法治视域下服务型政府建设中的福利增量

汪自成，沙筱维

(南京审计学院 法学院, 江苏 南京　211815)



法治视域下服务型政府建设中的福利增量

汪自成，沙筱维

(南京审计学院 法学院, 江苏 南京211815)

摘要：执政能力是个关涉执政合法性的重大问题,建设服务型政府不失为一种战略选择,但推进效果却不尽如人意。强调社会福利增量的实现,在当前具有突出的现实意义,同时又与服务型政府建设具有重要的关联性。鉴于服务型政府建设需要在法治框架下规范进行,因此，需要考察社会福利供给中的法治缺失,并探究法治在实现社会福利增量过程中的规范和保障作用。

关键词：社会福利； 法治； 服务型政府； 执政合法性

法治,是人类文明在法律领域的转化形式;而建设法治国家,则是当代中国正在努力践行的治国方略,并且是经由党的中央全会专题讨论和部署的依法治国问题。自党的十六大以后,以构建服务型政府为导向的政府改革思路逐渐明晰,从中央到地方都在着力推进服务型政府建设,但客观效果却并不尽如人意，究其原因：一是服务型政府建设尚处于行政管理层面的探索阶段,欠缺必要的法治规范与保障;二是作为服务型政府建设的主要内容,实现社会福利增量还没有被突出出来。既然我们认为服务型政府“是指为谋求民众福祉而经由民主方式产生、以服务为理念、以发展为手段、以制度为保障的现代政府”[1](P79),那么,作为从政府服务理念到实现民众福祉的桥梁,发展手段既贴合了服务型政府“谋求民众福祉”的价值追求,又突出了政府如何服务于民的实质内容。当然,在建设法治政府的背景下,我们又必须要在法治框架之下进行服务型政府建设。由此便引发一个问题,增加民众福祉与服务型政府之间存在什么样的关联,法治又如何促进社会福利增量的实现并进而推动和保障服务型政府的建设。

一、为什么要提出社会福利增量

我国的社会服务型政府已处于从选择型走向普惠型,从长期试验性状态走向趋于定型、稳定发展的新阶段,也正在进入规范、完善制度安排的关键时期。如何能够全方位满足人民群众对服务型政府的需求,建设好中国特色社会主义福利社会,可以说是摆在我们政府角色重新定位面前的一个重要任务。

(一)社会福利及当代中国的实践

1.概念的厘定“社会福利”译自英文的“social welfare”,这是一个在讨论中经常被引用却又难以界定的名词,理论界至今没有统一的涵义界定。由于社会福利涉及政治、经济、文化、社会等各类领域,且其对象、产品、目标、服务等属性处于不断变化之中，所以理论界大体出现了广义和狭义的社会福利概念。在美国、日本等一些国家,社会福利的内涵指向较为狭窄,通常仅限定于专为弱势群体提供含有福利性质的社会服务与保障的范围和领域, “社会福利供给服务”或“社会福利事业”便是在此意义之下的具体化产物。我国学者郑功成认为:“社会福利是指国家和社会通过各种福利服务、福利企业、福利津贴等方式,为社会成员提供基本生活保障并使其生活状况不断得到改善的社会政策的总称。”[2](P37)尚晓援则认为,广义的社会福利制度指国家与社会为了社会福利实现所作的各种制度安排,而狭义的社会福利是指为帮助特殊的社会人群,针对社会病态所提供的社会服务[3]。我们认为,广义的社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保障一定的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度;狭义的社会福利是指为儿童、老人、残疾人和精神病人等特殊群体依法提供的社会服务。前者的重点在于提高社会成员的生活质量,后者的重点则在于帮助特定的社会困难群体。无论是广义和狭义,我们都强调“依法”这一要素，这与我国依法治国背景下的法治政府建设是一脉相承的。本文所指的“社会福利”是广义上的福利,是针对全体社会成员具有普适价值的福利。

2.当代中国的实践我国计划经济时代的社会福利体系在建国初期开始萌芽,“它是我国当代社会福利发展史上的一个重要阶段,形成了一套以集体主义价值观为核心,以实行保证就业、单位福利与工作制度相结合的福利型社会保障体系”[4]。较为常见的一种分类,是把我国传统型的福利制度分成三大块：一是城镇职工集体福利,其服务对象是城镇普通人群,有关福利补贴、生活服务和文体娱乐等由企事业单位和机关提供并进行管理;二是城镇特殊社会福利,其服务对象为城镇缺乏经济收入和缺失生活照料的孤儿、残疾人和老人等特殊困难群体,有关生活供养、医疗卫生和文化教育等由各级政府提供和管理;三是农村社会福利,主要是针对农村孤寡老人、孤儿等困难群体(“五保户”),筹资与管理工作由集体组织承担,政府给予少量补贴资助[5]。由此可见,这种由政府、企事业单位和农村集体组织负责的社会福利结构,实质上是有着很强计划经济色彩的单一公有制形式。

直到改革开放以后,社会观念发生了极大的变化,我国社会福利事业也进入社会化发展新阶段。“计划经济福利”逐渐淡出,人们经历的是政府在社会福利内容上不断丰富和深化的变革,这种变革本身也隐含了国家——社会关系重构的契机。经过三十多年实践,社会福利社会化已经成为各级政府及民政部门发展社会福利事业的共识,并纳入到我国经济和社会发展的总体规划;社会福利事业初步形成了以居家养老为基础,以国家、集体举办福利机构为骨干,以社会力量举办福利机构为新的发展引擎,以社区福利服务为依托的多方式、多层次的发展新格局。随着国家财力增强,政府能够不断提高保障水平，从而确保国民的基本生活质量,尽可能满足国民对社会保障及相关服务的需求;同时,政府开始反思国家包揽社会福利的弊端,肯定政府与非政府部门的责任与分工,主张采用多元化和多来源的方法来解决保障问题。但是,即便是社会力量介入了,政府在提供社会福利方面的主导作用还是明确的,这也就意味着政府是提供社会福利并进而推进服务型政府建设的主要力量。

(二)不可或缺的社会福利增量——“合法性必须是挣得的”

现代政府其实就是一种为谋求民众福祉而经由民主方式产生、具有行政管理职能的政治组织,谋求民众福祉应当始终是其履行行政职能的终极目标。诚如洛克(John Locke)所言,政府的存在“没有别的目的,只是为了人们的和平、安全和公众福利”[6](P83)。因此,政府为了保障人类的基本生存和更好地生活,就需要将谋求民众福祉、建立和维护社会秩序、实现社会公正作为其存在的合法性理由。在人类社会普遍将法治作为治国理念的今天,服务型政府也必须是一种具有合法性的现代政府模式，唯有如此,才能持久。但是,“合法性不是生来就有的,对政府和法律的情感也不是凭空产生的。要在人民对某政权具有相当时期的经验之后,受了它的训练,从它得到象征性奖赏之后,该政权才能取得合法性。总之,合法性必须是挣得的”[7](P144)。笔者曾在《论服务型政府的合法性》一书中探讨了服务型政府如何“挣得”合法性的问题，认为鉴于构建服务型政府合法性基础的要素包含价值要素、制度要素、心理认同要素和有效性要素,因此,在服务型政府“挣得”合法性的过程中,不仅要在价值层面宣示服务的宗旨和理念(价值正义性),而且还要在法治框架下(制度正当性)通过发展手段来谋求实现民众福祉的现实性(工具有效性),从而获得民众的认同和支持(心理认同性);其中,更为重要和现实的问题是,政府及其机构必须通过不断提供和完善社会福利来满足民众的幸福生活需求,并藉此展现其治理的有效性,从而获得民众对其治理正当性的认同,对其统治权威的尊重。近一个时期以来,尽管我国经济发展迅速、社会进步明显、人民生活质量不断迈上新台阶,但出现的问题也不容乐观,比如收入分配不公、房价失控、下岗失业、医疗保障不力、教育资源不均以及低收入群体生存困难等,改革发展的成果没有真正惠及民众,减损了民众对改革开放的认同度。从这个意义上来说,能否实现社会福利增量,对于服务型政府能否“挣得”合法性具有极其重要的影响。

(三)不能停顿的社会福利增量——“戴维斯革命理论”的启示

无论哪种社会形式,都不可避免地存在着福利改善的满意度与民众预期之间的距离,这本也属正常情况。从积极意义上来说,正是因为这种客观差异的存在,才决定着经济社会发展进步的必要性。美国学者J·戴维斯(Angela J. Davis)曾提出所谓的“戴维斯革命理论”，认为一段时期经济高度繁荣后会突然出现下滑(Davies’s J-curve),因此,即便是在经济社会形势长期向好的情形下,也有可能引发革命事件。因为随着经济的持续发展,人们的期望值就会随之攀升;在经历了一个长时期的期望值上升后,如果有一个短时期的明显反转,期望值与满意度之间的距离就会迅速拉大,尤其是人们对社会繁荣经验的心理惯性还在促使人们期望值的提高。当这种期望值与满意度之间的紧张累积到某一极限的时候,民众就会将这种挫折归咎于政府,社会骚乱乃至政治动荡将会酝酿甚至是最终爆发暴力革命[8]。

由此可见,社会动荡并非只有在政府决策失败或者经济危机时才会发生,经济社会持续发展的背景下也要警惕可能意外出现的革命。当现实与预期被不断拉大的时候,累积的隐性社会不满引发显性社会冲突的可能性实际上也在不断增加。自党的八大以来,党和国家一直将“人民日益增长的物质文化需求与落后的生产之间的矛盾”视作社会主义的主要矛盾,并明确承认其将“贯穿我国社会主义初级阶段的整个过程和社会生活的各个方面”，因此我们在解决这个主要矛盾的持续努力过程中,实质上也就是要不断地发展社会生产包括实现社会福利增量,以满足“人民日益增长的物质文化需求”。尽管实际上我国已经在此方面取得了显著成效,甚至在一定程度上创造了人类社会发展的奇迹,但是,我们依然不能陶醉于经济社会的持续发展现状,而是要未雨绸缪,争取有效化解“戴维斯革命理论”所揭示的社会风险。

二、服务型政府与福利增量有何关联

福利增量的实现,是一个既关涉政府目的又伴生服务行政实施进程,既牵连政府与民众相互关系又凸显政府服务功能定位与能力的限度,既蕴含成本效率追求又体现法治价值取向等因素的综合性问题。既然基本公共服务已被确定为政府的基本职能之一,那么,在服务型政府建设过程中,福利增量就因基本公共服务这一纽带而与之具有了内在的关联性。

(一)服务型政府建设伴随着福利增量

福利供给在本质上可定位于政府干预下的福利权配置与保障,内含权利与职责相互对应的法权关系。确认社会成员普遍的权利资格与政府法定的供给职责,这是现代社会应奉行的一项基本原则,而对那些处于转型时期,社会分配严重失衡的国家而言,福利权的配置及其法律保障还承担着推动经济公平、实现社会整合的特殊使命[9]。在这一点上,福利供给便具有了权利倾斜性配置的蕴意,旨在形成一种“宝塔式”的结构,普惠性突出但又有所区别对待。按照一般理解,我国的福利供给领域分类可为:医疗福利、教育福利、保障性住房、就业与再就业福利以及其他福利领域,而我国政府在上述领域的探索和实践,也在客观上反映出了政府一直在实现社会福利增量的努力。值得指出的是,上述社会福利增量的实现过程,其实也是我国积极推行服务型政府建设的过程。

1.医疗福利领域一个国家医疗保健福利制度的性质是由其社会经济政治制度所决定的。医疗保健福利的内容、水平和实施范围,除了受社会经济政治制度的制约之外,还受国民经济和文化发展水平、国家财政力量以及卫生保健组织发展状况等因素的影响。我国医疗保障制度是在新中国成立后逐步建立和发展起来的。虽然近一个时期以来成效较为明显,但与民众的要求还有相当大的差距;特别是由于历史遗留的城乡医疗差异化保障制度,导致农村的医疗福利欠账更多。目前,城镇职工的大病统筹和基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗等制度,虽然在一定程度上初步解决了最紧迫的、范围最为广泛的基本医疗福利供给问题,但与国家“十二五”规划纲要中明确提出的“实现公共服务均等化”仍有差距。我们容忍高端医疗服务可以有贫富之分,但公共卫生服务和基本医疗服务应尽可能体现平等。从一定意义上说,公费医疗制度是阻滞医疗福利公平化的顽疾,只有彻底废除公费医疗制度,才能为我国建立公平的、统一的、普惠的医疗福利提供可能的空间。尽管这段路可能很长,但必须作为我们的努力方向。令人稍感宽慰的是,公费医疗改革曾被视为“难啃的骨头”,但如今“公费医疗范围已经缩减至个别省份”[10]。

2.教育福利领域教育福利是指国家和社会针对具有普遍意义的教育公平问题,为调节和满足社会或特定群体的教育需求,提升其教育福祉。“十一五”期间,我国教育改革所取得的成绩应该说是可圈可点的，比如2008年全面实现了城乡免费的九年制义务教育，职业教育占到了高中和高等教育总规模的一半，高等教育总规模在2009年位居世界第一，保障教育公平的国家教育资助体系覆盖各级各类教育等。但是,在教育中体现公平是教育福利政策的合法性基础,教育福利政策是促进教育公平性实现的依据。因此,如何逐步解决现有教育资源不平衡问题,逐步实现入学机会公平、受教育过程公平和教育结果公平等,则是推动我国教育福利的重要内容。2010年全国教育工作会议上出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,进一步明确将“逐步解决教育福利资源的配置不均衡问题”和“不断完善国家助学制度”作为未来普及教育福利的工作重点。

3.保障性住房领域建国后很长一段时期,我国实行的是福利性住房供给制度。但是,1998年国务院“国发[1998]23号”文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》宣告了住房市场化的正式确立,并提出了经济适用房和廉租房建设的住房保障措施。虽然孟子早就呼吁要“居者有其屋”,杜甫曾呐喊“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜”;我国党和政府也明确认识到“住房问题是重要的民生问题”，社会大众更是十分关注住房问题，但住房问题,目前依然是一个很棘手的社会问题,成为压在普通民众身上的“三座大山”之一。实际上,为控制商品房价格过快增长,保障商品房合理供应,国家自2003年开始就不断出台楼市调控政策,甚至不惜祭出所谓“重拳”和“组合拳”;同时,专门针对中低收入家庭建设具有社会保障性质的特殊住房,目前包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房。之所以在大力发展房地产产业的同时强调保障性住房建设,其目的就在于立足保障住房基本需求，引导合理消费,通过加快建立市场配置和政府保障相结合的住房供给制度,构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系,以完善符合国情的住房体制机制和政策体系,逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供给制度。

4.其他福利领域为促进民众福祉,保障公民共享发展成果,2010年颁布的《社会保险法》明确了“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度”。国家通过全面推行新农保和城居保制度，规范和完善养老保险等政策，推进社会保障城乡统筹和积极推进医保支付制度改革,逐步扩大和规范社会保险福利制度。此外,国家还增加了对残疾人和再就业等特殊困难群体的福利供给。

第一，工伤保险。2003年国务院颁布《工伤保险条例》,规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度,由用人单位缴纳工伤保险费。工伤保险实行社会统筹,设立工伤保险基金,对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。2010年又修改了该条例,进一步扩大了工伤保险适用范围和工伤认定范围,增强了参保强制性,大幅度提高了工伤待遇,工伤预防、补偿、康复“三位一体”的工伤保险制度框架基本形成。截至2014年5月底,全国工伤保险参保人数已经超过2亿人;其中,7 720多万农民工参加工伤保险,事业单位参保人数达到2 562万人,另外还有10个省份已经将公务员和参公事业单位人员纳入了工伤保险范围[11]。

第二，生育保险。1951年《中华人民共和国劳动保险条例》就规定了女职工生育待遇,1994年《劳动法》明确了生育保险制度,同年12月原劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》,对企业职工生育保险的基本原则、实施范围、待遇标准、基金管理、监督机制等作出了明确规定。此后,全国有31个省(区、市)已经出台了生育保险方面的地方性法规、地方政府规章或者其他规范性文件,对本省(区、市)生育保险制度作出了具体安排。其中,有19个省份已将机关、事业单位和企业等用人单位全部纳入生育保险覆盖范围。截至2012年9月,全国生育保险参保人数已达1.5亿人[12]。

第三，残疾人优待安置。我国拥有数量庞大的残疾人群体,作为社会最困难的弱势群体之一,在生活、就业等各个方面都存在着较大的困难。目前我国残疾人职业培训基地达到5 357个,初步形成残疾人就业服务机构发挥主导作用、公共就业服务和其他社会服务组织有效补充的社会化残疾人就业服务体系,为残疾人提供职业介绍、职业培训、劳务组织、创业指导、就业失业登记、就业技术支持等服务,残疾人就业状况逐步得到改善。截至2013年,全国城镇残疾人就业445.6万人,1 757.2万农村残疾人在业,其中1 385.4万残疾人从事农业生产劳动[13]。

第四，就业与再就业福利。我国是世界第一人口大国,就业压力一直很大。政府在积极推动经济发展增加就业岗位的过程中,还通过放宽市场准入、简化注册手续、提供税收优惠、给予资金补贴等政策，激励自主创业吸纳就业人口以及通过政府购买服务方式开发基层工作岗位等措施,积极缓解特定群体的就业压力。另外,对于再就业问题也采取了积极措施,比如对下岗失业人员再就业的资金和税收政策扶持、对“4050”群体的就业照顾等。2011年国务院常务会议审议通过了《促进就业规划(2011—2015)》,这是我国首个促进就业的国家级专项规划，该《规划》确立了“十二五”时期的主要就业目标,成为政府履行促进就业职责的重要依据。

(二)福利增量的支撑条件有助于推进服务型政府建设

政府在保障与增进公共利益的过程中,既需要行政观念的进化,又需要行政职能的优化;而福利制度的演进,也在一定程度上印证了政府职能定位的变迁脉络。要规范提供社会福利并实现福利增量,就需要具备一定的条件来予以支撑,比如法律、政策、财政和社会等方面;而这些支撑条件所带来的民众福祉的提升,其实也是服务型政府建设所追求的结果。因此,从这个意义上来说,福利增量的支撑条件也有助于推进服务型政府的建设。

其一,福利权20世纪才被视为一种独立存在的法律权利,作为一种积极权利,它更多的是要求国家作为义务主体应该承担起保障民众生存权益和谋求社会福利的责任,并采取积极措施以追求积极效果。有些国家已经在宪法中对此予以明确规定,比如爱尔兰、印度、日本、德国和南非等。我国《宪法》中虽没有明确提出福利权,但却有相关条款涉及了福利权内容,比如第21条、33条、42条、43条、44条和45条等。此外,我国劳动关系法律、劳动保障法律、社会保险法律、特殊群体保障法律、工会法等法律以及一批行政法规及规章,也对福利权的保障与实现进行了专门的规定。勿容置疑,这些法律制度也成为推动服务型政府建设的法律依据。

其二,社会福利涉及人的工作和生活的方方面面,不仅关涉到基本权利问题,而且也是个很具体的民生问题;因此,单凭概括性的法律制度难以有效实现,还需要计划、财政、税收、工资等一系列配套政策予以配套和推进。社会福利政策对提升社会福利的作用主要表现在以下方面:一是根据经济和社会统筹发展的要求,制定社会福利发展的宏观规划和建设标准;二是根据社会福利发展的现实要求,研究和出台促进社会福利事业发展的可操作性的具体政策;三是根据社会福利的发展趋势,通过政策推进社会福利事业改革。

其三,政策扶持与财政支持是政府在社会福利制度建设中的责任,是政府行使社会管理、服务和监督职能的重要体现,更是各项社会福利事业发展所必不可少的有力保障。在当前特别强调以人为本建设服务型政府的现实背景下,更需要加快实现由生产建设型财政向公共服务型财政的转变。这不仅是实现福利增量的要求,而且也是由市场经济体制下政府与市场职能的区别所决定的,即企业通过市场提供私人产品和服务,而政府则通过财政提供公共产品和服务。因此,在服务型政府建设过程中,政府需要不断优化财政支出结构,实现财政资金进一步向基本福利性财政支出领域倾斜,加大支持义务教育、公共卫生、基本医疗、住房保障以及其他社会福利等的力度。

其四,党和国家十分重视社会治理问题,对提高社会管理水平提出了明确的目标、任务、要求和部署。社会治理是社会建设的重要组成部分,可以有效支撑福利增量的实现。通过加强社会治理,整合社会福利资源,完善社会福利体系,在全体人民根本利益一致的基础上,抓住最大多数人的共同利益与不同阶层具体利益的结合点,妥善处理不同阶层、不同方面群众的利益对福利的需求,妥善处理新形势下各类人民内部矛盾,保证改革发展的成果惠及广大人民群众。针对现阶段利益格局多元化、存在不同群体的福利要求的现实情况,对各种具体的利益关系进行协调调节,促进各阶层群体和谐相处。

三、实现福利增量的法治考量

如前所述,我们强调服务型政府建设需要在法治政府总体框架下予以推进,那么,政府供给社会福利应当依法进行，因此实现社会福利增量,也不能“脱法而施”。一方面,政府在实现福利增量过程中不能违法行事;另一方面,这一过程更需要获得法律的保障。虽然近年来我国在社会福利供给和服务型政府建设方面都取得了进展,但整体效果还不能令人满意，究其原因,法治的缺失也是重要原因之一。社会福利外延和内涵的不断丰富,对提升民众福祉和推动社会文明进步都具有重要的意义;而颁布与之相适应的法律法规从而规范社会福利的需求与供给,则是福利事业制度化和规范化的基本需求。因此我们说,实现福利增量离不开法治的完善。

(一)社会福利供给中存在法治缺失

虽然我国已经在建设法治国家的旅途中跋涉多年,并且也已初步建立了社会主义法律体系,但具体到社会福利法律领域,则依然是任重而道远。

1.立法层面的不完善这主要体现在以下几个方面:第一,厚此薄彼造成立法难成体系。从目前社会福利立法情况来看,基本集中在以职业福利为基础的社会保险制度领域,而类似住宅、医疗、优抚等方面的福利立法还未形成,也就是说还远没有形成以社会福利为主导的法律体系。第二,多头负责导致福利供给欠缺组织性。从社会福利立法经验上看,虽然世界各国对社会福利与社会保障的关系有不同认识,但一般都将社会福利与社会保障统一加以管理。从中国目前的社会福利机构和组织产生及权力分配来看,中国的社会福利机构和组织法律地位不明、权力配置条块分割、职责不清、缺乏组织性。第三,责任缺失造成福利供给动力不足。在社会福利法律中,政府理应是社会福利的义务主体,政府公职人员也应承担相应的法律义务。鉴于社会福利权是民众享有的一种积极权利,需要政府及其公职人员积极履行义务才能行使;否则,怠于履行义务的就要承担相应的法律责任。但目前我国社会福利法律制度中对此规定甚少,强制性甚至惩戒性的规定则更是少之又少，这种欠缺责任追究的制度安排,将无法对义务主体履行义务产生压力,也势必会对政府特别是其公职人员勤勉履行义务产生不良引导,从而直接影响到福利增量的实现。

2.法律实施层面的不完善构建社会主义和谐社会是治国理念的一次重大转变,而和谐社会的构建在很大程度上要依赖于科学合理、行之有效的社会福利法律制度。但目前法律规定的有限福利实践中也难以有效惠及于民,究其原因主要有如下几点:一是下位法违规对上位法的福利内容增设限制,使得上位法的规定难以真正实施。比如上位法设定福利内容时,有时没有规定条件,有时条件规定得比较概括,出现这两种情况,都需要法规、规章进一步具体规定，并不得增设违反上位法规定的其他条件。但在实践中,往往有些地方性法规和规章与原立法精神相违背,使得民众本该享受到的福利落空。二是福利导向的不均衡发展。我国的社会福利法律体系是以社会保险体系法为导向的不均衡发展模式,即社会福利法律制度体系重在以“职业福利”为主导的制度构建,其明显的弊端是没有充分考虑无业人员及城乡二元分割下的农村居民,使社会福利法律制度的普惠性受到很大局限,也不符合中国社会福利法律制度建设中的“广覆盖”目标。三是实施过程中的监管不完善。由于法律本身无可避免的滞后性,福利保障法律体系中有不少的法条还停留在宣示性层次,缺少细化的明确规定,所以在实际操作中加强监管就显得更为重要。但现实情况是,到底谁去监管、怎么监管、监管的内在监督机制该怎样设计、监管缺位或者监管不力的后果如何确定以及如何救济等等,都亟待完善。

(二)加快形成完善的社会福利法律体系

无论是实现社会福利增量还是规范有效地建设服务型政府,都需要有完善的法律制度体系作为制度保障。社会福利法律体系是由一个国家的全部社会保障法律规范按照一定标准分类组合所形成的,具有一定纵向结构和横向结构的有机整体。在法治实践中,“恪守原有单一的法律渊源已无法满足法治实践的需求,有必要适当扩大法律渊源,甚至可以有限制地将司法判例、交易习惯、法律原则、国际惯例作为裁判根据,以弥补法律供给的不足,同时还应当建立对法律扩大或限缩解释的规则,通过法律适用过程填补法律的积极或消极的漏洞”[14]。法治在形式上首先应当保持统一,这是法治的统一性特点决定的。不过,法治更重要的统一性特点却在于实质上的统一,因为“法治在形式上统一的目的还是为了进一步促进其自身的实质性统一”[15],只有统一的法律制度才能满足依法行政的具体实施需要。鉴于社会福利法律制度牵涉面广,社会影响大,并在很大程度上影响着服务型政府建设的效果,因此在形成和完善社会福利法律体系的立法过程中,除了要严格依据《立法法》进行法律规范创制外,还要特别重视体现出立法程序的正当性,比如要进一步重视立法成本效益评估前置机制、立法辩论机制、立法听证机制、立法实施效果评估机制以及中央和地方立法机关内部的制约协调机制等。

(三)明确福利供给义务主体的职责与分工

社会福利增量的实现,自然离不开社会福利的供给。依据是否具有法定义务,福利供给主体又可以分为义务供给主体和非义务供给主体,而本文探讨的则是义务供给主体问题。从社会保障的类型看,我国不能复制北欧那样的高福利国家模式。尽管如此,最主要的社会福利义务主体,仍然是各级政府及其职能部门,有关社会福利法规规章和政策、社会福利总体目标和建设要求、社会福利供给机制和具体措施等,都需要政府及其职能部门积极担当;此外,事业单位、国有和集体福利企业以及社工组织等,也是福利义务主体。对福利义务主体进行这样理解,不仅在理论上与有限政府相一致,而且在实践中也与国务院对基本公共服务提供主体多元化的最新要求相适应。

就最主要义务主体而言,当前我们需要尽可能明确中央政府与地方政府在社会福利供给中的职责与分工。因为,相比较计划行政和损益性行政等来说,福利行政领域的纵向分权或者说权责划分是很不清晰的。具体来说,中央政府主要在制定社会福利法律，配套法规规章，以完善社会福利法律体系、宏观调控和缩小贫富差距与城乡差距、增加财政投入和合理分配、调整税收政策和资金倾斜扶持以及医疗卫生、文化教育、住房保障、就业保障、生态环境等方面履行义务,而各级地方政府则应根据本地经济社会的发展实际,在贯彻执行法律、法规、规章和中央政府社会福利政策的基础上,积极回应本地区社会和民众的基本福利要求,积极采取更具操作性的行政措施,创造性地拓宽社会福利供给思路和做法,并做好福利资金和财产的监管工作。实际上,在行政行为过程中,大部分福利行政行为并不是简单地在自由裁量和羁束规则之间选择,而是在裁量和羁束的不同混合程度之间选择。在福利行政活动中,不仅仅需要地方行政机关的法治关怀,而且更需要行政机关出于公民生存权的维护以及基本福祉的实现来加以人性化的个案考量。这也是我们强调地方政府及其职能部门和工作人员创造性地实现社会福利增量的重要原因。

就一般义务主体而言,我们需要抓住正在推进的事业单位改革这一契机,将那些确实是以增进社会福利,满足社会文化、教育、科学、卫生等社会福利方面需求的社会服务组织予以保留,将那些承担一定的行政管理职能和实际上从事生产经营活动的现有“事业单位”予以排除,真正明确事业单位是一种为增进社会福利而提供社会服务的组织,并以法律至少是行政法规或者规章的形式对其法律性质、地位、组织机构和原则、职权与责任等问题予以明确。同时我们还要按照《国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化的意见的通知》的要求,依据“政事分离的总体要求,对国有福利机构推行简政放权、自主经营的方式”,积极稳妥地推进福利机构实行多种形式的改制改组,包括实行“公办民营”、股份制改造、租赁托管、整体转让出售等方式,改变企业经营管理体制,盘活存量,实现生产要素的最佳组合,提高福利企业的经济效益,增强其提供社会福利产品的服务能力。此外,我们还要切实改变当前社会工作者普遍存在的“职业不专业,专业不职业”“群体不普及”等现象,抓紧提高社会工作者的地位和扩大社工队伍,科学制定队伍发展规划,有针对性地开展职业技能培训,积极吸纳和培训一批优秀的社区建设专业人才,增强做好社会工作的能力。

(四)探索建立良性福利供给机制

伴随着经济社会的不断发展,民众对物质文化生活的需求必然也会日益增加,因此,政府的服务行政任务将会越来越繁重,这在客观上也为政府变革其行政行为模式提出了新要求。国务院于2012年7月颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确提出了公共服务供给的基本模式,即构建以政府为主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。其中,政府负责是前提,社会力量参与是有益补充,发挥市场机制作用是关键,服务主体和服务方式多元化是发展趋势。作为一种新的行政行为模式,合作行政既能达成公众参与社会管理的诉求,又能有效缓解单一政府力量与公共服务供给紧张的局面,可以拓展出服务型政府提供公共服务的有效路径。因为建设服务型政府,最终就是要达成为人民服务的这一终极目标,总体来说就是政府需要以发展为手段来扩充公民的权利内容,提高大众的生活品质,完善社会的保障体系,从根本上保障民众福祉与可持续发展。而这一目标不仅需要社会和民众的认同,也需要其积极参与,并在互认互信的基础上科学分工,有效协作,以便能更有效地适应日益复杂多变的福利行政任务的需求,从而满足民众日益增加的物质文化生活需求[16]。在福利行政过程中,这种良性的福利供给机制就可以表现为政府、参与供给者、福利需求者共同参与到福利供给的格局中,通过相互沟通与商谈,民主决策福利供给目标,公开福利供给过程,充分兑现供给承诺,民主评价供给绩效,从而建立起常态的互动、合作关系。这样一种契约化的供给机制,其本身就能反映出平等协商与自愿互利的现代行政精神,体现出政府对于推动建立各部门、各主体间的互动与合作关系的积极意义;同时,良性福利供给机制通过吸纳非政府部门与福利需求者共同参与,可以为服务型政府实现各主体利益的平衡、福利供给力量的整合以及调适政府与市场在福利供给中的角色等提供保证。

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[责任编辑霍丽]

【法学研究】

On the Welfare Increment in the Construction of Service-Oriented

Government under the Rule of Law

WANG Zi-cheng,SHA Xiao-wei

(Lawschool,NanjingAuditUniversity,Nanjing211815,China)

Abstract:The ruling ability is a major issue concerned with the ruling legitimacy. As a strategic choice, we are building a service-oriented government but with unsatisfactory effect. It has a great realistic significance to emphasis on the welfare increment currently, while there is an important relevance between the implementation of welfare increment and the construction of service-oriented government. In view of the construction needs under the framework of the rule of law, we need to examine the absence of the rule of law in the social welfare supply, and to explore its guidance and protection in the process of achieving social welfare.

Key words:social welfare; the rule of law; service-oriented government; ruling legitimacy

作者简介：郝佳，女，博士，从事婚姻家庭法、女性人权研究。

基金项目：中国法学会2012年重点项目(GLS(2012)B27)

收稿日期：2015-05-10

中图分类号：D921.12

文献标识码：ADOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2015-06-012