及国家内部政治空间的想象，都完美地融入了时间概念。他的制度想象的时间概念首先体现在他对于世界历史和本民族历史，特别是两个地区的殖民史的态度上，这方面他不愧为一个爱国者和历史唯物主义者。同时，在策略上，他又是一个实用主义者。1997年7月1日是新界租借期满的时间，选择这个时间表明中国既有坚定的原则立场，又采取实用主义的策略。

回归也是一个时间概念，按照传统的观念就是新纪元的开始。对于香港居民而言，意味着一个心理时间的转换。为了实现平稳转换，中国采取共时性策略，即保留原有资本主义制度和生活方式不变。“一国两制”这个格言化的短语省略了谓语，即便是英文翻译也省略一个介词“with”。这个被省略的谓语是“实行”、“存在”、“有”。这就是说，两制共时性地存在于一个国家之中。所谓共时性存在，就是主权者承认既有的两种制度各有各的正当性和生命力，只不过各自适用的社会条件不同而已。这是典型的历史唯物主义和现实主义的态度。用制度的共时性方案解决150多年的历时性难题，这是他制度想象的时间概念的第二个特点。

美国哲学家杜威（John Dewey）说过，“一个思想性的存在者，以不在场的和未来为基础而行动”。小平制度想象的时间概念的第三个特点是他对于未来的想象力和信念，这方面他是一个乐观主义者。所谓对未来的乐观主义，就是对国家命运的乐观主义，也就是对包括我们在内的后人智慧的信心。1984年《中英联合声明》就把国家对港政策确定下来，1990年公布《基本法》，1997年《基本法》才生效，提前这么多时间在立法史上是少有的事情。1984年小平在会见港澳同胞国庆观礼团时说，“香港从现在到一九九七年会有秩序地度过十三年，十三年以后，会有秩序地度过五十年。这我是有信心的。”

小平制度想象的时间概念的第四个特点是“知变”。所谓知变包括两个方面，一是不拒绝变化，二是知所不变。如何看待“变化”？这是历史观的一个重要问题，可以说没有变就没有历

史。大家都知道小平是中国改革开放的总设计师，改革开放不是变吗？1984年小平特别告诫人们，“变也并不都是坏事，有的变是好事，问题是变什么。中国收回香港不就是一种变吗？所以不要笼统地说怕变。如果有什么要变，一定是变得更好，更有利于香港的繁荣和发展，而不会损害香港人的利益。这种变是值得大家欢迎的。一国两制就是大变。……问题是变好还是变坏。不要拒绝变，拒绝变化就不能进步。这是个思想方法问题。”

什么叫“不变”？什么东西要“不变”？为什么不变？小平说，不变就是稳定，他还有一个替代的词叫“坚持”。在宪法上或宪法学上，什么东西应该是不变的？当我们如此追问时，我们已经进入了根本法的思维，也就是在问何为国之根本、国之根基。根本的东西不是客观上绝对不会发生改变，但是从制宪者立场来说，根本的东西一旦动摇了、改变了，那就是一个新的立宪时刻，甚至可能是政变、革命。有些国家的宪法上规定共和政体不得成为修改的对象。蒋介石1949年在新年文告中说过“只要神圣的宪法不由我而违反，民主宪政不因此而破坏，中华民国的国体能够确保，中华民国的法统不致中断”等相关话语，他所期望保持不变的就是根本的东西。苏东颜色革命，也是改变了根本的东西。

落实到香港问题上，小平1987年说，“不变”是指香港的地位不变、对港政策不变。另外，他还特别指出“一个不变”，就是国家层面的一个不变。这个不变包括两个方面：一个是改革开放政策不变；另一个方面是坚持四项基本原则，坚持社会主义，坚持共产党的领导。

五十年不变的“五十年”是一个神秘数字，内中到底包含什么神秘的含义呢？按照我们的政治话语习惯，应该说长期不变。毛泽东时代对港的工作方针就叫做“长期打算，充分利用”。“长期”这个字眼虽然很通俗，很模糊，但其实是历史理论的一个重要概念，与当下、个体生命周期相对，是指一个整体相对于环境的存在。可以肯定，小平心目中的五十年不变是有历史内涵的，指的是特别行政区实行的资本主义制度相对于国家主体制度的共时性存在。1987年小平会见香港基本法起草委员会委员（以下简称基本法草委）时专门讲了五十年不变，他估算了到20世纪末中国的经济发展程度以及五十年后国家的发展程度，他既乐观，也审慎。现在看来，经济发展超出了小平的预期，但中国科技、经济、社会、军事的综合实力要稳稳地占据世界强国地位，大体上得到21世纪中期。更重要的是，他对时间的思考方式是完全正确的，即积极而耐心地面对时间、利用时间，用时间谋发展，通过发展消除我国与世界先进国家之间的差距，消除内地与香港的经济差距。

我这里提供一个解读。宪法学上有个谜案，就是一代人为什么要接受上一代制定的宪法？宪法应该是永恒的，还是每代人都可以重新制宪？卢梭的回答是，每一次人民集会都必须以对两个问题的回答而告开始。第一个问题是，我们还需要这样的政府形式吗？这其实揭示了人民的普遍心理，即人民总是时不时地对制度提出质疑，这种心理不妨称为“制宪冲动”。美国国父之一的杰弗逊（Thomas Jefferson）提出每代人都有权重新制宪，时间为19年一个轮回。世界各国宪法寿命长短不一，但是根据对全世界各国宪法的统计，国家宪法的平均寿命恰恰是19年，也就是一代人的时间。参照这个标准，50年也就是两个半宪法周期，也就是两代半人的时间。邓小平1984年会见港澳同胞国庆观礼团时说，“我们这一代人不会变，下一代人也不会变”。他心目中的五十年也包含两代人的意思。那时候回归前后出生的人正值中年，是社会的中坚力量。立法会4年一届，正好12届，48年另加临时立法会，闰2年，刚好50年，一大个轮回。

那么，五十年以后呢？1987年小平在会见

基本法草委时说，我看五十年以后也不需要变。如果到下一个五十年，这个政策见效，达到预期目标，就更没有理由变了。他还说，“当然，那时候我不在了，但是相信我们的接班人会懂得这个道理的”。因此，他关于不变的时间，这次讲话中还有一个说法是，“社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义，不是搞一段时间，而是搞几十年，成百年”。

小平制度想象的时间概念的第五个特点体现在他关于香港普选的看法上，经典的用语叫“循序渐进”。这其实也就是在回答一个香港政制怎么变的问题。1987年在会见基本法草委时，他告诉大家，普选要循序渐进的看法源出香港总督卫奕信（David Clive Wilson），他肯定这个看法比较切合实际。“即使搞普选，也要有一个逐渐的过渡，要一步一步来。”他没有说过香港何时可以实行普选，但他转而说“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”这话是不是在暗示香港普选的时间呢？如果我的猜想成立的话，《基本法》上“最终实现普选”的“最终”二字大概指的是什么时间就明确了。当然，后来势态的发展使得中央把时间表明确了，而今次立法会否决方案又把落实普选的时间推迟了。

今天，当我们被香港问题困扰的时候，我们可曾把酒问青天，今夕是何年？坊间流传一种观点，认为“一国两制”根本就行不通，从一开始就应该实行一制，或者干脆现在取消“一国两制”。别的方面且不说，这种观点单是在制度想象上就完全剔除时间概念，表面上看似理想主义，实则在哲学观念上犯了历史虚无主义的错误，最终可能滑向反人性的激进道路。

二、制度想象中的地理空间概念

国家的概念，一般认为包括三个要素：领土、人民、主权。这不是说国家不需要借助于具体的制度形态，而是说无论一个国家采取什么制度形态，都不影响它成其为一个国家。这就是为什么这个世界各国制度五花八门却能共存的原因。

什么是“一国两制”的“一国”？小平最关心的就是领土、人民、主权，更简单地说就是领土主权。至于香港回归以后采取什么制度，相对于上述三个要素而言，是次要的，可以灵活处理。中英谈判过程中小平的言论非常鲜明地显示他牢牢地抓住了主要矛盾和矛盾的主要方面。领土完整在他的国家观念中处于至高无上的地位，甚至已经演化为道德情感，他对制度的想象完全服从这一地理空间概念和道德情感。在香港《基本法》的起草过程中，他为驻军问题而震怒就是一个例证。这是他制度想象的地理空间概念的第一个特点。

落实到国家建构上，没有一种制度载体也就无法形成一个国家。国家与制度的关系是质与形的关系，形虽然具有可变性和可选择性，却是不可或缺的。中英谈判中一旦主权归属问题尘埃落定，接下来的任务自然是制度设计了。制度设计也就是要解决如何管治的问题。

小平制度想象的地理空间概念的第二个特点是世界政治版图意识和国家战略意识，从改革开放的长远目标出发摆正香港在国家发展战略中的地位。因此，对香港的制度设计应以有利于保持香港作为国际金融中心、贸易中心、航运中心的国际大都市地位，维持香港繁荣稳定为标准。所谓国际中心，就是具有穿越国家领土能力的国际行动者聚集的中心。“一国两制”和特别行政区的设想刚刚提出来的时候，其地理空间概念的意义并未充分显现，待到香港澳门回归时，苏东已经变色，世界的政治版图上社会主义国家所剩了了，中国成了唯一的社会主义大国。有趣、甚至有点吊诡的是，中国社会主义的宏大版图上镶嵌两颗资本主义的宝珠。实践证明，用社会主义包容局部的资本主义，整体上无害于社会主义，反而更有利于国家的改革开放，有利于国家借鉴资本主义。18年后回头看，大抵一半是机缘和国运，

一半是胆略和智慧。1987年小平就说过，“没有中国共产党，没有中国的社会主义，谁能够制定这样的政策？没有哪个人有这个胆识，哪一个党派都不行。……没有一点胆略是不行的。”

制度想象的地理空间概念是国家结构意识。小平制度想象的地理空间概念的第三个特点是对于国家同质性本来就不强的两个前殖民统治地区实行底线同一性标准，在维持国家最起码的同一性的前提下尊重本地居民意愿，寻求本地最大的制度共识。国家对香港的治理制度在行政区划上叫特别行政区制度。“特别行政区”这个概念，包括两个要素：一是行政区，二是特别。广义上的行政区是国家行政区划的各级地方单元的统称，狭义上的行政区是指仅次于中央政府的地方行政单元，比如过去的大行政区和现在的省级地方单元。行政区这个概念中的“行政”一词是和主权相对而言的，背后包含一个单一主权的意思，也就是说，地方单元没有主权。“特别”这个形容词字面意思很明确，即不同于一般，但是作为一个宪法概念的组成部分又极其模糊，并不能表示国家对香港的治理制度的具体内涵。特别行政区，在政治地理空间的想象上既强调国家主权，又突出制度的差异性，但“特别”二字是否似乎隐含着对经典主权教义的挑战。

制度与地域空间相配伍，存在这样一个支配性的规律，即自治权与同一性背反。一个地域及其人民与其余地区及其人民的同一性越少，其自治的要求就越强；反过来，一个地区的自治权越大，离心力也就越大。两制在一国地理空间上共存，虽然不是平起平坐的关系，但配以地方高度自治权，必定形成中央与特区的对峙结构。特别行政区不是普通行政区，它在国家领土范围内，却与内地设置了边防线，内地公民赴港澳属于出境，港澳居民中的中国公民来内地需持回乡证。领土内、边境外；“这么近，那么远”。

这种结构和单一制下地方服从中央的逻辑大相径庭，对传统的主权学说提出了严重的挑战，促使我们重新思考究竟哪些主权权能必须安置在中央，哪些可以作为宪定权力下放给地方。制度的差异配以高度自治给后来的管治留下许多难题，最大的难题有两个：一是中央和特区在权力体制上如何对接，我们试图以行政长官为接口，在特区推行行政主导制，但实践证明并不很奏效；二是如何在特区社会建立国家认同。

当我们为香港政改选择什么样的普选制度发愁的时候，我们心中是否有一个世界选举版图？有一个什么样的国家政治发展版图、未来香港政治版图？

三、制度想象中的对峙结构

“一国两制”是中国宪法思维的一次革命，其革命性，简单地说，就是引进了对峙的结构思维。具体来说，对峙体现在两个方面：一是特区高度自治的资本主义制度与国家整体社会主义制度的对峙，或者说特区高度自治与中央管治的对峙；二是特区政权构造的对峙。

中国的国体是人民民主专政，组织原则是民主集中制。“一国两制”在宪法上意味着，在特区不实行人民民主专政，不实行民主集中制。那么，特区实行什么样的政治制度呢？人们在阐释“一国两制”原则时习惯于用资本主义制度来模糊地概括特区制度，对于特区政治制度或宪制懒于或者是避免给它一个总的概括。这种思想上的偷懒导致我们在处理香港问题时缺少整体思维。我以为，至少就香港而言，其政治制度的性质是资本主义的民主宪政。

在小平的制度想象中，两制的对峙首先体现在他关于“五十年不变”的论述中。他强调两个方面不变，一个是特区制度不变，一个是国家坚持四项基本原则不变。在小平的想象中，两制对峙是主体制度包容特区制度，不是相互敌对。其中一个关键问题是高度自治与中央干预的关系。对此，小平指出，“1997年后，香港有人骂中国

共产党，骂中国，我们还是允许他骂。但是如果变成行动，要把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。”

面对两制对峙，如何维护两制的同一性呢？制度最终还是要依靠人来运转的，特别是在衔接两种不同的制度时，人的要素、政治信念和道德情感更容易被看重。小平设想的原则是爱国者治港。1984年6月在会见香港工商业访京团和香港知名人士钟士元等的谈话中，小平说，“港人治港，有个界限和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。”什么叫爱国者呢？小平说，“爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣稳定，只要具备这些条件，不管他们相信资本主义，还是相信封建主义，甚至相信奴隶主义，都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国、爱香港。”

特别值得注意的是他对普选的看法，1987年，他说，“对香港来说，普选就一定有利？我不相信。……管理香港事务的人应该是爱祖国、爱香港的香港人，普选就一定能选出这样的人吗？”小平预见的难题就是2014年全国人大常委会8·31决定要解决的难题。

官方习惯于说“一国两制”是前无古人的创造，而一些历史学家则说一国多制是中国古代治边经略的老套路。我认为既要借鉴历史上的治边经略，也要认识到今天的“一国两制”与古代帝国经略的不同。古代的边疆是帝国力量的强弩之末，治边是中央帝国制度对部落土俗、文明对野蛮的关系，因此不存在把部落土俗抬高到多制并称的说法。面对香港问题，我们既没有文明对野蛮的傲慢，也没有制度傲慢。我们认可资本主义制度和生活方式在人类文明中的地位，认可香港适合保留原有的资本主义制度，因此把对港政策叫做“一国两制”，尽管两制地位不同。这便是我提出两制对峙的理由。

在对特区宪制的想象方面，小平反对照搬西方三权分立模式。但是体现在《基本法》上，特别是在“一国两制”的实践中，香港政治体制的原则并非如他所愿，还是变成了分权制衡的对峙结构。这可能有两个原因：一是立法者对司法权在香港政治体制中的分量估计不足，特别是对违宪审查权、终审权认识不足；二是立法者对香港法治保障下的政治自由和政党政治估计不足。

香港特区的资本主义民主宪政体制内含两种对峙的结构。一个对峙结构体现为立法、行政、司法的三角结构，这和民主集中制的逻辑完全不同，前者是一个水平结构，后者是一个垂直结构。我们试图用行政主导来描述香港的权力结构，如果是套用美国的总统制的话，那么它和分权制衡是并存的；如果是套用民主集中制的话，那是不符合《基本法》的，也行不通。

另一个对峙结构就是政党自由竞争，这种结构和国家层面实行共产党领导下的多党合作制相比，在价值基础、权力分配、行为规范诸多方面都截然不同。在多党竞争的体制下，所谓的建制派与反对派完全是以中央为参照进行区分的结果，对于香港本地而言，每个政党，只要是合法存在的，都是香港社会内生的、构成特区宪制正常运作的一分子。政党竞争直接影响立法会的产生和组成，在普选条件下势必影响行政长官的选举。政党通过立法会和行政形成对峙，决定香港的立法，影响香港的施政。为什么行政主导行不通呢？原因很简单，因为《基本法》保障居民的政治自由，因为香港存在政党竞争。

民主宪政体制中的对峙，不是你死我活的敌我斗争，而是常态的具有规范意义的对抗，各主体共同信奉和遵守一套公平的游戏规则，在普遍规则的框架内博弈。对峙意味着一个宪制内含一种张力，这种张力可以防止任何一种权力走向绝对化和腐败，从而维持体制的生命力。但是，香港有一百五十多年殖民统治的历史，加之现在实

行高度自治，中央正常情况下没有落地执法权和司法权，国外敌对势力利用这种对峙结构培植政治代言人，这种说法我想也不是什么危言耸听。这就给香港管治出了一个难题：如何对待政治反对派？

四、对认识当下形势的几点启发

假定上面所阐释的时间概念、地理空间概念、对峙结构可以成立，我尝试对当下的形势提出下述几点看法。

（一）时间概念

1.参照宪法周期的说法，现在即将从第一个宪法周期转入第二个宪法周期。如何全面评价过去18年“一国两制”的实践，这是规划香港未来的一个前提。

2.回归前后出生的人已经或即将进入成年期，香港管治不仅要处理前面几代人的老问题，还要面对新一代人的问题，特别是新老交替的问题。一代人有一代人的制度需求，这一代人的需求或冲动是什么？

3.香港报刊喜欢说现在是“后政改时期”，我不赞成这个说法，因为政改并未完成，也不可能从此不再。第二个宪法周期能否落实双普选？

（二）地理空间概念

1.港独不可能真正实现分裂国家的目的，但对港人的国家认同破坏作用不可低估，本土主义是未来的大问题。

2.在“一带一路”的建设中，香港可以继续发挥金融、法律服务、运输中心的作用及其在许多国际组织中的角色。内地没有城市可以替代。

（三）对峙结构

1.珍视两制对峙的张力对于维护国家整体生命力的积极意义。两制对峙固然是一个矛盾，从国家发展战略，特别是从国际战略角度看，保留两制对峙结构利大于弊。面对制度差异，如何加强国家认同？两个办法：一个是在具体制度建设上做文章，增加国家方面的内容；另一个是在社会分工上下功夫，建立内地和香港的有机团结。

2.正视香港宪政体制的对峙结构，区分规范性对峙与政治敌对。