论互联网监督失衡及规范性原则构建

袁冬梅

(中共重庆市委党校党建教研部，重庆 400041)

互联网监督因其具有公开、透明、快捷、高效、隐蔽的特点而日益成为受党委政府和大众欢迎的一种新型监督方式。随着互联网技术的迅猛发展，我党深刻意识到互联网在党的建设中日益重要的地位和作用，逐渐开始运用互联网平台加强党的建设，尤其是在网上反腐倡廉。在10多年的实践中，我党已经利用互联网监督发现并惩处了一批腐败官员。但互联网监督又是一把双刃剑，不加强管理和引导同样会出现不少问题。所以，十八届三中全会要求“运用和规范互联网监督”。

一、互联网监督发展失衡

互联网监督相对于传统制度监督而言，具有公开、透明、快速、高效、直观、互动等优势。网民借助网络平台，可以随时对公权力运行进行监督，曝光官员贪腐行为，警醒权力滥用。但从现有实践看，由于互联网本身发展失衡以及相关法律法规的不完善等原因导致互联网监督出现侵犯个人隐私、制造谣言、宣泄情绪等诸多问题。

(一)互联网立法不足

我国互联网一直呈现快速发展的态势。近10年来，我国互联网发展迅猛，网民人数急增，据CNNIC发布的《第33次中国互联网络发展状况统计报告》显示:截至2013年12月，中国网民规模达6.18亿，互联网普及率为45.8%。其中，手机网民规模达5亿，继续保持稳定增长。手机网民规模的持续增长促进了手机端各类应用的发展，成为2013年中国互联网发展的一大亮点［1］。

如此庞大的网民群体和大面积的网络普及为互联网监督提供了坚实的物质基础与强大的技术支撑。互联网监督的高效离不开法律法规的完备。我国自1994年以来，就充分借鉴国外互联网运用的经验教训，制定了一系列互联网法律法规。主要有1994年颁布的《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》《关于互联网安全的决定》;1997年颁布的《中国互联网域名注册暂行管理办法》《计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》《中国互联网域名注册实施细则》;2000年至2010年相继出台的《计算机信息系统国际联网保密管理规定》《互联网信息内容服务管理办法》《互联网出版管理暂行规定》《互联网电子公告服务管理规定》《互联网从事登载新闻业务管理暂行规定》《中华人民共和国电子签名法》《中华人民共和国侵权责任法》等。梳理和分析以上法律法规可知，我国政府一直非常重视互联网立法，从系统安全到域名注册，从联网保密、信息内容服务管理到电子签名、侵权处理等都有详细的制度规定。这一系列制度的颁布其最大好处就在于能为社会创造一个和谐的网络环境，使几亿网民在制度约束下规范使用互联网。2006年4月，中国互联网协会颁布了《文明上网自律公约》，用8句对称的短句对文明上网提出了要求，如“自觉遵纪守法，倡导社会公德，促进绿色网络建设”;“提倡先进文化，摒弃消极颓废，促进网络文明健康”;“提倡互相尊重，摒弃造谣诽谤，促进网络和谐共处”;“提倡诚实守信，摒弃弄虚作假，促进网络安全可信”;等等。其目的就是要用《文明上网自律公约》对网民的互联网传播行为进行规范和引导，以便构建良好网络秩序，保障互联网监督的健康发展。

但是，相对于互联网的快速发展，有关互联网领域的法律法规却存在制定滞后、立法质量不高、制度体系缺乏、执行不力等问题，削弱了互联网法律法规的严肃性和权威性。

(二)互联网区域发展不平衡

互联网是当今世界最新科技革命的产物。我国新科技革命的发展壮大本身受制于区域经济发展不平衡的影响，一般来说经济比较发达地区，计算机、手机的使用，互联网的普及与运用水平相对较高。所以，我国互联网的发展从一开始就呈现区域性的从东到西、从城市到农村的不平衡性。从现有情况看，互联网普及率城市远高于农村，城市普及率是44、6%，而农村只有15%。“东部地区网民网页浏览量占到了全国网民网页浏览量的67%，超过中西部网民数的总和”［2］。从现有网民看，城镇与农村网民的人数比为2.6∶1，网络普及率、网络基础建设等呈现东高西低的趋势，北京和云南之间的网络普及率相差2.5倍，基础设施建设排在前三位和后三位的总和之比相差40倍以上，网站总数相差80倍［3］。由此可见，东部和城市的互联网建设、网民人数远远超过西部和农村地区。这种先天性的地域不平衡性对网络功能的发挥以及党内反腐倡廉的影响非常之大。对于西部落后地区和农村的人民群众来说，尽管有参与监督的热情和愿望，但在落后的互联网背景下，由于不会熟练使用计算机或手机上网，几乎被排除在互联网监督之外，失去对互联网监督话语权的把握，制约了农村和落后地区人民利用互联网进行监督。而东部地区以及城市网民监督话语权的覆盖面则远高于西部和农村。

(三)互联网监督主体发展不平衡

广大网民是互联网监督的主体，网民积极利用互联网平台对公权力进行监督是整合社会资源，扩大和治理腐败的有力手段，也是互联网监督保持长久生命力的源泉。据统计，从2008年到2012年的5年时间里，网民利用网络反腐成功案例39起。分别是2008年有2起、2009年3起、2010年7起、2011年8起、2012年19起［4］。基本呈现逐年递增的态势。实际上，网民曝光的一些腐败案件往往经查证在现实中确实存在。假如没有网民的积极参与配合，提供线索，建言献策，进行督促等，大量的腐败现象必然得不到曝光和处理，腐败势头也无法遏制，互联网监督将失去其应有的功能和意义。值得注意的是，网民自身素质对监督效能的影响较大。网民的素质包括思想文化、道德水平、社会责任意识、政治法律意识等。一个高素质的网民通常能从海量的网络信息中准确辨别真伪、筛选出有价值的信息。政治责任意识强的网民会以对政府和社会负责任的态度去发布和传递信息。法律意识较浓的网民能理性管控情绪，不会把个人的情绪带到网上。

从现有网民发展状况看，低学历、低层次、低年龄化的网民发展速度和参与网络言论的比例高于高学历、高层次网民。据最新调查显示，我国网民中，10～19岁上网群体占网民总数的24.1%。也就是说有近四分之一的网民是不谙世事、鉴别能力差、比较情绪化的青少年。这一部分网民要么对政治不感兴趣，不喜欢监督公权力;要么随大流，人云亦云;或者轻信网络谣言，“是互联网有害信息的直接受害者”，容易被不良信息左右［5］。另外，初中、高中、中专、技校等学历网民占网民总数的67.9%，个体户自由职业者占18.1%，无业、下岗、失业的占9.8%，月收入在3 000元以下的网民占71%，加上学生网民，我国低素质、低层次网民占网民总数的53%［6］。这种监督主体的不平衡性必然严重制约互联网监督的健康发展。

(四)互联网监督客体不平衡

作为监督客体，政府部门、党员干部在认识和对待互联网监督上还存在着态度、素养，使用能力上的阶段性差异。2003年到2004年我国互联网监督刚刚兴起时，政府的态度相对比较宽容，出现了大量互联网监督案例，有力推动了网络反腐的发展。2004年到2006年，政府对互联网监督采取严格控制的态度，避免了网络谣言、网络侵权等现象的蔓延。从2007年开始，政府更加重视互联网监督力量的发挥。胡锦涛和温家宝在任时与网民多有互动。胡锦涛2008年6月20日曾到人民网强国论坛同网友们在线交流;温家宝也多次在小组座谈中提到他上网了解的群众意见与各种社会信息。一些地方政要也频繁现身网络。如汪洋在担任广东省委书记的时候，就主动进行网络问政，接受网友拍砖。可以说越来越多的地方政府政要对互联网平台持认可、接受和积极参与的态度，主动在网络上与网民互动，问政与民。有不少官员认识到网络民意在处理各种事务中日益重要的作用，主动触网，申办 QQ、电子邮箱，开通微博、博客、微信等，充分利用网络积极与网民进行互动交流。如云南省原宣传部副部长陆昊、广东省卫生厅副厅长廖新波等都是网络达人，他们把工作与网络进行了较好的结合。

但也有相当部分官员则对网络由最初的新奇变为害怕，甚至抵制。特别是频繁出现的官员因网络举报而落马更给一些官员带来了负面心理暗示。如南京周久耕局长抽天价烟被曝光调查处理、广东蔡斌被爆出有二十几套房产号称房叔、山西表哥杨达才因微笑出事、陕西秦国刚不雅视频被挂在网上。一个个官员被网络挖出和接受处理，使一些官员对网络的强大产生了恐惧心理，继而害怕和排斥，甚至表示“不懂微博不做官员”。2010年人民论坛在人民网、人民论坛网、腾讯网做了《当代中国官员的“网络恐惧”》问卷调查，其中70%的受调查者认为“当代中国官员患有网络恐惧症”［7］。这种情况不利于互联网监督目标的实现。

可见，互联网监督之所以不够规范，问题频出，其根本症结在于发展失衡。消除互联网发展失衡，还需加强互联网建设，引导互联网监督的原则构建。只有构建科学的互联网运行原则，才能运用和规范互联网监督，充分利用互联网平台为党的反腐倡廉事业做出贡献。

二、互联网监督原则构建

随着互联网技术在我国的深入发展，互联网监督在党的反腐倡廉建设上发挥着越来越重要的作用，因此构建相应的监督原则，规范使用互联网十分必要。

(一)法制性原则

互联网监督虽以虚拟空间为阵地，但却是现实世界的延伸，网民应以宪法和法律为准绳规范自身言行，履行好监督的权利和义务。构建法制性原则的根本目的在于利用法律的引导作用，鼓励大多数人借助互联网平台对腐败现象进行监督举报，拓宽监督渠道，增强监督合力，共同遏制腐败。同时，法制性原则还体现在必须通过法律的强制作用约束或制裁那些在网络上任意造谣、对自已的言行不负责任的人。比如不经调查、不了解事情的原委就随意对他人进行网络举报的行为，利用互联网平台发泄对现实世界的不满、对他人进行恶意的诽谤或造谣的行为，这些行为都应该受到约束和惩戒。

构建法制性原则首要前提是加快应对互联网发展的法律法规建设，促进互联网监督的规范化和制度化。2008年8月，湖南株洲市纪委、市监察局出台了国内首个网络反腐办法——《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》，开全国互联网监督制度化之先河。其后，河南临颍县、广东东莞市等都相继出台了相关法律法规，逐步引导互联网监督确立法制性原则。2012年7月，重庆市人民检察院也出台了《网络举报(控告、申诉)信息处理试行办法》。颁布新的法律法规非常必要，但同时还应继续完善原有规章制度，加大制度的落实力度，引导网民和相关部门敬畏法律，遵守法律，在法律的框架下进行监督。

(二)整体性原则

互联网监督从网络爆料到网民围观到媒体介入再到纪委调查跟传统监督一样，必须形成一个完整的由不同环节紧密配合的监督系统，才能促进监督功能的实现。如陕西表哥杨达才、重庆和陕西不雅视频照官员、山东为情妇写离婚保证书的农业厅厅长单增德等网络事件之所以广为人知，就在于它切合了互联网监督的整体性原则。以杨达才为例，2012年8月26日，陕西延安发生重大交通事故后，新华社拍下的现场图片中，陕西安监局长杨达才在事故现场不合时宜的微笑被网民发现，于是有网民爆料了杨达才的手表不止一块，且价值不菲，引发大量网民围观，很多网民甚至通过搜索发现杨达才身上价值不菲的皮带、眼镜等，与其收入严重不符，猜测杨达才有贪腐可能。来自人民网舆情监测室的数据显示:“2012年8月27日杨达才相关事件微博，已经暴增到35 600多条。28日相关网络新闻达到350多篇，29日又猛增到800多篇。”［8］大量网友的围观和爆料促使纪委介入调查，一个月不到，2012年9月20日，陕西省纪委常委会研究并报经省委研究决定撤销杨达才陕西省第十二届纪委委员、省安监局党组书记、局长职务。2013年9月5日，被告人杨达才犯受贿罪，判处有期徒刑10年，犯巨额财产来源不明罪，判处有期徒刑6年，决定执行有期徒刑14年，并处没收财产5万元。随后在中纪委监察部的网站上，第一时间出现了杨达才一审被判处有期徒刑14年的消息。这是近年来互联网监督的一个典型。从杨达才微笑被网友爆料到被判刑，遵循了一个整体性原则，显示了互联网监督的强大力量。

(三)兼顾性原则

互联网监督的兼顾性原则主要体现在两个方面:

一是互联网监督应兼顾监督主体和客体的利益。既要充分保障网民监督权利，畅通监督渠道，同时也要保障被监督者的正当权利。不能借监督之名损害监督客体的利益，侵犯被监督者的各种权利。从现有监督看，一些曝光事件往往已经侵犯了官员的名誉权和隐私权或其他方面的权利。如2012年爆出的重庆北碚区委书记雷政富的不雅视频照，对其本人和家人均存在一定程度的伤害。另外房姐、表叔、艳照日记等等实际也已经涉及当事人的隐私。官员虽然是公众人物，但官员也是普通公民，其个人隐私也应该得到尊重，至少不应该大范围暴露在大庭广众之下被人围观。上述做法实际上也是被监督者家庭成员所不能接受的。早在2010年，我国就正式实施了《中华人民共和国侵权责任法》，该法明确规定:网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责任。颁布这种互联网侵权责任的法律规范有重要的现实针对性。

二是要兼顾互联网法规与现实制度法规之间的关系。互联网和现实的监督只是监督手段和阵地的不同，就其监督对象和监督主体来看，并无实质性的差异，适用于传统监督的各项法律制度同样适应于互联网。当然互联网基于自身的特点，需要制定一定的法律法规进行规范性的引导，但它所制定的各项法律和规章制度不应与传统的制度监督相冲突，而应做到相互兼容和相互补充。

(四)互动性原则

反对腐败是新时期关系党的生死存亡的重大课题。党的十八明确指出:“这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣。”［9］但鉴于腐败的复杂顽固性、高发多发性，反对腐败必然是我们党在当前和今后面临的严峻政治任务。单一性的监督体制和监督力量已经无法应对日益严峻的反腐败态势。反对腐败既不能只靠政府自己的力量来解决，也不能把希望寄托在人民反腐一种渠道上，而必须是政府和人民各自按角色定位，相互配合，形成政府主导、人民协助的强大合力。一方面，党委政府要树立强烈的阵地意识，建立反腐网站，壮大互联网反腐人才，抓好反腐倡廉工作。另一方面，党委政府还可以与非政府力量进行合作，充分调动非政府力量为政府提供腐败线索等。一是顺应信息快速更新的态势，及时更新互联网信息，为网民个体或民间的反腐团体获取信息提供便利，引导非政府监督力量在政府主导下规范进行监督。以中纪委监察部网站为例，该网站在首页显著位置就设置了举报板块，“网民可以根据属地管理、分级负责的原则举报，还可以按问题类型不同链接到其他网站举报。举报信提交后，举报人会得到一个查询密码，通过这个密码，举报人可以在举报查询一栏查询到反馈信息”［8］。另外，该网站还开设有在线访谈，就有关问题与网友在线交流。二是党委政府要为网民及非政府监督力量保驾护航。网民和民间团体的监督“在本质上是一种私人行为，缺乏相应的法律保障”，“容易遭到腐败分子的打击报复，需要依靠政府的反腐败力量”［10］以保护网民和民间团体的反腐积极性，推动国家整个反腐大局的健康发展。总之，坚持网民与纪委、政府与非政府力量的互动性，才能调动各方积极性，扩大监督范围，加强监督力度，实现监督目的。

［1］CNNIC.第33次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.［2014-03-05］.http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201403/t20140305_46240.htm.

［2］孙志彬，邓国辉.网络反腐——反腐途径新探索［J］.中国集体经济，2010(15):43-44.

［3］陈潭，刘建义.网络反腐的限度与优化［J］.探索与争鸣，2013(4):54-58.

［4］李显锋.网络反腐5年曝光的39起案例［N］.京华时报，2012-12-12.

［5］闻言.人肉搜索之下，谁来保护我们的隐私［EB/OL］.［2014-02-20］.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/20/c_119420194.ht.

［6］辛晓彤.浅析网络反腐主体出现的问题［J］.中国报业，2013(6):117-118.

［7］刘旭涛，周晓燕.有多少官员患有“网络恐惧症”——当代中国官员“网络恐惧症”问卷调查分析报告［J］.人民论坛，2010(9):8-13.

［8］华商网.央视评杨达才案:纪委处理结果曾经淡出公众视线［EB/OL］.［2013-09-06］.http://news.hsw.cn/system/2013/09/06/051750521.shtml.

［9］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京:人民出版社，2012.

［10］宋为，佘廉.新时期我国腐败现象与网络反腐探讨［J］.政治学研究，2011(2):84-90.