公共性：财政与生俱来的本质属性——基于我国早期财政史的初步考察

童光辉 范建鏋

（1.浙江财经大学 财政与公共管理学院，浙江 杭州310018；2.中国社会科学院 财经战略研究院，北京100836）

一、引言

我国之所以在体制转轨的背景下提出“公共财政”这一范畴，并以此作为标识财政改革与发展方向的旗帜，乃是旨在建构一个彰显“公共性”特征的财政制度体系（高培勇，2008）。然而，无论是学术界，还是实践部门，有关“公共财政”的概念界说仍是众说纷纭，尚未达成广泛共识并加以明晰论证。

就学理层面的理论建构而言，“公共性”与“公共财政”实为问题的一体两面，正确界定“公共性”的概念内涵和实质，对于准确理解和把握“公共财政”的未来发展方向有着十分重要的理论和现实意义。然而，一个不容回避的问题是：财政作为国家治理的基础和重要支柱，其“公共性”究竟从何而来？是特定历史条件和制度环境下的产物，还是自人类社会有财政活动以来便已有之？进而言之，若是只有某些特定历史条件和制度环境下的财政运行模式才具备“公共性”，那么这些特定的条件和环境是什么？这类财政运行模式的制度特征又是什么？反之，若是人类社会有史以来的各种财政类型或模式都具备一定程度的“公共性”，那么又该如何看待现代社会的“公共财政”与其他财政模式之间的区别和联系？

基于上述背景和问题，笔者试图在现代学理和历史研究之间建立起一种对话的可能性，通过对中国历史上的财政运行模式及其制度特征的深入分析和总结，来解答和论证现代学理中的理论命题。在这一过程中，“历史经验记录的艰苦积累、描述性细节的仔细表述以及比较分析，这些都是必需的”（Buchannan，1968）。

二、命题假说的提出和研究对象的选择

（一）命题假说的提出

所谓“公共性”，是指“个体为了某种共同利益而决定共同实施某项集体活动，按约定分享活动的收益、分担其成本、强制实施的过程”（马珺，2012）。从这个意义上说，公共性的问题自人类结成社会的那天起便已有之，早于国家的产生而存在。并且，即便在国家产生以后，人类社会满足公共需要和实现共同利益的组织形式亦是多元化的，既可以是私人间的自由交易或自愿合作，也可以是由国家实施的强制性集体行动。

然而，广义上的国家，是一系列复杂的制度安排的“合集”，既能做许多“好”事，同时也会做许多“坏”事（Buchannan和 Musgrave，1999），但国家之所以为国家，之所以是人类社会“必要的恶”，有其赖以存在与发展的正当性基础。换言之，国家作为一个在一定疆域之内垄断了政治暴力使用权的组织形式，它必须为其政治权力的垄断寻求一个正当性基础（韦伯，中译本，1998）。在中文经济学文献中，张宇燕和何帆（1998）较早关注到国家的正当性问题，并提出了一个“财政压力引起制度变迁”的理论假说：在一定的财政预算约束之下，国家通过组织生产一组“公共产品”来获取和追求正当性最大化；又因为国家为了获取正当性而进行的投资存在着边际报酬递减的问题，所以，随着时间的推移，国家需要提供越来越多的“公共产品”来维持一定的正当性水平，这就造成了财政压力，当财政压力积聚到财政危机时，国家不得不开始寻求改革，进而推动制度的革新和变迁。

诚然，任何理论都是为了找到一种适合于被提出问题的简化方法，它必然是人为的以及片面的，只能用来发掘历史复合体的有限面向，并揭露历史演变过程中的某些重要原因。尽管上述“财政压力引起制度变迁”的理论假说只是一个初步的假说和猜想，却很好地揭示了国家作为社会管理者的行为动机和行为模式及其与财政公共性之间的内在联系。这也正是马克思历史唯物主义所一再强调的一个观点，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在执行了它的这种社会职能时才能继续下去”（恩格斯，中译本，1995）。

基于上述认识，本文提出如下理论假说：“公共性是财政与生俱来的本质属性”，因为在任何社会形态和经济体制下，国家都必须履行其社会管理者职能，向其管辖范围内的居民提供各类公共服务来满足全体社会成员的公共需要，并以此作为获取和维持正当性基础的根本途径之一。但与此同时，也应清醒地意识到问题的复杂性，即国家履行其职能的实体是由相应的机构和个人所组成的，这些行使公权力的机构和个人既有谋求公共利益的潜力，同时也有出错的可能。因此，在不同的时代背景和历史环境下，国家财政的职能范围及公共性的充分程度会有很大的差异，而衡量和评估财政公共性充分程度的关键在于考察行使公权力的机构和个人分别在多大程度上表现出上述两种可能性。

很明显，这是一个需要通过深入的历史文献分析来加以检验的实证问题。这也恰好契合了笔者一直所探索和尝试的“政治——经济史”的研究进路，它强调了以往中国经济史（财政史）研究中不太受重视的一个重要元素——权力，尤其是财政权力。财政权力在本质上是一种“公”权力，个人天然并不具有。通过财政权力，专制主义中央政府不仅严密掌控了地方财政，同时也使地方无法摆脱对中央的依赖格局。财政权力实施的结果，还有效保障了中央政府的财力，使其有能力兴办一些需要巨额支出的公共工程（如水利），并能在特殊年份迅速处理公共危机（如灾荒年代的赈灾、安抚流民）。由此可见，财政权力有力保障了政府获取其经济利益（赋税），而所获经济利益又进一步巩固、加强其政治上的统治，从而形成一个高效但“封闭的循环圈”（范建鏋，2007，2014）。

（二）研究对象的选择

为检验和论证上述命题假说是否成立，本文及后续研究将中国古代财政史纳入了考察范围。笔者之所以这么做，不仅是因为中文文献典籍相对容易获取，更重要的是，学界对中国古代财政分配关系的属性特征有着截然不同的认识和结论，有必要加以深入分析和澄清。

比如，有一种观点认为，“公共财政”是市场经济条件下的国家财政，它的公共性是由市场经济决定的，但反过来，公共性又使得它鲜明地区别于其他经济体制下的财政类型（张馨，1999）。又如，另一种观点认为，从人类社会的历史发展长河来看，财政的公共性呈现出一种“否定之否定”的发展轨迹，即纯粹的公共财政产生于原始社会，阶级国家的产生致使其公共性渐趋消亡，而阶级性占居了主导地位，是为第一个“否定”；近代西方资产阶级革命以“社会契约论”为思想武器，使财政的公共性在权力制衡、宪政民主框架下，在形式上和分量上开始复归，并在社会主义时期向更高阶段发展，进而重新归位于纯粹的公共财政，是为“否定之否定”（贾康、叶青，2002；《中国财政通史》编写组，2006）。由此推论，中国古代——上自夏商周下至元明清——既没有现代意义上的市场经济体制，更谈不上权力制衡和宪政民主的制度框架，于是乎，中国古代财政也就顺理成章地被定性为“家计财政”或“非公共财政”，呈现出明显的非公共化特征。

此外，还有一种观点认为，我国之所以在体制转轨的背景下提出“公共财政”的概念，目的是为了构建起一个与社会主义市场经济体制相适应的、彰显公共性特征的财政制度体系，但不能因此将市场经济等同于“公共财政”，而将非市场经济财政一概归之于“非公共财政”。事实上，公共性是财政与生俱来的本质属性，在任何社会形态和经济体制之下，都概莫能外；有所不同的，只在于公共性的充分程度和表现形式（高培勇，2008）。据此，中国古代财政的分配关系不但具有公共性，而且公共性理应在整个财政制度变迁与思想演进的过程中发挥着根本性和决定性的作用，惟其如此，才称得上是本质属性。这亦是本文及后续研究试图予以检验和论证的命题假说。

三、中国早期国家的形成及其典型职能：一个基本概述

有一种观点认为，从原始社会的公共财政向国家财政演变的过程中，“原社会权力中心为主体的服务于公众利益的集中性公共分配，已变成统治阶级利益至上的分配，公共需要经常被处理为依附于、甚至让位于统治阶级的需要”（《中国财政通史》编写组，2006）。

然而，实际情形恐怕远非如此。首先，就人类文明的一般规律而言，国家的产生，除了以社会的不平等、阶级和阶层的分化为前提外，同时还必须借助于一系列公益性极强的公共事务的发展（王震中，1990；李学勤，2007）。其次，就中国早期国家的历史经验而言，战争、祭祀等公益性极强的公共事务在国家形成过程中起了极为重要的促进作用，并且随着社会发展水平的不断提高以及华夏文明统一进程的持续推进，这些公共事务的范围和内容更是呈现出不断扩展和充实的态势（王震中，1993；张光直等，2004）。

（一）军事职能

诚然，国家产生之前的财政分配关系基本上可以定性为“社会权力中心为主体的服务于公众利益的集中性公共分配”（《中国财政通史》编写组，2006），但问题是，在早期中国，社会权力中心并非一个，也不是几个，而是有成千上万之多，史称“万邦林立”，而成千上万的部落或族群之间的敌对斗争关系，是中国国家文明起源的基本关键。这意味着，上述“服务于公众利益的集中性公共分配”仅限于各个部落或族群内部，一旦超出部落或族群之外，公共性也就不复存在。

历史研究表明，大约在公元前3000年前后，中国历史进入龙山时代（公元前3000年—公元前1800年左右）。在龙山时代早期，社会集团间的优胜劣汰导致了聚落形态的变化，在原本是平行的、无强制依附关系的原始聚落间，出现了凌驾于一般聚落之上设防或不设防的“中心聚落”。进入龙山时代晚期，战争、兼并更加剧烈，为了不致在无休止、野蛮残暴的相互厮杀中同归于尽，不得不需要强权——王权，国家应运而生。因此，在诸多“中心聚落”间又崛起了王都，而其他一些“中心聚落”便沦为王都的附庸。王权，作为凌驾于斗争各方之上、貌似公允的第三种力量，强制性地建立起新的社会秩序，使社会以王权为轴心，正常运转。之后，到了夏商周时期，最有势力的王都及其附属政治集团逐步发展成为协和万邦的“中央王国”，在更大的地域内同其他部族建立更为牢固的部落联盟，这种跨区系联盟，集团之间的联合、争斗、消长，导致了中国早期王朝兴衰、更迭的历史，并在更大范围内牵动了诸多部落和部族之间的互动，促进了各个不同地域区系文化的交流、传播和融合，为中国文明向更高阶段的发展奠定了坚实的基础（张光直等，2004）。

（二）宗教职能

战争等“以暴制暴”的手段固然可以在一定程度上消弭冲突、制止争端或兼并族群，但是无法从根本上解决国家的统一和社会的整合，因为单纯凭借暴力手段反而会助长“非我族类，其心必异”的敌对意识。所以，除了战争之外，还有其他因素也在促进中国早期国家的形成和发展，而诸多因素之中，对后世影响最为深远的当属宗教神权。

众所周知，出于对自然现象的敬畏，人类早在前氏族社会就有了万物有灵的观念，到了氏族社会，逐渐从万物有灵发展到图腾崇拜和祖先崇拜，这是人类早期社会的一种普遍现象。而中国早期文明的一个显著特征是，古代先民们创造性地运用宗教信仰（各种自然崇拜或图腾崇拜）和血亲意识（宗法制度）等因素来建构共同的精神生活，消弭族群间的敌对意识，化干戈为玉帛，化敌人为同胞，从而在夏商周时期逐渐形成了一个带有“华夏化”性状的血缘性族群结合体和地缘性社会政治实体——华夏族和华夏国家（李学勤，2007）。与此同时，王权经由神权的肯定，使得统治者拥有至高无上的宗教权威光环，治国理政的典章制度也在宗教神权、祖神祭祀中得以发展完备。

四、宗教财政：“贡”、“助”、“彻”的制度形态和财政意义

根据《孟子·滕文公上》的记述，“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻，其实皆什一也。彻者，彻也；助者，藉也。……《诗》云：‘雨我公田，遂及我私’，惟助为有公田，由此观之，虽周亦助也”。于是，有不少著作由此得出结论说：夏朝课征的财政收入形式为“贡”，商朝演变为“助”，到了西周则为“彻”。由于夏商两朝的存世文献不足，姑且不论，单就西周王朝而言，笔者更倾向于采纳另一种解释，即“贡”、“助”、“彻”很可能是西周中央王国课征的三种收入形式，而且它们的支出去向与国家的宗教职能和祭祀财政有着直接的联系。

（一）“助（租）”的制度形态和财政意义

循着上述“助者，藉也”以及“惟助有公田”的说法，在《国语·周语上》中可以找到一则可与之相印证的材料。据记载，周宣王在即位后宣布废止“籍礼”，即所谓“不籍千亩”，大臣虢文公为此大加劝谏，并在劝谏中详细叙述了“籍礼”的仪式和作用。其中，“籍礼”的财政意义概括如下。

第一，天子、诸侯等各级贵族需要将亲自耕种的土地上的收获物用以祭祀，以示对天地山川鬼神祖先的恭敬，故而这些土地也称之为“籍田”或“公田”。不过，天子诸侯等各级贵族的亲自耕种仅仅是象征性的，实际的耕种任务是由广大庶民来完成的，正所谓“借民力治之”。那么，为了确保耕种任务能够保质保量地完成，国家就是运用“籍礼”对庶民的各种农业劳动进行监督，从春耕到收获，没有放松任何一个环节，而庶民只有完成在“籍田”上的耕种任务后才能耕种自家的田地，也就是《孟子·滕文公上》所说的“八家皆私百亩，同养公田，公事毕然后敢治私事”。是故，这里的“公田”不能解释为“公共的土地”，而实际上是“公家”（各级贵族）直接占有的土地。

第二，由于“籍田”上的收获物主要用于祭祀，故而被称为“租”，而庶民在“籍田”上的劳动则被称为“助”。“租”和“助”在字面上的构造亦可以印证之，即它们共同的部首“且”（同“祖”），是男性祖先崇拜的象征。

第三，“国之大事，在祭与戎”，祭祀活动无疑是当时国家的头等大事，同时亦是国家财政最大宗的支出。但事实上，天地山川鬼神祖先仅仅在名义上享用世人供奉的祭品，而财富的真正支配者和消费者是垄断了祭祀权的各级贵族，正所谓“鬼神享其气焉，君子食其味焉”（《管子·五行》）。故此，当时各级贵族的权势等级、受封土地的规模、衣食住行的开销用度等方方面面，最终都取决于他所主持的祭祀仪式的对象和等级，既不得僭越，亦不可失礼，正所谓“惟名与器，不可假于人”。若有僭越或失礼之处，便会招致非议、责难，甚至是武力征伐。所以，对于周天子而言，他除了主持特定对象的祭祀仪式之外，还有一项最重要的职责，那就是维护礼教、严守等级和匡正名分，从而维持国家的长治久安。

第四，“籍田”上的收入，除了主要用于祭祀及贵族的消费之外，还有两项重要的支出用途：一是用于救济贫民，即“籍田”上的收入既要及时地祭祀神灵，还要慷慨地布施贫民，做到“媚于神而和于民”。二是支付给“工商皂隶”等下级官员及其他公务人员的薪资报酬，《周礼》中所谓的“稍食”，即“不命之士及庶子、庶人在官者，皆无爵而有事者也，故皆给食而不给禄”（《周礼正义》），是为后世俸禄制度的早期形态。［3］

（二）“贡”和“彻”的制度形态和财政意义

西周时期，统一的华夏国家已经初具规模，但较之后世中央集权的大一统国家，当时中央王国与地方政权之间的联系要松散得多，再加之各地社会经济发展水平的不一致，所以，全国范围内几乎不可能存在一个高度整齐划一的制度安排，更多时候只能从各地的实际情况出发来选择与之相应的财政政策，例如鲁、卫等国“皆启以商政，疆以周索”，晋国“启以夏政，疆以戎索”（《左传·定公四年》）。又，根据杜正胜（1979）的考证，上述“周索”即为“彻”法，而“戎索”就是“贡”法，也就是说，“彻”和“贡”是国家在不同地区开征的财政收入形式。①关于先秦时期的“稍食”制度与秦汉以后俸禄制度之间渊源的研究，参见阎步克（2000）。

1.“彻”法

关于“彻”，历来有许多不同的注疏。这里，我们不妨从中国上古社会和西周国家的“史诗”——《诗经》中找寻答案。《诗经》中多处出现“彻”字，其中与征调粮食有关的“彻”出现在《公刘》、《崧高》和《江汉》等诗篇中。

《公刘》：“度其隰原，彻田为粮。”

《崧高》：“王命召伯，彻申伯土田。…彻申伯土疆，以峙其粻。”

《江汉》；“王命召虎，式辟四方，彻我疆土，匪疚匪棘，王国来极，于疆于理，至于南海。”

上述引文表明，“彻”法涉及区划疆界、丈量土地、治理田畴及征调粮食等诸多内容，但从“彻田为粮”、“以峙其粻”等字句来看，最重要的是征调粮食，即国家根据实际的耕地面积或收获总量，采取“计亩均收”的征收办法，②据朱熹的注释，“彻”实行的是“八家同井，耕则通力合作，收则计亩均分”的生产方式和分配办法。又，根据杜正胜（1979）的研究，“通力合耕是农民生产的方式，计亩均收才是领主的经济剥削，彻应偏重后者而言”。而不再像“助”法那样严格区分“公田”和“私田”。此其一。

从实施政策的地区来看，周人最初很可能只选择了在部分新征服的地区或新册封的诸侯国推行“彻”法，比如《诗经》中的“豳”、“谢”、“江汉之浒”等地，又如《左传》中的“鲁”、“卫”等诸侯国。因为对于周人而言，他们作为外来的征服者和统治者，不可能像当地士族那样直接占有土地和役使庶民，自然也就不可能再严格划分“公田”和“私田”并强迫庶民在“公田”上耕种，所以周人的统治策略是选择与当地士族合作，一方面不改变当地士族作为统治者的身份，但另一方面又要求当地士族必须按照周人规定的办法来征调粮食和汲取财政收入，即“皆启以商政，疆以周索”。当然，在“彻”法之下，国家对当地族群的控制力度不如“助”法，但其实际负担水平却未必比“助”法来得轻，甚至在征调粮食之外，还有布帛和力役等其他征敛形式。例如，《诗经·大东》有很详细的记载。此其二。

及周宣王即位，“彻”法才在中央王国普遍推行开来。因为周厉王执政期间，周京附近发生了一场“国人暴动”，这场声势浩大的起义在周宣王即位之后仍没有完全停息，民众逃散，田园荒芜。在这种情形之下，国家不可能再像以前那么严格控制和支配民众，但财政收入却还要继续征收，所以只能是将原本只适用于新征服地区或诸侯国的“彻”法在中央王国普遍推行开来（孙作云，1966）。此其三。

2.“贡”法

正如杜正胜（1979）所言，“征服地的天然环境不同，被征服者的生产方式不同，统治阶级的经济压榨也随着采取不同的手段。晋封于夏墟，‘疆以戎索’，即与东土的‘周索’有别”。晋国处于中原农业文明和北方游牧文明的交叉地带，“晋居深山，狄戎之与邻”（《左传·昭公十五年》）。因此，周人对于那些居无定所、经济生产不以农业为主的狄戎，只能采取“贡”法，即以一年总收入的多寡作为计征标准，不论是农耕、畜牧、渔猎或采集等均包括在内，又因其生产力较为低下，剩余产品有限，只能取一个平均数而课征其所有，不强求其所无。

当然，西周国家除了“周索”、“戎索”之外，或许还有其他收入形式和课征办法，可惜史籍不传，目前尚不得而知，但有一点可以肯定的是，中央王国会根据不同地方政权的爵位等级和臣服程度来决定它们的贡纳义务，“夫先王之制，邦内甸服，邦外侯服，侯、卫宾服，蛮、夷要服，戎、狄荒服。甸服者祭，侯服者祀，宾服者享，要服者贡，荒服者王。日祭，月祀，时享，岁贡，终王”（《国语·周语上》）。在“五服”之中，王畿地区的“甸服”和部分诸侯国的“侯服”负担最重，中央财政的收入很可能主要来源于此，相比之下，其他各“服”的负担较轻，更多时候是周天子作为天下共主的象征罢了。

五、军事财政及其他职能事项：“赋”、“役”的制度形态和财政意义

在现代汉语中，“赋役”一词通常泛指中国古代国家所课征的各类岁入和劳役，但在西周时期，“赋”和“役”是各有所指的，前者既是指“国人”（居住在城郭之内的人）专属的兵役义务，亦是指他们因服兵役所发生的各类财政负担，兵役制度和军事财政合而为一，后者则是指国家因修筑城墙宫室等公共工程而无偿征调的各类劳役，统称为徭役。

（一）“赋”的制度形态和财政意义

有国家就要有军队，有军队就要有相应的兵役制度和军费保障机制，也就是要解决“兵员从哪里来”、“军费从哪里来”的问题。

武王伐纣后建立周朝，采取了“封邦建国”的政策，一方面将周民族及其联盟部落的分支派往各战略要地建立城邦国家，镇戍征服地区，另一方面将各地愿意服从中央王国的邦国部落封为方国。在几代人坚持不懈的努力下，西周王朝成功地建立起一个大小相系、上下递为蕃屏的全国政治网络和国防体系，而各个邦国内部则是通过“因井田而制军赋”的办法来解决“兵员从哪里来”、“军费从哪里来”的问题。据《汉书·刑兵志》记载，当时“标准化”的兵役制度和军费保障机制的大略，可概括如下。

殷、周以兵定天下矣。天下既定，…而犹立司马之官，设六军之众，因井田而制军赋。地方一里为井，井十为通，通十为成，成方十里；…畿方千里。有税有赋，税以足食，赋以足兵。故四井为邑，四邑为丘。丘，十六井也，有戎马一匹，牛三头。四丘为甸。甸，六十四井也，有戎马四匹，兵车一乘，牛十二头，甲士三人，卒七十二人，干戈具备，是谓乘马之法。一同百里，…定出赋六千四百井，戎马四百匹，兵车百乘，此卿大夫采地之大者也，是谓百乘之家。一封三百一十六里，…定出赋六万四千井，戎马四千匹，兵车千乘，此诸侯之大者也，是谓千乘之国。天子畿方千里，…定出赋六十四万井，戎马四万匹，兵车万乘，故称万乘之主。戎马车徒干戈素具，春振旅以搜，夏拔舍以苗，秋治兵以狝，冬大阅以狩，皆于农隙以讲事焉。

西周时期，服兵役是“国人”专属的权利义务，所以上述“因井田而制军赋”的办法亦只适用于居住在城郭之内的“国人”群体。具体来说，“国人”之中亦非全民皆兵，服兵役者仅限于一家一丁的正卒，其他子弟并无兵役义务，但全体“国人”以“丘”或“甸”为单位共同为服兵役者置办武器装备、提供衣食钱粮以及为死难者抚养遗属等，所需经费则出自国家分配给他们的土地，兵制和田制实为一体两面。对此，近代著名军事理论家蒋百里在《国防论》（2011，重印本）中曾有如下精到的评价：“我于民族之兴衰，…发现一根本原则，曰‘生活条件与战斗条件一致则强，相离则弱，相反则亡’。…中国三千年前已经实施的井田封建，他的真精神就是生活条件与战斗条件之一致。封建不是部落割据，（近人指割据部落思想为封建思想者，系用名词的误谬。）是打破部落割据的一种工具，封就是殖民，建就是生活（经济）战斗（国防）一致的建设，井田不是讲均产（在当时也不是一件奇事）是一种又可种田吃饭又可出兵打仗，（在当时就是全国总动员）的国防制度。”

（二）“役”的制度形态和财政意义

在中国古代，国家在履行职能的过程中不仅需要消耗大量的物力财力，同时还需要征调相当数量的无偿劳动力供其差遣，既有“粟米之征”和“布帛之征”，同时还有“力役之征”。“役民者官也，役于官者民也。郡有守、县有令、乡有长、里有正，其位不同而皆役民者也。在军旅则执干戈，兴土木则亲畚锸，调征行则负羁绁，以至追胥力作之任，其事不同而皆役于官者也”（《文献通考》）。所以，从这个意义上来说，徭役亦属于国家财政分配关系的范畴之一，既是财政收入，也是财政支出，它在维持国家机器运转和提供公共服务等方面发挥重要的作用。但与此同时，由于政府征调徭役的随意性较强，各级政权的种种需要均可通过佥派徭役来取得，所以能否做到“赋役以时”和“轻徭薄赋”就成为评价该朝代是否符合“仁政”的一项重要指标。

六、小结与启示

尽管前文对中国早期社会的财政诸形态已有较为深入的分析，但毋庸讳言，受制于学力和文献资料等方面的局限，上述分析更多停留在史实梳理和制度分析层面，未能就我国早期财政制度的运行机理展开深入探讨，但“论从史出，史由证来”，通过追溯早期财政制度渊源及其与国家公共职能之间的联系，我们仍然可以得到这样一个基本结论：“国之大事，在祀与戎”，祭祀、军事等公益性极强的公共事务在我国早期国家的形成和发展过程中发挥了极为重要的促进作用，并且随着社会发展水平的不断提高和华夏文明统一进程的持续推进，这些公共事务的范围和内容更是呈现出不断扩展和充实的态势；与之相对应的是，早期财政史上的“租（助）”、“贡”、“彻”、“赋”和“役”等收支形式和制度安排又与祭祀、军事等公益性极强的公共事务有着直接的联系，可说是这些公共事务在财政领域的具体体现。质言之，尽管公共性的问题自人类结成社会的那天起便已有之，早于国家的产生而存在，但公共性并没有随着阶级国家的产生而渐趋消亡，反而得到了进一步的发展和充实。这是因为，不论在何种社会形态和经济体制之下，国家作为人类社会不可或缺的组织形式之一，都必须履行其社会管理者职能，通过强制性的集体行动来提供公共服务、满足公共需要和实现公共利益，并以此作为获取和维持正当性基础的根本途径之一。

也就是说，不仅现代社会的财政制度建设要凸显公共性，而且历史上的财政形态演变轨迹亦是以公共性为基本线索的。这是一个比较重要的分析，事关我们如何看待“现代”与“传统”之间辩证关系的问题。诚然，“现代”作为一种时间概念，在内涵上必然强调与古代世界的对立，与历史传统的断裂，但与此同时，我们不能因此全盘否定历史传统的价值和意义，而是应当在承认断裂的前提下，努力挖掘现代社会与历史传统之间的承续关系，将现代与传统相贯通。因为不如此，现代财政制度就无法在中国生根，无法在中国顺利成长。

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