从纵向维稳到横向维稳——对十八届三中全会后信访制度改革的分析

张笑宇

(中共江西省委党校　法学教研部，江西　南昌　330003)



从纵向维稳到横向维稳——对十八届三中全会后信访制度改革的分析

张笑宇

(中共江西省委党校法学教研部，江西南昌330003)

[摘要]十八届三中全会以来，信访制度的改革引起了广泛的关注，这和信访工作中出现的许多问题密切相关。从改革的核心、针对的问题、现状的原因以及改革的可能性结果几个方面看，这次信访制度改革的整体逻辑在于从纵向维稳转变为横向维稳，但在这一逻辑下，信访制度的改革可能会遇到一些困难。

[关键词]信访制度改革；纵向维稳；横向维稳；三种成本 这三个，相应地对应了三中全会以来的三个文件，分别关于“解决问题”[1]“诉访分离”[2]和“逐级走访”[3]。虽然到目前为止，这三个文件的内容相对而言仍然是较为模糊和宽泛的，还需要各地信访部门出台具体细则、实施意见和配套规定。但是基于信访工作本身的特殊性质(解释性、安抚性而非评判性、决定性)，所以，从信访部门接访人员已经开始适用“三到位一处置”[4]看，这几个变动已经成为事实，三中全会之后信访制度改革的方向业已敲定。

2013年11月，中央公布了十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。在《决定》中，有关信访制度改革的内容是“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉依法终结制度”。这段内容里的三个词，主导了会议之后信访制度改革变迁的方向：第一个词是“就地”，即“稳控在当地”，这同时体现在党中央对“枫桥经验”的推崇上；第二个词是“法治”，即“信访问题的法治化”，这体现在习近平总书记在之后的中央政法工作会议上谈到要“诉访分离”；第三个词是“终结”，意味着要为信访程序设置终点，不能一直缠访闹访，以致真正的问题得不到解决。

那么，我们需要在此背景下思考以下几个逐步深入的问题：信访制度在这三个方面进行改革的核心是什么？这一改革核心所针对的问题是什么？这一问题的现状及其原因是什么？当前改革方向的可能性后果是什么？下面我们就按这一思路进行具体分析。

一、改革的核心：从纵向到横向

在十八届三中全会召开时，学界和媒体最为关注的是“取消信访排名”[5]，认为正是因为“信访排名”以及“一票否决”的制度设计，导致各地政府对越级上访(包括进京、赴省、拦路等方式)的严格控制。这些严控就包括采取一些近乎限制人身自由的灰色手段，既有用“劳教”“送精神病院”的“压迫式控制”，也有“送去旅游”“好吃好喝供着”的“讨好式控制”，所以，“取消信访排名”能够降低地方政府严控越级上访人员的激励。不过，即便对各地信访量不进行排名，但在国家信访系统的统计中，信访量排在前列的地方领导仍然存在被上级领导约谈的可能，此时，“面子上过不去”“单位不能评先”“年度绩效考核通不过”等压力，也使得地方政府的控制手段仍然存在，只是趋于缓和。

实际上，这种情况也符合现实的逻辑。在社会需求不变的情况下，撤销某种制度的结果往往是替代制度的出现[6]。因此，分析信访制度变迁的深层次逻辑，就不能从一些看似深刻但却表面化的“变化”上出发，而是要不断挖掘内部更为隐蔽的因果联系，这也是本文分析的立足点。如前所述，笔者认为信访制度改革的核心在于“就地”“法治”和“逐级”所隐含的新方向，而这三者共同体现了一个改革逻辑，即从纵向维稳走向横向维稳。这里纵向和横向的区分标准，取决于信访问题解决机制的推动力来源方向，是依托于行政体制中上下级之间的交办委派，还是依托于同级机关之间的联合协调。当然，这一区分不意味着完全隔断纵向与横向之间的沟通合作，而是表示不同的推动力来源方向可能会带来不同的结果。

那么，“就地”“法治”和“逐级”的新要求如何体现出“从纵向到横向”的改革逻辑呢？应当说，这三个新要求之间是密切相关的。“就地”是最为基础也是最为理想的要求，把矛盾冲突化解在当地，把合理诉求解决在当地，也就是最高效、便捷地解决问题。如果“就地”无法解决问题，尤其是当事人或信访人认为“就地”不可能满足其诉求时，“逐级”就成为了规范信访秩序的最有效方式，特别是对信访部门和地方政府来说，严格规范“逐级上访秩序”，才能真正做到“三级终结”[7]，减少“赴省进京”的信访量。但基于当前的信访现状，绝大多数信访人不会遵守“逐级”的秩序，而更倾向于“越级上访”，认为有更高级别的领导指示才“更有力度”。此时，“越级信访”能否真正解决诉求的关键就在于“证据”，而几乎所有的证据搜集都不可避免地涉及到法律程序，于是就体现出“法治”要求的功能。

这三个新要求其实是一环扣一环的制度设计：就地解决不了的要求逐级上访，逐级上访的要求提供证据，提供证据必然涉及到进入法律程序，而法律程序的启动又意味着回到当地甚至是与信访工作的脱离。显而易见，这种制度设计是封闭式的，将解决问题的可能性封闭在一个循环的制度圈中，与当前信访现状完全不同。用通常所说“上面千条线，下面一根针”来比喻，当前信访现状是如果“针上”出了问题，访民就不断寻求“线上”的救助，而由于“线”又多又长，几乎可以说，这种寻求诉求的方式是完全“开放式”的。而三个新要求所构筑的制度框架，其实是将所有对“线上”的救助都直接回归到“针上”，在制度上实现“封闭”。此时，主要依靠上级推动下级的纵向维稳就转向为主要依靠同级之间协调的横向维稳。

于是，我们也就可以看到，信访制度改革的核心在于“就地”“法治”和“逐级”三个新要求背后所隐藏的“从纵向到横向”的逻辑。而这一逻辑所针对的最根本问题，是潜在地区分了“信访反映的问题”与“信访问题”，即区分了“信访事项”和“信访问题”①，也就是试图解决因为纵向维稳所带来的一系列问题。

二、纵向维稳的窘境：从信访事项到信访问题

准确地说，如果我们将访民诉求(即信访事项)视为一种可操作、可调控、可使用的“权利话语”[8]，那么，缠访、闹访等“信访问题”的产生就意味着这一“权利话语”的功能发生了变化。“权利话语”中的诉求和权利内容不重要，重要的是如何使用这些诉求；“权利话语”中的事实情况不重要，重要的是如何采取不同的行为手段；“权利话语”中的当事人不重要，重要的是如何影响掌握这一话语的人。简而言之，信访工作的功能从“解决访民诉求的渠道”变成了“访民行为博弈的平台”。在下面几种情形中，可以具体看到这种转变。

1.信访=政府维稳+访民抗争

在官方最初的正式话语体系中，“信访”本来并不涉及到社会是否稳定和谐的辨别②，但“信访”过程中出现的“集体访”“越级访”“非正常访”③这类闹事行动策略，却使得信访工作的重心从“解决信访事项”转向了“以规制信访行为和控制信访人员为主的缓解信访问题”。可以说，这种转向正是近十年来基于“劣币驱逐良币”的情况逐渐形成的。大部分上访老户，基于各种原因不断提出新的诉求，当其诉求不合理却又不妥协时，就认定“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的现状，采取各种极端行动策略。一方面，这极大影响了信访工作的效率，使得有限的信访资源不得不向这些老户倾斜，反而造成有合理诉求的初访访民所反映的问题得不到解决，至少不能得到及时的解决，新户反过来又变成了老户；另一方面，极端行动策略所展现出的“不稳定局面”造成的压力，最终还是要通过信访部门的交办、督办回到基层的“那根针”上。可以想见，采取极端行动策略本身就意味着问题在基层可能很难得到解决，或者即便对问题的定性能够达成统一，但也无法完全满足这些信访行动者的需求，其结果就是当地政府想方设法控制人员，以缓解“不稳定”的压力，而访民则千方百计摆脱控制，继续通过抗争施加压力。在这种情况下，“信访”自然而然也就变成了“维稳/抗争政治学”[9]的最主要载体。

在这一情况下，我们可以发现，大家经常看到的“信访工作方法涉及违法”“群众信访不信法需要树立法律权威”等说法，其实是对问题的误读。一般而言，访民采取闹事行动策略本身就已经意味着对访民来说，信访还是信法的选择并不取决于访和法哪个更有道理和权威，而是取决于哪个更容易为其掌握和使用。例如，“集体访”就不代表访民无法通过法律途径得到救济，从而不得不“抱团自力救济”，而是表示访民心知肚明“法不责众”，不论其诉求合理还是无理，只要抱团就能够得到接待、回应，就能够保证自身安全。“越级访”同样如此。对于某个信访诉求，即便当地政府认定合理、予以解决，往往也需要一定的时间、精力甚至是机会，而“越级”所产生的最大效果是解开基层解决问题的所有束缚，一切为其诉求开道，这种“特事特办”的期待显然也不符合“依法行政、依法解决”的要求。“非正常访”更是这样。采取非法方式信访，本就表明访民并不在乎法律如何规定，而是在乎如何实现诉求，实际上，在大多数的“非正常访”中，访民诉求往往都有不合理之处，但凡合理的诉求几乎都不会采用“非正常访”或极端的行动策略，毕竟采取过激的行动策略会增加自己从“有理”变成“无理”的风险。

2.信访=上级介入+下级“摆平”

必须指出的是，在“信访=政府维稳+访民抗争”这一情形中，似乎是将所有信访诉求都视为了“不容易解决的事情”，只有在这一前提下，信访事项才会一直拖延、发酵，演变成“维稳/抗争的政治学”。但在这里，“不容易解决”既可能是诉求合理、当地政府不解决，也可能是诉求不合理、当地政府解决不了。换句话说，“维稳/抗争的政治学”既不是将所有诉求都视为合理、用以批判政府，也不是将所有诉求都视为不合理、作为推卸政府责任的理由。从根本上说，“维稳/抗争”弱化了原来通过信访试图解决的那个问题，而把焦点集中到了对信访人员及其行为的规制上，这也就意味着，诉求合理或者不合理的界限被模糊了，尤其是我们一般用以辨别合理与否的“法律界限”被模糊了，“诉求”变成了讨价还价过程中的一个“空间”，而要得到真正的解决和落实，就只能依靠“政策”。

那么，政策何来？答案是显而易见的，从上级那里来。可以说，这是访民都倾向于赴省、进京“越级访”的最深层原因，因为所有人都知道，只有“政策”才能够解决访民的诉求甚至是过分的诉求，而法律是解决不了的。不过，更为复杂的是，由于“政策不是你想要就能要的”，要把握“让政府没办法只好给政策”与“激怒政府遭到打击报复”之间的“度”并不那么容易，对访民来说，如何超过自己合理的那部分但又不越过政府的那个底线，就需要一种实践理性。而重要的是，这一实践理性给予了政府解决问题的一定空间(a)，正是在这个空间里，上级介入不意味着诉求的全部满足，而是意味着下级政府有着更多的可能去“摆平”此事。此时，下级政府同样也会采取各种行动策略削减访民诉求超出合理的那部分，甚至使其诉求低于合理的预期值；而在这一空间(b)中，访民则会不断依靠强化空间a来增加其在空间b中的“资源”。还有一个不可忽视的是，下级政府的行动本身也是有成本的，在有些时候，这个成本甚至会超过访民原先的诉求，虽然这一部分访民拿不到，但也与访民上访行为密切相关，我们可以视其为一个弹性特别大的空间(c)。

简而言之，对访民来说，解决信访诉求的范围是空间b，而寻求解决的路径则是谋求空间a，而针对信访问题的博弈成本则是空间c。而对政府来说，关于信访工作则相应地存在三种成本，即相对空间b的“化解成本”、相对空间a的“弹性成本”以及相对空间c的“维稳成本”。其中，“化解成本”包括“正常信访程序的运行成本”和“解决合理诉求的补偿成本”；“弹性成本”包括“上级政策允许的补偿成本”和“开口子处理的后续成本”；“维稳成本”则包括“控制信访人员的消耗成本”和“信访资源倾斜的机会成本”。因此，从政府改革信访制度的角度看纵向维稳下“介入/摆平”的“微观社会学”[10](P324-327)，也就可以将权力博弈看成是“三种成本”的综合性消耗方案。在这个意义上，当下的信访制度改革就绝不仅仅是要有助于解决“信访诉求”，还要有助于解决“信访问题”，降低“三种成本”。此时，所谓“摆平就是水平”，“摆平”的就不仅是单独的个案，更是暗含了对制度性解决的期待。

3.信访=策略行为+货币补偿

如上所述，我们就可以知道，“摆平就是水平”并不意味着“摆平了就是(高)水平”，怎么“摆平”、是否只是暂时“摆平”、花了多少代价“摆平”都是需要考虑的因素。换句话说，领导个人能力的“水平”，取决于他能在多大程度上降低“弹性成本”和“维稳成本”，并让“化解成本”变得可控。只有这样，才不会加大基层工作的难度，给访民不断争取空间a的期待，也不会给未来类似的事情“开口子”，加大基层政府的负担。在这里，我们也就可以理解，《蜗居》中宋思明说，“能够用钱解决的问题就不是问题”，套用在这里，说的其实就是，访民的诉求归根到底不仅是要钱，还要将钱用在对的地方。信访工作的困难不在于讲明白道理，而在于如何利用讲明白了的道理作出当事人都能接受的分配方案。所谓“人民问题用人民币解决”，这既是政府接受的方案，也是访民当然的诉求，只是双方对如何使用存在争议。

基于这种对信访诉求的“货币补偿”方案，我们就可以将访民的信访行为视为一种策略行为，进而理解信访行为本身的多样化，不同的行为往往意味着不同的“货币补偿”方案。在现实的信访工作中，“抱团抗争”的集体访，可能会不断削弱地方政府的权威和公信力，但访民往往不会得到超出空间a太多的补偿，否则，涉及到超越职权和法律的“开口子”就会不断出现；而“单兵作战”的非正常访，则由于不公开的特点，使得其不断加码的诉求都有可能会实现，当然，其风险也会加大。对于抱团的集体访，政府往往不会轻易认定道理，而是会经过调查论证后按已有的法律政策办；而对于单兵的“非正常访”，政府往往更依靠道理说服和强制解决。换句话说，这也就体现了法理常理在信访中所发挥的功能，它们在集体访中更可能作为解决诉求的依据，而在“非正常访”中则更倾向于用来协调分配而不是辨别是非。

从上述三个公式，基本可以看到当前信访工作的现状。“维稳/抗争”早已超出了原本信访要解决的问题诉求，成了讨价还价的斗争策略；“介入/摆平”在更多时候也不是针对信访事项，而是信访人的信访行为；“策略/补偿”也极大地消解了诉求合理与否的问题，强化了化解矛盾所费成本的问题。显而易见，这就是前文所述纵向维稳的深层逻辑：“权利话语”的功能异化。

三、问题的源头：造成纵向维稳的深层原因

那么，为什么正常的信访诉求会得不到解决，并发展成纵向维稳模式、演变成“权利话语”？从逻辑上说，这包括了三个彼此联系的原因：第一，当地政府不想解决或者解决不了诉求④；第二，访民通过上级介入解决过诉求，产生了示范效应；第三，没有其他更好的替代性方案(包括诉讼)。在本节中，我们只谈第一个原因，这是因为我们对第一个原因的具体挖掘和分析，可以直接说明后两个原因。那么，当地政府为什么不容易解决诉求呢？

1.顶层设计

这个词目前的出镜率很高，但同时也意味着我们容易将所有的“困难”都归结为“顶层设计”的制度问题。实际上，就解决信访诉求而言，对基层政府来说，大致有两个原因，一是多头管理、不好处置，也就是“条块体制”下的决策依据[11]不确定；二是有心无力、没法处置，这主要是事权与财权不匹配的问题。大到分税制改革后的央地关系[12](P54-60)，小到“乡财县管”等地方财政制度，都使得基层政府的“化解成本”不足，更不用说包括了后续没有止境的“弹性成本”，最后只能有针对性地花费不需一次性投入的“维稳成本”，这就使得基层政府在大多数时候只能等着接受上级政府的解决方案。

2.取消农业税的影响

已有不少学者对农业税取消后农村基层政权的现状进行了研究分析，指出“基层政权能力进一步下降”[13](P32)。乡镇干部将自己的工作称为“管好两张皮”，一张是自己的嘴皮，一张是农村妇女的肚皮。虽然信访诉求并不全然是农村日常生活中产生的纠纷，但基层政权能力的下降意味着在解决信访诉求的过程中，乡镇干部在逐步丧失讨价还价过程中原先享有的“话语资源”。其导致的最严重后果，就是乡镇干部越来越丧失了对日常生活情理的解释性权威，不得不求助于被冠以“至上”皇冠的“法律解释”，而一旦无法在最终的利益分配方案上达成一致，法律的“权利话语”又无法发挥功能，信访就成了无休止的谈判，只有通过上级介入才可能结案。

3.城镇化的影响

近十年来信访量迅速增加，而信访诉求又得不到满足，一方面这是因为城镇化带来的人口流动，不可避免地加剧了人与人之间的冲突和矛盾，也加剧了地方政府在处理公民身份时的困难；另一方面则是因为城镇化所带来的利益分配不公平，至少在访民眼中是不公平的，这就容易激化访民和政府之间的矛盾冲突，特别是在地方政府决策出现失误或者错误时，就容易造成历史遗留问题，成为难以解决的难案、积案。想要解决这些信访诉求，就需要削弱因条块体制导致的相互推诿的情况，毫无疑问，这依然需要来源于上级的推动力。

造成纵向维稳局面的原因，除了微观权力博弈之外，实际上无法回避的是改革开放以来的宏观大背景。毋需否认，在不断把蛋糕做大的同时，我们并没有解决好分配蛋糕的标准和尺度问题，于是，我们就只能“一次一案”地不断用特殊的标准尺度去界定每一次的利益分配。更为重要的是，这每一次的利益分配方案又不是真正“特殊”的，而是会被用来作为其他类似案件的“先例”，换句话说，拟定标准尺度的权力总是掌握在“上级”手里。这种“权利话语”实用主义的现实情况就好比在说，“我们的法律条文总是少了一条，就是我们需要的那一条”。将信访问题放在这一背景下，我们才可以更好地理解“三种成本”之间的关系及其隐含的相关问题。

简单地说，解决信访事项包括“化解成本”(“正常信访程序的运行成本”和“解决合理诉求的补偿成本”)和“弹性成本”中的“上级政策允许的补偿成本”，而解决信访问题则包括“弹性成本”中的“开口子处理的后续成本”和“维稳成本”(“控制信访人员的消耗成本”和“信访资源倾斜的机会成本”)。在从纵向维稳到横向维稳的制度改革需求下，“就地”和“逐级”降低的是“维稳成本”，而“法治化”则降低的是“弹性成本”。换言之，这次信访制度改革是试图通过完善“逐级走访”的秩序、就地解决信访事项来减少基层政府“维稳”和“更看重老户”的动力，然后通过“诉访分离”的方式排除那些因为“开口子”而给法治程序带来负面影响的信访工作方式，最终从“诉求”而不是“指标”上解决信访问题。那么，这种改革的制度目标在多大程度上会遭遇到现实局限呢？

四、当前信访制度改革的途径与现实

1.横向维稳的制度逻辑

纵向维稳的模式依靠的是上级介入，最后导致信访变成围绕“上级介入”的微观权力博弈，而横向维稳的制度逻辑则是试图形成围绕“解决诉求”的联合调处。实际上，从2014年5月起，国家信访局已经开始对全国各地的联合接访情况进行摸底，显然这就是要试图加大条与块、条与条之间的协调力度。因此，从纵向到横向的转变，其实是在转变访民寻求介入的途径，而这种转变途径的方法，则是试图走出财权上的困境，打通事权上的渠道。归根到底，横向维稳强调联合接访，其优势也只是在于让拥有事权的各部门参与到信访工作中，从而更合理准确地说明事情本身的是非对错，以此来对信访诉求进行辨别，严格划定“化解成本”和“弹性成本”，同时在这一过程中完成话语资源“合法化/合理化”的任务，而不是简单地将其寄生于不完全具有实践能力的“权利话语”。

换句话说，我们可以大致看到横向维稳的制度逻辑：加大联合接访的力度，准确梳理信访事件的性质；强调职能部门在事权上的协调，弱化财权困境造成的影响；在分清是非的基础上解决诉求，实现“合法化/合理化”。大体上这三个目标是从微观逐渐延展到宏观的，而这种延展，恰恰也是针对纵向维稳模式所导致的“权利话语”功能异化问题，将信访工作的重心从“规制信访行为”重新拉回到“解决信访诉求”上。不过，当前的具体制度改革，表面上仍然是在规范信访秩序，它又如何能够推进“解决诉求”呢？

实际上，由“就地”“法治”和“终结”三个词背后的“创新方法”“诉访分离”“逐级走访”所构筑起来的横向维稳，并不仅仅是对信访程序的规范，而是针对更深层次的路径抉择问题。

(1)“创新办法”的内容主要是开展网上信访，目标是要实现信访信息的系统化、规范化，这些信息不仅包括了信访事项的信息，还包括与信访行为有关的信息。换句话说，这里针对的其实是两方面的“信息”问题，一方面是有关信访事项的信息，另一方面则是有关信访问题的信息。可以说，这也是一种“规范化”，只不过它要减少的是“化解成本”中的“正常信访程序的运行成本”和“维稳成本”中的“控制信访人员的消耗成本”，并同时将二者同一化。

(2)“诉访分离”则主要是明确不受理诉求权利救济的信访事项，包括刑事、民商事、行政、国家赔偿、执行等事项，由公、检、法、司等政法部门处理。但在这里，重要的显然不是被分离出去的信访事项包括了哪些诉求，而是信访部门可依据对诉求内容的判断做出“不受理”的决定。换句话说，这里针对的是“块块”问题，由于长久以来对司法行政化、政治化等现象的排斥，使得信访工作中许多涉及到司法的事项，即便能够得到“合理”的解决，也无法得到法教义学基本原理的“合法化”。

(3)“逐级走访”主要是确立和完善“三级终结”的程序，严格“逐级”要求可以有效地抑制赴省进京的信访行为，这也就是减少“上级介入”的可能性，降低空间a对空间b造成的压力。换句话说，这里针对的是“条条”问题，也就是从纵向维稳转变为横向维稳最为核心的环节，直接对“弹性成本”和“维稳成本”进行制度上的消除。

(4)除此之外，公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》也值得关注，它主要是强化公安部门对违法信访行为的规制，也就是控制“闹事”行为策略的程度。毫无疑问，这也是试图让信访诉求在空间b中得到合理合法的解决，削弱行为策略对诉求解决带来的影响。

因此，通过“逐级”削弱纵向维稳的现实行为基础，通过“就地”减少解决信访事项的“化解成本”，通过“法治化”为信访工作提供不同于法教义学的“理性化”，最后通过“打击极端非访”确保“说理的环境方式”，这就是横向维稳最深层的制度路径。

2.横向维稳的制度现实

上述一系列的制度安排对于实现“从纵向到横向”的转变，都具有很强烈的逻辑色彩，但严格的制度逻辑往往意味着“就事论事”，可能会受到现实工作中细节处理和特殊情况的限制和制约。

(1)“就地”主要是解决信访人和信访工作者(包括接访人和事情处理人)的信息问题，将相关信息系统化和规范化。毫无疑问，这有助于信访事项的解决，减少信访策略行为的出现，一方面，信访信息的系统化可以让信访事项更容易得到跟踪，也更容易让信访人得知事项的处理进展，实现“阳光信访”；另一方面，信访信息的规范化可以让信访工作者更了解信访人的家庭社会情况，以有效地采取相应的工作策略，逐步将“信访问题”回归到对信访事项的解决上。不过，即便是最为理想化的“就地”，也仅仅是试图构建一个让信访人和信访工作者(包括事情处理人)理性、平和沟通的平台，而对于是否能够达成双方满意的方案，其实并未涉及。从根本上说，虽然无法否认沟通的方式能够在很大程度上影响沟通的结果，尤其是对于信访工作来说，理性、平和的沟通可以有效地减少双方的策略行为，有助于信访事项的解决。然而，对于任何一件具体的事情，想要得到没有“后顾之忧”的解决，都必须依靠某种“道理”。因此，“就地”的制度逻辑无法解决这一点，而这恰恰是现实信访工作中沟通、交流最需要的关键。那么，“法治化”能够提供这种“道理”吗？

(2)众所周知，“道理”总是多元的，所以才会产生对相同事件的不同看法和争议，几乎在所有时候，沟通所能够实现的并不是双方都认可的“道理”本身，而更像是建立在接受“解决方案”基础上的“道理”之间的“覆盖”[14](P41-42)。在更多时候，信访工作及其结果的“合理性”并不取决于它本身是否“合法”，而是取决于它是否能够“解决问题”。更直接地说，“合法性”本身应当建立在人们对“道理”的认同上，而不仅是依靠某种纯粹抽象的“学理”[15]。正是在这个意义上，也就可以理解为什么在这次信访制度改革中“法治化”是依靠“诉访分离”来实现，而不是让“信访工作依据实体性的法律规范”来实现。所谓“信访不信法”这一热门说法，在很大程度上是误解了信访和法律工作的异同，两者的启动条件和诉求表达完全不同，将两者混为一谈只是一种错误印象，而两者存在的联系，其实都是需要以某种“道理”为基础的。信访的“法治化”实际上包括了两种“法治化”，一种是区分法教义学的“道理”的“法治化”，即“诉访分离”；另一种则是试图融合现实生活行为策略与法律学理的“道理”，即“合理与合法的同一化”。显然，这不是单单依靠信访制度改革就能够解决的问题，而是涉及到更为宏观的政法路线和策略的问题。

(3)正是在“道理”悬置的前提下，我们可以看到，虽然有数据表明，自要求“逐级”以来，省、市两级信访量已经明确下降，县(市、区)级的信访量的占比则大幅上升，表明制度产生了效果。但要真正化解矛盾、解决问题，还有许多细致和具体的工作要做，这本身也是通过程序设计解决实体问题无法避免的难题。例如，有的县、乡在地理上离省、市更近，交通也更为便利，那么，严格的“逐级走访”是否会增加信访人的行动成本、造成更大的怨气[16](P72-74)？相反，有的县虽然面积大人口多，但较为封闭，尤其是没有铁路和飞机，那么，解决问题的思路是应当加强“块块”的统筹还是条管部门后“条条”的协调也值得考虑，这也直接关系到信访人对于信访部门的选择实用性。另外，需要注意的是，虽然制度明确了信访部门不受理越级上访，但是仍然需要登记，而信访量仍然是按登记数来统计。即便明文细化为不登记，也不意味着不接待，上级信访机关要接待，同样当地政府也要领人回家，“维稳成本”仍然存在。

(4)除此之外，虽然公安机关“打击非正常访”有了法律依据，但仍然在很大程度上无法控制。当前的社会舆论环境造成了公安机关在绝大多数时候都会尽量不采取强制手段，在信访过程中也同样如此。派驻到各信访局的公安支队基本上会抱着“多一事不如少一事”的想法，只管控极端的尤其是伤害他人的信访行为。归根到底，他们的人员编制不在信访局，而信访局也没有多余的人员编制来专门处置缠访闹访的情况，这就导致“打击非正常访”对访民采取策略行为时的考虑没有什么影响。

可以看到，制度设计的逻辑实现可能在一定程度上遭遇现实的阻碍。“就地解决问题”无法从自身出发、满足信访工作合理合法化的要求，而所谓的“信访不信法”又是误读了法律学理之于信访工作的功能、不得不尝试重建一种新的“合理合法化”，此时，缺乏了沟通共识前提的“逐级走访”要求就不得不面对更为具体的程序问题，从而无法完全实现制度目标。当然，我们不能否认这种制度改革的效果，尤其是对纵向维稳的否定和削弱，但其是否能够顺利地实现横向维稳，还有待观察。实际上，这又回到了一个更为根本的问题，就是“当地政府如果解决不了访民诉求”怎么办？这似乎又不得不从宏观上对信访制度变迁进行考虑，而这种考虑，更像是一种预测。

五、结语：预测和期待

在前文中已经提到，当前解决诉求的最大障碍，就是基层政权的财权能力。换句话说，真正能够解决信访诉求的方法不是在信访工作本身，而是在信访工作之外的整体社会经济条件，所以，当前要求把信访工作的重心转移到“解决诉求”，也就不可避免地要经受经济条件是否满足的疑问。如果经济条件尚不具备，那么，“从纵向到横向”的制度追求越强硬，可能带来的结果就是信访过程中的冲突和矛盾会加剧。而这一现象只有在遭遇到两个节点后才会得到缓解，一个节点是“如果对加剧的冲突矛盾始终确保一种强硬的态势，那么访民的闹事策略行为会在某个时候逐渐退回到追求合理诉求”，不过这在短期内可能会给“社会稳定”“政权正当性”带来负面影响；另一个节点则是“经济发展到一定程度后，有关利益分配的制度体系已经大致公平，得到广泛的认可和接受，此时信访本身就成为了制度实践者而非突破者，闹事策略行为自然也会减少”。显然，虽然同是面对未来，但前一个节点面对的是较为短期的未来(稳定的法治社会)，而后一个节点面对的则是更为长远的未来(共同富裕)。

同时还需要重视的是，我们大体都是从当前的视角去看待问题。在信访问题上，让我们一目了然的是近十年来信访过程中涌现出来的基层利益分配不均、维稳手段花样百出、侵犯基本权利等问题。不过，将这一现状简单地归结为“政党和政府属性”并用于批评是值得怀疑的，任何一个后发国家在发展过程中所遇到的问题都会通过某种制度渠道呈现出来，但不论其指向的是什么样的治理问题，归根到底都不应该盲目还原到对最为根本的基本制度的争议，这种批评的逻辑对问题的解决也并无益处。如果我们将这段时间放在百年之中，或许我们能够得出的结论是，信访制度本身就是一个与社会稳定相关的系统，截访、管制等手段只是这个系统在运转过程中无法预计的产物，当前从纵向维稳到横向维稳的变迁，或许意味着这个系统正在进行一种自我调节，以适应发生了巨大转变的社会政治经济环境。而在这种调节过程中，最为重要的是，如何能够重构一种作为沟通共识前提的“道理”，它既不以纯粹的行为策略为结果，也不完全依靠抽象的法律学理，这才是解决信访问题、实现和谐社会的最根本要求。当然，在这里，也只能指出这一“道理”的重要性，而对它的内容和实现路径，只有留待以后去完成了。

注释：

①本文对“信访事项”和“信访问题”进行了区分，前者是指信访人信访过程中所反映的事件及其诉求，后者是指在信访过程中，因当事人超越“信访事项”采取策略行为所形成的社会政治问题。

②我国信访工作的制度起源是1951年6月7日政务院颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，最初信访工作是党联系群众、探察民情的一个渠道，也是实现人民民主的一种方式。

③“集体访”是指“5人以上的信访”，“越级访”是指“进京赴省的信访”，“非正常访”是指“未按规定场所、渠道的信访”(包括采取极端行为等可能涉及违法犯罪的方式)，一般来说，这三类信访是信访工作中统计信访量的主要项目。在很多时候，它们是界定信访事项紧迫性、信访行为合法性以及信访问题严重性的主要标准。

④“不想解决”或“解决不了”，可以理解为“主观受限”和“客观受限”，因此都可以理解为“受到制约而不容易解决”。

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责任编辑王飞

[作者简介]张笑宇(1984-)，男，江西南昌人，中共江西省委党校法学教研部讲师，博士，研究方向为法理学、法律社会学。

[收稿日期]2014-10-20

[中图分类号]D632.8

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6463(2015)01-0005-09