城市新区新型城市化发展模式探析

周子栋

(西北大学 经济管理学院， 陕西 西安　710069)



城市新区新型城市化发展模式探析

周子栋

(西北大学 经济管理学院， 陕西 西安710069)

摘要：城市新区开发建设是城市化进程的主要内容之一,城市新区的城市化发展模式对城市问题的解决具有重要的借鉴意义。在归纳总结城市化发展模式的基础上,认为城市新区新型城市化发展模式能够破解城市化发展中的“城市病”及“土地财政”等难题,指出“大开大合”的开发理念、立体式开发模式、新型城市化道路、城市新区动态运营模式是城市新区促进新型城市化发展的有效途径。

关键词：城市新区；新型城市化；城市化发展模式

关于城市化发展模式问题的探讨由来已久,城市化的理论问题往往由此引发[1]。回顾和反思我国改革开放30多年来的城市发展,主要靠土地财政,国家并没有投入的“板块”式经济园区发展模式已难以为继。地方政府靠经济园区的发展模式,造成城市摊大饼的发展趋势,导致土地资源被过度占用、生态环境恶化、交通拥挤、效率低下、产业发展不均衡等弊端,最终导致城乡进一步分化。新型城市化是解决城市问题和探索城市发展模式的有效手段,是城乡一体化发展的城市化,统筹城乡发展是国家赋予城市新区的使命。城市新区是指与主城区临近,具有城市发展潜力但发展滞后于主城区,并在经济、政治、文化等诸多方面与主城区存在千丝万缕的联系,能独立划归区域,享受并实行特殊发展政策,以实现政治与社会功能进一步完善,具有独立性较强、城市功能完备等特色的城市区域[2]。城市新区是经济、社会功能完备的新城区,城市新区开发建设本身就是城市化的过程。因此,探索城市新区新型城市化示范模式将对全国转变城市发展方式起示范引领作用。

一、城市化发展模式分析

城市化发展模式是指城市化进程的途径、方式、战略安排及相关方针政策等。城市化发展模式主要包括以下三种：

(一)政府主导型城市发展模式

政府主导的城市化发展模式是制度投入型城市化,主要表现为通过一系列制度安排和政策设计，是自上而下的城市化发展模式。我国的城市发展模式主要表现为政府主导型,市场配置资源的机制相对薄弱。自20世纪80年代以来,政府主要通过选择性地设立经济特区、开放沿海城市、建立经济技术开发区和保税区等一系列手段推动城市的发展。由于城市建设大都属于很难纳入市场竞争的公共性投资,缺乏市场定价导致投资的随意性大，而约束政府投资的机制尚未形成,出现不计成本地推进城市化的倾向，没有控制的蔓延式扩张。

(二)市场主导型城市化发展模式

市场主导型城市化发展模式是指通过市场化的方式,自下而上地完成城市化过程中的人口迁移、要素聚集以及城市结构调整的发展模式。世界上大部分国家的城市化纷纷选择了市场主导型城市化，然而单纯依靠政府不作为、不干预、原始自发型市场化城市发展模式,听任市场的驱动,则造成了“城市病”现象。

(三)政府引导市场化的城市化发展模式

政府引导市场化的城市化发展模式是指政府通过鼓励和引导非国有经济参与城市建设,引导和推进城市化发展进程,增强市场主体长期发展的信心,同时出台鼓励政策并严格监管的发展模式。浦东新区和滨海新区采用政府引导市场化的城市化发展模式,不事先设定要发展什么样的城市,走出了简单的以城市规模决定城市发展方针的误区,由市场机制引导和调控要素向城市集聚的方向、规模和方式,充分发挥市场的选择作用。

二、城市新区新型城市化发展模式——破解“城市病”的有效途径

诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨(Joseph Eugene Joe Stiglitz)曾预言:影响人类21世纪的两件大事将是以美国为首的新技术革命和中国的城市化[3]。1975年美国城市地理学家诺瑟姆(Ray.M.Northam)指出,当城市化率超过30%时,就步入城市化加速发展期[4]。2012年中国内地城市化率已达52.57%,标志着中国城市化已进入关键发展阶段。但许多地区在城市化进程中,普遍存在“千城一面”“城市空心化”等结构和功能趋同的弊病,给地方政府的财政、管理、通勤等增加了新的负担。

在人类社会演进的过程中,城市发挥着聚合吸收人口、资本等各类生产要素效能的集聚效应。城市资源供给在诸多方面存在刚性约束，然而收益递减规律会促使集聚吸引力因集聚增加而导致收益的逐渐递减,当城市集聚效应的增长超过某一临界值后,集聚规模的持续膨胀就会造成环境的污染、资源的短缺以及交通拥挤等诸多“城市病”。客观来看,由于城市资源环境承载能力与城市发展规模失衡导致了城市病。城市新区作为城市外延式发展的载体,采用生态修复导向的开发模式,通过分担核心区域部分城市功能,实现城市多中心结构的目标[5]。它将低碳、生态城市理念融入开发建设管理的全过程,以提升城市的文化、公共服务等内涵式发展为中心,以产业需求及区位特点为基础,统一进行功能组团规划设计,以分担城市核心区的产业功能以及城市居住功能,成为经济决策中心和信息交换中心。因此,城市新区通过不断地拓展城市空间,缓解城市人口及其产业压力,创新城市管理,而成为破解城市化演进过程中“城市病”的有效途径。

城市新区的新型城市化发展模式能够协调城际关系。集约型城市空间增长模式符合现阶段城市新区经济发展的需求,改变了以往经济园区“摊大饼”式的均衡发展模式。城际关系合理分工、合理布局、有机耦合,有选择地有限发展,从而为后期的循环发展奠定良好的基础,形成组团式的城市群以及网络化的区域城镇镶嵌体系,实现城乡经济社会一体化的发展格局。从解决传统城市化难以持续的问题入手,对城市新区的土地资源进行科学规划,最大限度地提升园区土地价值，充分发挥城市新区的优势,以点带面、放大功能,解决土地的集约使用、产业的聚集以及人口的适度集中,将产业、居家、教育、娱乐等各方面加以妥善安排,有助于提升城市核心竞争力，实现农业和现代生活的充分融合。

三、以城市新区新型城市化发展模式破解“土地财政”

回顾和反思我国改革开放30多年来的城市发展,主要是靠土地财政、国家没有投入的“板块”式经济园区发展模式。基础设施建设投资靠土地出让收入和土地抵押融资[6]。土地财政收入由税、租、费三部分构成。地方政府靠经济园区的模式发展，从而导致了城市“摊大饼”的发展模式。

在整个城市发展链条中,地方政府以土地出让为核心的城市新区的开发模式,造成国有资源的流失和极大的浪费。地方政府找不到更为有效的途径,不得不通过低价征得土地建设经济园区、招商引资,通过土地获取银行的贷款来发展基础设施建设,从而推动城市化进程。板块式城市化发展模式造成土地资源被过度占用、生态环境恶化、交通拥挤、产业发展不均衡等弊端,也带来一系列的社会问题,最终导致城乡进一步分化。

城市新区的新型城市化发展模式,能够从园区建设的各个环节入手,将经营城市的理念融入园区规划、建设和管理中,实现资源配置的最优化。以精明增长(Smart Growth)的理念为指导,通过集中、紧凑、高效的城市发展,实现城市的经济社会与生态环境可持续协调发展[7],在满足城市经济发展的前提下,充分利用城市存量空间,将居住区、工业区以及商业区相结合形成综合区域(如图1所示),密集组团,缩短交通距离、减少交通用地,拉近生活与就业间的距离,形成具有完备城市功能的新型综合区。城市新区能够降低房屋建设、基础设施建设的成本,减少出行量和对汽车的依赖,缩短工作和生活的时空距离,适当缩小城市道路的宽度,增强道路两侧的联系,激发人们对公共活动的兴趣,形成和谐的社会氛围,从而控制城市空间的无序扩张。

图1　城市新区特征图

城市新区的建设需要庞大的资金量,按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路,多方式多渠道筹集城市新区的建设资金,坚持以“政府引导、市场运作、企业经营”的投融资模式,培育城市新区内资金良性循环机制及资金诱导机制,激发投资者的投资欲望,广泛集聚民间资本,发挥政府投资的杠杆作用。将土地等自然资源资本化，将经营权、冠名权等无形资源资本化,通过城市资本运作盘活存量,使有限的资金充分发挥其最大效益,带动区外资金的流入,实现社会效益和经济效益的有机统一,从而一方面有效地规避由于政府单一投入而带来的财政风险及高额负债,另一方面使政府能够将精力投入公共设施建设及公共服务中，提升公共服务水平,充分发挥政府职能,对城市新区进行全方位监管。因此,城市新区充分发挥自然资源、政策资源、产业资源等辐射带动功能,促进资源整合,拓宽市场空间与交流合作,实现城市新区与城市群的联动发展,能够有效破解“土地财政”的难题。

四、城市新区的新型城市化发展途径

城市是集经济、基础设施建设、人文社会和生态系统的体系,具有很强的综合性,是社会物质财富和精神财富的基地,根治“城市病”是一个复杂的系统工程。城市新区的新型城市化示范模式是社会建设、经济建设、文化建设、生态建设并举,既能够防止城市功能过于集中于一个超大型城市而带来的诸多“城市病”，又能够有效地避免城市过于分散导致的重复建设和土地浪费。

(一)彰显“大开大合”的开发理念

在开发理念上,创新城市发展理念和发展模式,避免单纯的规模扩张和粗放发展,更加注重发展的质量和效益。以最大限度地满足城乡居民追求美好生活愿望为出发点和落脚点,在城市经营理念的指导下,积极融入、借鉴生态城市、智慧城市、人文城市等发展理念,探索城市持续发展的新模式[8]。以开阔的田园风光加上高度复合的城市功能,构建“城市组团+绿色空间+优美小镇”的城乡空间格局,建设现代田园风光,减少对资源能源的消耗,实现城市新区资源的集约节约和高效利用。

构建城乡统一的人才、资金、服务、技术、土地等要素优化配置的共享机制,让农民得以带着土地和劳动力“两个资本”进城,使农民能够在不失去土地的基础上参与城市建设、进入城市生活,并共享城市发展的成果。建设产业-社区型城市,实现就业居住综合配置,完善城乡居民参与型和自治型社会治理结构,实现城乡一体化管理,促进社会和谐。充分彰显“大开大合”开发理念,按照“都市农业衬托、核心板块支撑、优美小镇点缀、快捷交通连接”的设想,明确各城镇板块的发展边界,从而形成以城带乡、城乡融合的一体化市镇体系。综合城市功能,高水平集约节约利用土地,提高单位土地产出率和人口及各类经济要素的承载力。

(二)立体式开发模式

在开发模式上,避免过度依赖“土地财政”,转向充分利用资源的优势,真正依赖地方资源禀赋优势及生产要素的优势进行立体式开发,创新历史文化保护开发方式, 创新城市布局建设形态。 构建具有特色的“大开大合”城市发展形态, 显现新型、 特色建设格局和功能区划结构, 为有效解决交通拥挤、 环境污染、 公共设施不足, 远离自然、 城乡割裂加重、 社会管理不适应等诸多“城市病”创造条件、 形成支撑。 探索实践城市发展建设新方式, 利用城市新区的有利条件和独特优势, 把生态、 水域建设和城市建设有机结合, 利用开阔空间规划建设城市田园交融、 城乡融合的现代田园城市, 科学承载城乡一体化发展; 坚持新型城市化与新型工业化并驾齐驱, 把大产业大项目作为支撑新城发展的内在动力, 将高品质的城市建设作为集聚创新要素、 促进产业转型的重要抓手, 实现工业化、 城镇化的同步协调发展; 探索构建以高技术产业为主导的现代产业发展新机制、 新业态, 实现科教文化创新驱动发展和促进创新型经济蓬勃发展[9]。

(三)探索新型城市化道路

现阶段城市发展的关键在于是否具有自身的特色和个性,新型城市化发展要求突出城市特色,展示城市形象。城市新区在开发重点上,以转变粗放的、外延式的、不可持续的城市发展方式,以城市内在质量的全面提升为目标,立足于城市的文化底蕴,注重维护好历史传承,整合传统资源与发展潜力,进行个性化的园区建设。

统筹考虑环境保护、物流体系以及现代交通体系等综合因素,合理规划和布局城市,以适应现代城市发展理念和发展形态的新趋势,创造集现代文明、优美环境、和谐社会于一体,城市和乡村共融共生的城市发展新模式。坚持城市建设与自然人文要素充分协调,将城市新区建设成为现代生态型田园城市,成为引领中国未来创新城市发展模式的典范；建设一个完全体现生态、绿色、低碳新理念的城市新区。着力创新城市要素的组合和集成方式,形成激励和转变城市发展模式的内生动力与内在合力。

(四)探索城市新区动态运营模式

将金融机构引入政府引导市场化运作的公私合作模式中,通过推动政府与企业间的深度合作,充分发挥政府、金融机构及市场的主动性,由投资商和城市运营商负责具体运作的运营模式。在城市新区动态运营模式中,构建由政府、市场、金融机构三方共同努力,社会多方参与的集成化开放模式。

城市发展的空间子系统是城市资源的聚集平台和发展方向;城市经济发展子系统是城市发展的核心动力;城市的制度及金融子系统作为城市投融资体系,体现了城市发展的信用支撑能力。动态运营模式的核心是政府、企业和金融机构在这三个子系统中融合互动,有机地将城市规划、城市投资及城市建设整合在一起,共同实现城市的可持续发展目标(如图2所示)。在动态运营模式体系下,参与城市新区运营的市场主体为城市投资商和城市运营商,金融机构的主体则为银行、信托及证券。在多方资源的整合中,城市新区运营得以形成风险共担,收益共享的均衡态势。

图2　城市新区动态运营模式图

参考文献：

[1] 陈萍,徐秋实.城市新区功能建设优化与调控[J].人民论坛,2014，(1).

[2] 徐聪,马莉莉.世界城市研究的发展脉络与新进展[J].西安财经学院学报,2012，(4).

[3] 刘守英.城市化进程中的土地增值收益分配[J].中国地产市场,2011，(12).

[4] NORTHAM R M.Urban Geograpy[M].New York:John Wiley&Sons,1975.

[5] 宋宇辰,何纬,等.基于BP神经网络的资源型城市可持续发展指标预测[J].西安财经学院学报,2014，(6).

[6] 刘守英.“土地财政”出路在于改变城市化动力机制[J].农村经营管理,2011，(10).

[7] DANIELS T.Smart Growth: A New American Approach to Regional Planning[J].Planning Practice and Research,2001,(3).

[8] 赵守国.新型城市化示范是西咸新区最大的特点和亮点[N].陕西日报,2012-08-07(7).

[9] 李少林.人口密度、产业结构与城镇化质量[J].商业研究，2014，(12).

[10] 杜尚儒,呼东方,张凌云.建设中国最美的现代田园城市——访陕西省西咸新区开发建设管理委员会副主任喻建宏[J].新西部,2012，(6).

[责任编辑卫玲]

【经济研究】

Study on the New Urbanization Development

Patterns of the New Urban Area

ZHOU Zi-dong

(SchoolofEconomicsandManagement,NorthwestUniversity,Xi′an710069,China)

Abstract:New urbanization is an effective means to solve urban problems and explore the city development patterns. It is the process of urbanization of which city new area development construction process itself. Based on the analysis of problems of economic zone development patterns with city illness and land finance disease, the author proposes the effective way to develop the new urbanization in new urban district include the development ideas of "large-scale cooperation", vertical development way, and explore a new path of urbanization.

Key words:new urban area; new urbanization; urban development patterns

作者简介：郝旭东，男，山东莘县人，南京大学博士后，华东师范大学副教授，从事哲学逻辑与逻辑哲学研究。

基金项目：国家社会科学基金一般项目(15BZX085)；教育部人文社会科学青年基金项目(13YJC72040001)；中国博士后科学基金第55批面上资助(2014M551572)

收稿日期：2014-10-27

中图分类号：F29

文献标识码：ADOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2015-06-020