友谊的代价：美国对韩国的粮食援助及影响(1945-1979)

徐振伟　张晓龙



友谊的代价：美国对韩国的粮食援助及影响(1945-1979)

徐振伟张晓龙

摘要:二战刚一结束，美国就开始了对韩国的粮食援助。随着冷战的爆发和东西方对峙的形成，鉴于韩国重要的战略地位，美国将韩国视为其遏制共产主义的前沿阵地和维护美国在东北亚利益的桥头堡，进一步加大对韩国的粮食援助规模。美国这样做不仅出于政治和外交目的，更重要的意图是将韩国变成美国农产品的消费者，通过调整韩国经济结构和改变韩国民众的饮食习惯来扩大美国农产品的出口。随后，美国对韩粮食援助由最初的无偿免费援助逐渐演变为国家之间正常的农产品贸易，援助的优惠待遇逐渐被取消。美国对韩国长达30年的粮食援助侵蚀了韩国的粮食主权，进而影响了韩国的粮食安全和自给自足的农业经济，使韩国的粮食消费严重依赖美国。

关键词:粮食援助； 冷战； 粮食主权； 消费依赖； 韩国； 美国

冷战期间尤其在朝鲜战争结束后，美国充分认识到韩国在美国亚太战略和全球冷战中的重要地位，遂大力开展对韩国的援助。美韩双方签署《共同防御条约》，通过“共同防御”和对韩国的粮食援助、经济发展援助以及军事援助，美国将自己与韩国当局紧紧地捆绑在一起。美国对韩国的粮食援助*关于冷战时期美国粮食援助的研究，中美两国学者基于美国方面解密和开放的档案资料，多从美国的角度研究美国总体的对外粮食援助或者某一阶段的粮食援助，而缺乏对某一具体国家的粮食援助的研究，如中国学者王慧英的《“剩余品”时代美国的对外粮食援助政策》(《世界历史》2006年第2期)，谢华的《冷战时期美国粮食外交的历史演变(1954-1969)》(《历史教学(高校版)》2009年第3期)，美国学者Harriet Friedmann着重分析二战后美国通过粮食援助建立的国际政治经济秩序来实现美国的粮食霸权，发挥粮食武器的作用，Christoph Beringer的Real Effects of Foreign Surplus Disposal in Underdeveloped Economies和Christopher B.Barrett的Food Aid则重点分析美国对外粮食援助对其它国家尤其是发展中国家的影响及其后果，Stephen S.Rosenfeld的The Politics of Food分析美国面对1973-1974年世界粮食危机时的态度和反应，Henry Nau的The Diplomacy of World Food和J.R.Tarrant的The Geography of Food Aid则分析冷战时期不同国家在美国全球冷战战略中不同的地位决定了它们在美国粮食援助中的不同待遇。Nick Cullather的The Hungry World:America's Cold War Battle Against Poverty in Asia主要分析美国的亚洲冷战战略以及美国对亚洲各国的经济援助和利弊得失。在国内外学者的研究中，基于美国粮食援助受援国的语言和资料问题，对受援国接受美国粮食援助的具体内容、具体发展演变以及美国粮食援助对受援国的影响之研究仍乏善可陈，有待深入探讨。对韩国学者而言，韩国学者多从军事、经济的角度来研究美国的援助，金钟德在其著作《美国对韩农产品援助与其政治的结果研究》中重点分析朴正熙政权时期美国对韩国的粮食援助，但缺乏对这一问题的整体研究以及美韩之间的互动。本文尽可能多地利用美韩公开出版的原始资料和档案文献，力图客观、全面地分析看待1945-1979年美国对韩国的粮食援助。对韩国经济和韩国民众的生活产生了持久而深远的影响。

一、 美国对外粮食援助的动因分析

战后,美国若想在世界范围内树立威信与苏联争霸，必须在稳住盟友的同时拉拢潜在伙伴，而经济援助对于历经战火、面临艰难重建任务的国家而言，诱惑力是不言而喻的。实际上，“美国的军事援助直接服务于加强两极世界的安全体系,而经济援助则是给这个安全体系争取盟友和朋友,与行贿没有差异,也是为了增强援助国的国力,特别是遏制共产主义,建立合适的世界秩序的工具”*Kenneth Waltz.Theory of International Politics.New York:Random House,1979,p.200.。此外，增强美国霸权地位的正当性也是援助的主要动因，获得正当性的前提必须是有益于世界经济的发展，为国际社会提供公益。用霸权稳定论的说法是“要稳定世界经济,就需要稳定者,一个稳定者”*Charles Kindleberger.The World in Depression,1929-1939.Berkeley:University of California Press,1973,p.305.，为了当好这“一个稳定者”，对外提供包括粮食援助在内的公益，在提升美国的政治影响力和树立良好形象的同时，也维护了美国的霸权地位。

当然，政治和战略上的考虑离不开现实的国家利益，特别是经济利益。美国对外粮食援助，也是其国内农业生产的要求，即开拓市场的要求。二战结束后实行的战后粮食救济和马歇尔计划大量促进了美国剩余农产品的出口，但随着欧洲经济的恢复，欧洲农业生产力的复兴使美国出现了农产品大量剩余的问题。出口市场的萎缩，导致20世纪40年代后期和50年代初期美国农产品价格下跌，美国农民的收入随之减少。

在此情况下，美国国会为了维持农产品的价格而通过了农业法。农业法要求增加对农民的资金借贷来保障农民的利益，但美国的粮食库存并未减少反而进一步增加。1950年爆发的朝鲜战争对美国来说是一个处理1948-1950年库存农产品的好机会，但朝鲜战争结束以后美国再一次遭遇农产品过剩的问题。大量农产品的过剩给美国政府带来了沉重的财政负担。美国为解决剩余农产品问题，于1954年通过了《农产品贸易开发与援助法》(The Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954)，后而出现了公法480农产品援助。1954年提出的《农产品贸易开发与援助法》历经几次修订后成为公法480粮食援助的基石。

美国农产品援助的主要目标有两个。第一是通过农产品援助减少剩余农产品的库存量。一开始，美国政府预计用三年的时间来解决政府储存的剩余粮食，即公法480法案的有效期是三年。而后，基于以下原因按照修订法延长了此时段：首先，正常的农产品销售加上农产品援助能有效处理剩余农产品。美国的纳税者能节省储藏农产品的费用从而减轻纳税负担。其次,粮食援助结束以后能继续推销美国农产品从而设置农产品销售的民间贸易通道。最后，能扩大在被援助国家的市场规模，开拓新的市场。

美国农产品援助的另外一个目标是增加对受援国的政治影响力。美国通过粮食援助来调整受援国的行为，利用粮食援助控制受援国的意志。民以食为天，粮食是人们生存生活的必需品和战略物资，这也决定了美国的粮食武器具有强大的威力。

美国政府开展对外粮食援助根本目的在于维护和拓展美国的利益。为了美国农民的利益并开拓未来的农产品贸易市场，扩大自由资本主义并通过粮食援助来对受援国施加影响。美国对韩国的粮食援助获得了巨大成功，并深刻影响了韩国的发展道路。

二、 美韩在粮食援助方面的共同利益

在美国对韩国的粮食援助中，美国的农业利益集团发挥了积极的作用。早在20世纪50年代,迫于美苏冷战的需要,美国政府将大部分精力投入到军事中，很多农业利益集团反对美国这种过于偏重军工利益集团的做法。美国农业利益集团代表了大农场主利益,政治影响较大,在推动美国对外粮食援助方面不遗余力,并取得了良好成效。农业集团认为，如果援助总量在保持基本稳定的情况下，过多的军事援助将导致美国农产品援助份额的下降，从而损害自身的利益。因此在美国农业利益集团极力游说下,1954年《农产品贸易开发与援助法》、“粮食换和平计划”相继出台。这些政策缓解了美国国内粮食过剩给农业利益集团造成的损害,促进了美国的粮食出口，更深远的意义在于使美国大量过剩的粮食成为长期影响他国农业经济的重要保障。

但美国的粮食援助政策并非使美国单方面获益，它与韩国统治集团的利益息息相关。20世纪50年代李承晚政权的国内统治基础非常薄弱，为了维护政权并巩固自身的统治，他只能依赖美国。而此时美国的粮食援助就代表美国承认该政权的合法性，并支持该政权。美国的粮食援助带有深刻的政治意义。

另外，李承晚政权主动引进“美援”，不仅通过买卖粮食援助带来的农产品收入做准备金维持了军费开支，而且，免费分配的农产品为粮食匮乏的韩国带来了一线希望。在美国的粮食援助之后，韩国社会趋于稳定。

朴正熙政权与李承晚政权一样，同样重视美国的粮食援助并从中受益。与李承晚政权不同的是，朴正熙政权利用美国的粮食援助来开展国家主导的经济发展计划，从而维护该政权的正当性和合法性。在韩国独立建国初期，美国开展大规模的援助用来支持韩国战后重建，训练韩国军队，救济韩国民众。但随着韩国社会的稳定，美国对韩国的战略目标发生改变。美国政府在其内部报告中宣称：“美国对韩国的粮食救济随着韩国国内社会的安定和疾病的控制，必须服务和迎合韩国工业化发展的需要，同时，为韩国消费者提供廉价和必要的粮食来对抗韩国日益加剧的通货膨胀压力。”*FRUS,1952-1954,Vol.I,Part 1,Statement Submitted by Director of FOA Without Evaluation by Dept.of Defense.Washington D.C.:GPO,p.714.而对于通过军事政变上台的朴正熙而言，也急需通过经济发展和工业化来巩固其政权。通过使用美国有偿或无偿援助的粮食，韩国政府才有可能忽视农业从而大力开展以出口为主的工业化。韩国进行工业化并对工业投资，必须避免通货膨胀，因为通货膨胀会使工资上升，从而削弱韩国产品的竞争力。美国的粮食援助使韩国得以维持低粮价从而维持低工资政策。

所以，在一个开放的世界经济背景下，美国的粮食援助及其优惠条件，对韩国具有很强的吸引力。大量美国粮食的涌入“解放”了韩国农村的劳动力，使他们投身于工业化的浪潮，而低廉的粮价又降低了劳动力的再生产成本。美国的粮食援助减少了韩国在不同发展战略和发展计划中的机会成本，使韩国发挥比较优势，奉行“廉价粮食工业化”的政策，一心一意开展工业化。从这种意义上来讲，韩国对美国商品粮的依赖是韩国资本主义工业化必不可少的条件之一。

对朴正熙政权来说，实现经济高速增长与强化国家安全是维持该政权最重要的基础。而这种“高速经济成长”是以牺牲韩国粮食主权和韩国农民的利益为代价的。美国粮食援助使韩国自身的粮食生产停滞不前，随着韩国工业化、城市化的开展和民众生活水平的提高，对粮食的需求也日益旺盛，韩国政府必须满足这些需求，因此只能增加进口。1970年代，世界粮食危机使得国际粮价居高不下，但韩国的粮食进口并未减少。仅在1974年，韩国进口的美国粮食就达七亿美元，以至于时任的美国农业部长厄尔·布兹(Earl Butz)赞扬这个“生机勃勃的韩国市场”*丹·摩根：《粮食巨人》，农业出版社1983年，第212页。。

美国剩余粮食大量进入韩国还有另外一个条件，就是让粮食援助可轻易引进的结构条件。第一个结构条件是韩国统治精英势力完全隶属于美国。1945年之后美国对韩国的军事占领、大规模的军事援助与经济援助，符合美国设想的韩国依附于美国的计划。这种国家的依附导致了统治集团的依附和亲西方势力的增长壮大，使韩国统治精英的利益与美国的利益基本一致。因此，在韩国，一个政治家如果赢得美国的大力支持，就会相应地快速提升他在韩国国内的支持率。一位美国驻韩大使曾引用韩国人的话来表达自己的想法：“因为美国人对朴正熙印象很深刻，所以韩国人就更加看重他。”*FRUS,1961-1963,Vol.XXⅡ,Letter from the Ambassador to Korea(Berger)to Secretary of State Rusk,December 15,1961,p.249.

第二个结构条件是国家弹压农民使农民被边缘化。农民成为弱势群体是二战之后由美国占领当局实行的对农民协会与小农的弹压以及韩国土地改革导致的结果。二战结束后不久，为避免农民囤粮和缓解城市的粮食短缺，美国人在韩国农村开展“粮食征集制”，并将国民警察作为该政策的执行者。这一政策遭到韩国农民的强烈反对，但在美国人的操纵下，1947年，韩国临时立法会议制定《粮食征集法》，通过强制的方式迫使农民缴纳粮食。

美国占领当局的弹压是硬性的弹压政策，而土地改革则是一种怀柔政策。在北朝鲜实行土改的刺激和压力下，美国占领当局也开展土地改革，向农民有偿分配前日占土地和地主的土地。

战后初期，韩国农业非常落后，粮食供应严重不足，靠美国的粮食救济过日子。在美国的监督下，为了尽快恢复农业生产，解放农村劳动力，韩国政府在农村中推行土地改革。土地制度改革的实质是废除落后的租佃关系，因为租佃关系阻碍了农业生产的发展，是一种落后的生产关系。当时韩国总耕地面积为232万町步，属于自耕农的只有85万町步，占总耕地面积的36.6%。其余的耕地属地主所有，租给农民耕种，地租既高，又不稳定。基于此，韩国政府于1949年6月颁布《土地改革法》，废除租佃关系，实行自耕农制度，按照“耕者有其田”的原则，进行土地有偿没收、有偿分配，规定自耕农的土地限制为3町步，多余部分由政府收买，分得土地的农户分5年偿还地价。农民在还清地价后，可转让或出卖自己的那一份土地。韩国的土改从根本上改变了韩国的社会结构，形成了以自耕农为主体的农户结构，实现了从传统租佃制向现代小农制的转变。土改解放了受生产关系严重束缚的农村劳动力，缓解了农村的社会矛盾。但拥有土地的农民更加保守，在政治方面的要求很低，农村实现了稳定。

美国和韩国统治精英用软硬这两种方式将韩国农民边缘化。因此，土改前蓬勃兴起的农民运动在土改后趋于沉寂。著名粮食问题专家兼新闻记者丹·摩根曾说：“许多国家甘心依赖粮食进口，这件事本身并无坏处。但对一些国家来说，进口粮食变成了一种手段，用来推行落后的政策、保持精英统治结构和维护那些领导贸易和政治的小集团的势力和特权。”*丹·摩根：《粮食巨人》，农业出版社1983年，第256页。韩国农民面对美国粮食援助带来的低粮价对他们利益的损害无力反抗。因此，这两个结构性条件使得美国对韩国的粮食援助能够顺利且长时间的推行。

美韩在粮食援助方面的共同利益既包括了共同的经济利益，也包括了共同的政治利益。而政治利益比经济利益更为直接和关键。美国通过向韩国提供粮食援助使美韩之间在经济方面形成了不对称的相互依赖，这种经济上依附与被依附的关系体现了美国对韩国的政治企图，也体现了韩国对美国而言，其政治价值要远远大于其经济价值。

三、 美国对韩援助的具体内容

美国对韩国的农产品援助可分为三个阶段。第一阶段是二战结束后美国粮食救济到1950年代初期的无偿援助。第二阶段，从1950年代中期至1960年代初期的用韩国国内货币购买援助为主。第三阶段，从1960年代中后期到1970年代后期的以美元长期贷款购买援助的发展援助阶段。因此，美国对韩国的农产品援助持续了30多年。

二战刚刚结束，美军政厅就开展了救济援助。基于朝鲜半岛局势的动荡、韩国人口的激增以及恶劣天气等因素，韩国民众的吃饭问题始终困扰着美军政厅。为此，美国成立了占领区治理和救济署(Government and Relief in Occupied Areas，简称GARIOA，其存在时间是1946-1948年)，积极主动地提供援助。美军到韩国之后的9月11日，立刻发表提供援助的声明，希望通过援助来争取民心，赢得韩国民众对美国和美军的好感，实现韩国社会的稳定。美军政厅执政期间韩国接受了434 321 000 美元规模的援助，其中42.1%的是农产品援助*金钟德：《美国对韩农产品援助与其政治的结果研究》，载《社会与历史》1990年第23集，第4页。。从这一时期的粮食援助来看，绝大多数的援助被用于了对韩国的无偿紧急救济，数额达到了6300万美元。

从当时占领区治理和救济署(GARIOA)援助的清单来看，美国对韩国全部援助额的 39.3%，即170 559 000美元是谷物；全部援助额的2.8%，即12 100 000美元是原棉。并且，美国提供的谷物的94%无偿分配给韩国民间*韩国产业银行：《韩国产业银行调查月报》，韩国产业银行1955年，第546页。。美国救济援助的大部分用于提供粮食、肥料、燃料和衣物，以此来满足韩国民众对基本生活物资品的需求，防止发生饥荒和瘟疫。如同一位美国外交官所说：“美国占领南部朝鲜后对当地的援助仅局限在粮食、医疗领域”*FRUS,1948,Vol.6,the Far East and Australasia,Memorandum by the Assistant Secretary of State for Occupied Areas(Saltzman),September 7,1948,pp.1292～1293.。美国的救济虽然暂时解决了韩国民众的吃饭问题，但在推动韩国经济复苏和发展方面仍进展不大。迟至1948年，该年韩国粮食产量只相当于1940年的72.4%。

美国从1955年开始实行公法480第一条款。公法480第一条款以受援国国内货币购买或长期美元贷款购买为主。公法480第一条款的目标是减少营养不良，与饥饿作战，帮助农村开展自助发展计划，同时进行灾害救济。通过公法480第一条款，美国从1954年-1973年财政年度共向韩国提供了价值433 782 000美元的剩余农产品物资。关于公法480第一条款的农产品援助情况见表1。

表1　按照公法480第一条款引导的无偿剩余农产品(单位：1000美元)

资料来源：U.S.A.I.D.“Korean Agricultural Services:the Invisible Hand in the Iron Glove”,A.I.D.ProjectImpactEvaluationReport,1984(52),p.192.

以受援国的国内货币来购买农产品援助物资是从经济合作署(Economic Cooperation Administration,简称ECA)、补给品援助机构(Supplies Economic Cooperation，简称SEC)的援助开始的。这样的援助方式是让美国一方面处理掉剩余的农产品，另一方面把受援国花在粮食援助上的钱积累起来。

ECA、SEC援助在1949-1953年共提供了价值220 217 000美元的物资,其中的24.5%，即54 036 000 美元是农产品*韩国银行调查部：《经济年鉴》，韩国银行1955年，第6页。。具体来看，谷物18 899 000美元，原棉 33 644 000美元，其它农产品1 493 000 美元。与其它援助相比谷物所占的比率较低。

1951年美国制定的《相互安全保障法》(Mutual Security Act)在1952年、1953年相继进行了修订。而1954年8月26日修订的《相互安全保障法》增加了新的条款。按照这个新条款，《相互安全保障法》中受援国家必须购买一定比率(一般25%)的美国商品信贷公司(Commodity Credit Corporation，简称CCC)或民间农业资本家的剩余农产品。美国与韩国从1955年开始协商按照《相互安全保障法》援助的ICA援助总额之中大约20%来购买剩余农产品。实际上，比率有时甚至高于25%。

以受援国货币来购买美国农产品是公法480第一条款的主要内容。该内容是按照1954年制定的《农产品贸易开发与援助法》而实行的。该法令并非为了受援国的农业部门和农民，而是为了扩大美国农产品出口。公法480粮食援助是按照韩国与美国每年订立的协定而实行的。在协定上明确规定了以韩国国内货币购买以及国内货币的用处和国内货币的预存等内容。

公法480援助的特点是以受援国的货币来购买美国农产品。这是1955年5月31日美韩共同签署的《农产品贸易开发与援助法第一条款的剩余农产品协定》。到结束期的1971年美国共提供了价值777 580 189美元(1974年12月31日基准)的农产品。整个援助额之中42.32%是原棉，42.29%是小麦。这两大物资占据整个援助额的84.61%。

根据资料统计，在第二阶段的粮食援助时期，相比第一阶段，美国的援助方式开始多样化，并且由于朝鲜战争的影响，援助的规模更为庞大，同时联合国的多边援助方式也被美国的双边援助方式所取代，因此原来以人道主义为主导思想的援助方式逐渐转变为服务于美国政治、经济及安全利益为目的的援助。就美国的经济利益而言，随着美国国内大量粮食的过剩，因而亟须打开并扩大韩国的粮食市场，为此，美国政府为韩国提供了大量的以韩币为结算手段的优惠援助，同时，美国政府开始推动国内的跨国粮商及私人企业开展在韩国的业务，资料显示，仅在1958年美国政府就为跨国粮商提供了约200万美元的贷款支持*DDRS，CK3100006167，US Economic Aid to Korea.Washington,1967-03-09.。就美国的政治与安全利益而言，粮食援助开始更多地服务于美韩的共同安全防务合作，通过公法480法案，美国将手中掌握的大量韩币用于美韩的国防与军事预算，到60年代初，这一比重达到了79%。

表2　公法480第一条款以国内货币购买而引导的详单

资料来源：U.S.A.I.D,“Korean Agricultural Services:the Invisible Hand in the Iron Glove”,A.I.D.ProjectImpactEvaluationReport,1984(52),pp.192～193.

以美元长期贷款形式的购买援助是公法480第一款与AID贷款而进行的。这种援助方式的开始意味着之前的无偿供给以及受援国国内货币购买的农产品援助形式的成功，而韩国也成为一个美国剩余农产品的广阔市场。以公法480第一款的长期贷款美元购买援助的详单见表3。该项援助总共推行了14年，协约总额是913 800 000万美元，确定额是888 005 000美元。贷款条件是每十年定期还款，40年满期，利息率是定期2%。从表3可以看到美国推销的农产品的构成，其中大部分是谷物，一小部分是原棉。

以AID贷款援助引导谷物是随着1966年法律修订而产生的。以AID贷款从1971年到1974年提供了共86 988，000美元(确定额)的美国农产品。贷款条件是与公法480第一款的长期美元购买相同。10年定期40年满期。利息率是定期2%，偿还3%。根据这项贷款而提供的农产品的详单见表4。

从20世纪60年代开始，特别是约翰·肯尼迪担任总统后，发展援助成为美国对外援助的主导方式，因此，粮食援助成为发展援助的一部分，服务于整体的对外发展援助。在这一阶段，美国对韩粮食援助的总体指导思想是推动韩国工业化和现代化的发展，为韩国的经济发展提供保障，进而扩大美国在韩国的利益，其具体的策略包括降低军事防务领域的援助，其数额从1950年代的年均300亿美元下降到1960-1970年代的年均150亿美元左右。同时，美国政府对于国内私人企业及粮商的贷款规模不断增加，并鼓励美国企业通过独资或合资的方式来扩大在韩国的投资，例如随着韩国工业化的开展，美国企业在韩国国内投资建立化肥厂来服务韩国的农业和粮食生产。在这一时期，美国及韩国自身都越来越强调韩国经济的自立，这样一方面可以减少美国的经济负担，另一方面，韩国经济的发展将为美国的冷战战略及国家利益提供帮助。随着韩国经济的起飞，包括韩币结算在内的粮食优惠援助被取消，美元贷款和与之相联系的商业性购买取代了长期实行的粮食援助。值得注意的是，以小麦为主的粮食进口在援助取消之后规模不减反增。

表3　以公法480第一条款美元贷款而引导的农产品规模(单位:1000美元)

资料来源：金钟德：《美国对韩农产品援助与其政治的结果研究》，载《社会与历史》1990年第23集，第11页。

表4　以AID贷款援助引导的年度农产物 (单位:1000美元)

资料来源：金钟德：《美国对韩农产品援助与其政治的结果研究》，载《社会与历史》1990年第23集，第11页。

通过考察战后初期直至1970年代美国对韩国的粮食援助，可以看到美国对韩国的农产品援助有三个特点。

首先，美国对韩国农产品援助随着时间推移逐渐改变援助方式。如上所述，从二战结束到1973年的援助起初是无偿援助或者以受援国的国内货币来购买的方式进行援助，而从1966年开始，这种援助形式改变为美元信贷援助。这是因为从1958年开始，随着美国冷战政策的推行，其海外开支巨大，使美国国际收支赤字大增，与之相伴随的是美国黄金储备大量外流，世人开始质疑美元信用和美国的清偿能力。因此，从1960年代中后期开始，为维护美元霸权地位，平衡美国贸易收支，在美国对外粮食援助中，美国不再使用包括韩币在内的受援国货币，而采用美元支付的方式。就援助的规模和效果而言，从1954年7月至1979年9月30日，在美国政府的财政援助下供应给韩国的农产品价值达2 256 600 000美元(包括长期美元信贷援助)，而同一时期美韩之间农产品的商业交易量合4 584 500 000美元。因此可以看出，1970年代美韩之间农产品的商业交易量大大增加并超过了粮食援助量。这同时也说明，对商业贸易发展的强调一直是美国粮食援助和公法480法案的核心部分。在1970年代，粮食援助与粮食贸易脱钩，粮食援助在整个美国农产品出口中的比重大大减少。

其次，与其它国家相比，韩国接受了美国更多的大规模的农产品援助。通过公法480援助能看到美国援助韩国的比重。冷战期间美国为世界上100多个国家提供过粮食援助和农产品援助。基于地缘战略和遏制共产主义的考虑，美国尤其看重处于冷战前沿和战略位置重要的国家，尤其是韩国、印度、巴基斯坦、埃及、印尼、南越这六个国家，而美国为这六个国家提供的农产品援助占到美国对外农产品援助总量的60%以上。其中，韩国所占的比重是原棉15.4%，大米12.0%，谷物6.7%，小麦4%等等*B.R.Shenoy.PL480 Aid and India’s Food Problem.New Delhi:Affiliated East-west Press,1974,p.65.。

第三，美国农产品援助的供应量超过了韩国的粮食需要量。例如，1958年的韩国国内谷物缺口为438万8千石，而当年美国提供的农产品达646万5千石，超出了207万7千石。1959年超出量为87万2千石*朴玄采：《美国剩余农产品的经济归结》，韩吉社1981年，第283页。。粮食援助被美国设计成超过韩国正常市场需求的援助规模。但是，美国必须这样做，否则美国农产品的正常商业规模和海外市场将会缩小，美国的粮食库存积压会不断增加。大量美国过剩的粮食和其它农产品涌入韩国，也导致韩国粮食的过剩，这样一方面降低了韩国的工资水平，有利于韩国工薪阶层和普通消费者的消费，从而有利于韩国工业化和经济的起飞，另一方面损害了韩国农民的利益，打击了他们种粮的积极性，农民数量不断减少，农村经济萧条，城乡差距显著，使得韩国极度依赖美国的粮食。

四、 美国长期粮食援助对韩国的影响

美国对韩国的粮食援助在二战结束后初期解决了韩国的粮食危机，缓解了韩国国内矛盾，避免了政治动荡。在韩国工业化初期，美国向韩国提供的粮食援助一方面缓解了韩国的粮食供给压力，解放了部分韩国农村剩余劳动力，为韩国顺利开展工业化创造了条件。援助中可作为工业生产原料的物资供给也降低了韩国工业化初期的生产成本，保障了生产的顺畅。较为低廉的粮价也保证了韩国社会的供需平衡，避免了通货膨胀带来的经济发展压力。

另一方面，从长期来看，美国对韩国的农产品援助导致韩国粮食无法自给自足，农业生产力不高，强化了韩国对美国的依赖。农产品援助给韩国粮食自给带来了许多影响。

首先，引进美国的农产品使韩国自身农产品的价值大大降低，从而挫伤了韩国农民生产的积极性，这种影响导致了农业和粮食生产率远远赶不上韩国国内需求的增长速度。

其次，美国的粮食援助使韩国政府重视工业发展而忽视农业。大量廉价的美国粮食使韩国不能也不再需要韩国自身生产的粮食，其结果是韩国粮食自给率大大降低。

另外，美国农产品援助包含大量的原料，使韩国的工业发展得以脱离农业生产，这也是农产品援助对国内农业的消极影响之一。例如，棉花、原糖、小麦这三种工业原料都是从美国援助而进入韩国的，到2012年，这三种工业原料仍然是百分之百进口。

最后，美国通过粮食援助所导致的最大影响是美国能够影响和左右韩国的内政外交。换句话说，美国将粮食变成一种有效的政治武器。

美国给韩国粮食援助换来的是美国在东北亚的战略利益。因此，粮食是调整韩国外交的手段。在李承晚政权时期，美国对韩援助的一个重要的任务就是使韩国在美国的控制之下，使韩国的领导人李承晚不至于走向冒险道路。艾森豪威尔曾任命亨利·塔斯卡(Henry.J.Tasca)对韩国进行调查，提出了塔斯卡报告，这份报告提出了长期援助计划建议，并且和过去的援助计划结合起来。不过，国家安全委员会对塔斯卡报告进行审议时，鉴于此时李承晚仍然坚持反对停战协定，拒绝作出任何让步，美国政府必须利用包括经济援助在内的各种手段对其施压以迫其就范，因而委员会建议，“直到韩国形势明朗化之前，应暂缓对该报告的任何实施”*FRUS,1952-1954,Vol.XV,Part 2,Report by the National Security Council Planning Board to the National Security Council,Washington,July 17,1953,p.1385.。远东事务助理国务卿罗伯逊(Walter Robertson)亲赴韩国与李承晚展开一系列会谈之后，终于成功迫使李承晚作出让步，从而为美国对韩提供粮食援助和经济援助清除了障碍。因此，美国以增加对韩国李承晚政府的粮食援助为筹码要求韩国签署朝鲜停战协定。同样，在朴正熙政权时期，美国对朴正熙政权发出了几次停止援助的威胁。朴正熙发动政变以后发表延长军政时，美国以中断援助为要挟理由要求其撤回军政延长计划。而韩国撤回军政延长计划时，美国作为奖赏增加了援助。美国发动和扩大越南战争后，为减轻美军的伤亡，美国以援助为条件让韩国出兵参加越南战争。时任美国总统约翰逊与朴正熙会谈以后，双方发表的共同宣言文本上明确声明为感谢韩国出兵的举动，美国加大对韩国的农业援助与经济援助。

另外，美国为保护其国内的纤维市场而利用公法480第一款。1971年美国驻韩大使戴维·肯尼迪(David Kennedy)建议如果韩国主动限制其合成纤维的出口，美国提供给韩国1亿美元的贷款从而增加 275 000 000美元的公法480第一款的农产品供应。而作为交换，韩国政府秘密答应，减少对美国的纺织品出口。

在1970年代后期，美国又拿粮食援助作为政治交易的筹码。1978年6月，美国国会开会决定给韩国的援助预算裁减。原因是韩国驻美大使金东洙(KimDong-jo)拒绝了美国众议院某一委员会的证言。这项裁减修正案得到认定，在美国参议院也获得通过。这样，美国对特定的问题以农产品援助的增加或裁减相威胁从而调整韩国领导人的意志和韩国政府的政策。

综上所述，1970年代，当全球范围内出现大规模的粮食危机和粮食短缺时，美国政府更强调“粮食的力量”和粮食武器的威力。在美国人看来，由于美国垄断主导世界粮食市场而带来了不同寻常的支配力，这种支配力要远远大于阿拉伯人对石油的支配力。

自二战以后，美国在韩国所做的是要打破韩国粮食自给自足的状态，通过长期对韩国的粮食援助实现美韩之间大规模的粮食商业性贸易，使粮食成为一种商品。粮食商品化决定了美国在粮食商业性出口和粮食援助方面，会毫不犹豫地倾向前者，而后者只是权宜之计，或者只是为前者做准备。当粮食商品化成为一种潮流，当发生粮食饥荒和短缺时，粮食商品化容易演变为粮食政治化，即粮食作为生存必需品和战略物资品成为美国手中一种强有力的武器。套用美国政府一位高级官员的话来说，“粮食是美国外交中的关键因素”*Peter Uvin.“Regime,Surplus and Self-interest:The International Politics of Food Aid”,International Studies Quarterly,1992,36(3),p.301.。

基于粮食政治化的考虑，一方面，美国对苏联等社会主义国家进行粮食封锁。1956年，在有关美国处理国内剩余粮食问题的讨论时，有人建议以国际市场价格通过美元贷款的方式出售给苏联社会主义阵营的国家，但美国政府基于冷战政治的考虑加以拒绝。另一方面，美国不会向急需粮食而对美国价值不大的国家提供援助，即粮食援助的分配与粮食需求的分配并无关联。对于双边的粮食援助，接受援助的国家是与美国有重要政治关系的国家。如美国的“友好国家”韩国，美国对韩国提供粮食援助，来帮助韩国促进社会稳定与经济发展，提升防务能力，从而遏制共产主义在韩国和东北亚地区的蔓延。因为在美国人看来，“如果韩国无法立足和获得生存能力，那么在国际社会看来，这不仅仅是韩国的失败，同样是美国的失败”*DDRS,CK3100075721,Recommendation that the US Provide MYM 137 Million to South Korea in FY 1967,1965-12-22.。而对于饥荒严重的撒哈拉以南的非洲国家，因其战略重要性较低，美国并不感兴趣。

进一步来讲，美国对其“有重要政治关系”的韩国的粮食援助局限于韩国的城市地区，而非韩国农村。美国粮食援助加剧了韩国农村的萧条和农民的破产，导致城乡差距拉大，而韩国借助美国援助开展的工业化和城市化发展道路则进一步加剧了这种城乡差距。美国在韩国利益的实现要依赖于韩国精英阶层的支持和精英阶层利益的实现。基于韩国的现实国情，城市地区的精英阶层显然是美国援助的目标。因此，美国倾向于为韩国政府提供经济、政治上的利益，并协助精英阶层获得国内市场上的收益。韩国政府还可以通过在美国粮食进口过程中获取的诸如贷款与补助之类的优惠条件进行牟利。这些资金能够为韩国政府提供额外的国内收益和财政收入，巩固精英阶层的统治。因此，粮食援助“偏爱于有影响力的城市人口的政治原因”是重要的因素。

并且，通过援助的方式而引进的美国剩余农产品对韩国普通民众产生了影响。美国农产品是无偿或有偿(低价的)供应给韩国人。因此，韩国民众对美国抱有较好的印象。美国通过长期的援助让韩国人感恩戴德，为美国在东北亚乃至全球的霸权护持提供强有力的民意基础。美国人的这一“良苦用心”和用意体现在1948年12月10日美韩签署的《援助协定》。在该协定中，美国明确要求韩国政府必须在美国援助的物资上标出美国的标志和图案，以便让韩国民众亲眼看到这些物资是美国提供的，特别是在美国军政时期与1950年代。美国希望韩国人把自己当成好友或血盟。尤其是从1950年代后期到1960年代初期，美国为韩国小学生提供免费牛奶一方面是为了培养韩国小孩子们对美国的好感，另一方面，使韩国人从小就适应美国的食品和饮食习惯而把韩国人变成未来美国农产品的购买者和消费者。因此，美国的粮食援助形成一种特有的理想，这个理想要重塑小麦饮食和美国的形象，建立一个养活饥饿者和出售小麦的理想世界，并显示美国资本主义农业的成功。

从根本而言，美国对韩国的农产品援助和发展援助主要起到约束韩国发展方向的作用，保证资本主义在韩国的生存，但美国并不关注、更不保证韩国在这一资本主义体系内地位的提升。不管出于政治外交考虑还是扩大农产品市场考虑，归根结底，美国试图使韩国的粮食系统变得与美国相似或为美国服务。如果美国人能够做到这一点，美国将会建立一个单一的世界粮食系统，并且加以控制和利用。“在华盛顿和首尔，大家一般都意识到韩国的农业崩溃了，也意识到美国剩余产品在这种崩溃方面应负有的责任”*Dan Morgan.Merchants of Grain.New York:Viking Press,1979,p.208.。这一点正如著名粮食问题专家苏珊·乔治所言：“美国粮食援助计划有意改变受援国人的饮食习惯(如在别国推广面包)以及为开辟新的商业市场服务。一旦那些受援国对粮食援助上了瘾后，就不得不由原来的接受援助转向代价高昂的粮食进口贸易。同时，这些国家在政治上也丧失了独立性，因为吃别人的嘴软。绝大多数的双边或多边发展援助计划最终只是建立和巩固受援国统治阶级的地位”*苏珊·乔治：《粮食政治入门》，东方出版社1982年，第168～169页。。

所以，美国对韩国的粮食援助，更多地着眼于韩国的粮食消费，而非韩国农业的发展，旨在扩大美韩间的自由贸易和促进“作为‘自由世界’一部分的韩国资本主义的发展”。

结语

20世纪初期，韩国成为日本的殖民地。二战结束后，美国成为韩国的主宰。从此之后，美国开始对韩国进行援助和改造。实际上，这些援助是包括对韩国的政治、经济和社会的巨大规模的援助而这种援助一直影响到21世纪的韩国。

查尔斯·金德尔博格认为掌握霸权的国家为世界提供公共物资，但供应公共物资的费用并不廉价。但是对霸权国家来说，供应公共物资得到的利益比付出的代价更多。就粮食援助而言，美国的粮食援助增强了战后国际粮食秩序向不断增长的专业化的美国小麦生产集中的总体趋势，并超越了比较优势，使发展中国家由自给自足转变为依赖美国小麦的进口国。这种自给自足的消失带来了许多问题，这些问题在许多国家仍以各种形式表现出来，成为遗留的未解问题。

以韩国为例，美国一开始对韩国提供无偿和免费援助，随着时间的推移和韩国经济的发展，美国有偿援助的比率逐步递增。韩国变成美国农产品贸易市场。对美国而言开拓一个农产品市场虽然重要，但更重要的利益是美国能够影响和主导韩国的内政外交以及发展道路。当时的美国通过援助来调整韩国的国内事务。直到今天美国仍然对韩国有强大的影响力。

美国对韩国大规模的农产品援助于1970年代中后期结束，原因在于美国国内的情况。美国在越南战争战败之后国内经济情况趋于恶化，并且当时的美国与苏联开展缓和(Detente)外交，想撤回部分驻韩美军并削减对韩国的军事援助。因此，韩国的朴正熙政府不得不为韩国自身安保而选择自助国防并发展军需产业。此外，从当时美国与韩国的经济情况变化来看，民间的交流开始增加。在美国停止对韩国的经济援助和农产品援助之后，韩国希望更多的美国大公司和跨国企业到韩国投资经商。而美国政府也乐见其成，大力鼓励美国企业抢占韩国市场。通过民间交流来促进政府间合作，通过经济合作来强化美韩之间政治和军事的同盟关系。

但是，这种民间交流的结果是美国的跨国粮商在韩国逐渐控制了韩国粮食的产业链，侵蚀了韩国的粮食主权，他们按照在美国司空见惯的模式来改造韩国的食品体系(包括粮食生产体系、粮食流通和销售体系、粮食消费体系，等等)。实际上，美国政府开展的粮食援助为美国粮食寡头的进入做的是前期的准备工作，只有通过粮食援助来打破韩国自给自足的粮食系统和小农经济，才能使其跨国公司顺利开展私人投资业务，开放和开发韩国市场，获取高额垄断利润，因此，“跨国公司的确是突然发现了一个巨大的未开发市场，美国政府只是给了他们更多的帮助”，“只有基础打好了这些大公司才会进来投资”*苏珊·乔治：《粮食政治入门》，第130页。。

自二战结束到今天，韩国在经济和国家安全方面依赖美国，并且依赖程度较高。虽然1974年美国的经济援助结束以后美国与韩国曾发生多次经济纠纷和贸易摩擦，但韩国出于国家安全的考虑宁可在经济领域向美国做出妥协和让步，通过打造美韩军事同盟来换取美国的安全保护。

而韩国事实上也在通过自身的一些努力缓解其国内的粮食安全困境。以韩国农协为代表的农业利益集团不断向韩国政府施压，要求维护农民的利益。韩国政府也意识到粮食安全的重要性，制定一系列政策来鼓励支持本国的农业发展。诸如开展新村运动、实行高额农业补贴、采取贸易保护、实施海外农业投资。但尽管如此，韩国只是在稻米——这一韩国民众的主要口粮方面取得了不错的效果，而在其它粮食领域内仍然无法摆脱美国的影响。

美国对韩国长期粮食援助的最大影响之一是挫伤了韩国农民种粮的积极性。在美国大量物美价廉的粮食冲击下，韩国农民纷纷破产，失去了生存和发展空间，他们离开农村到繁华的城市寻找机会实现人生价值，因此韩国农民数量急剧减少。工业化之前韩国国民之中80%是农民，但是21世纪韩国农村人口越来越少。当前在韩国人口之中农民所占的比率仅占10%左右。并且，美国长期的粮食援助导致韩国的粮食自给率逐年下跌并接近危险警戒线(见图1)。21世纪韩国的粮食自给率在25%左右徘徊并且逐年下降，2011年的调查显示韩国的粮食自给率降低至27%(包括饲料谷物)，OECD富国俱乐部31个国家中韩国粮食自给率排在第27位。现在韩国粮食进口最大的依赖国仍然是美国。

图1　韩国粮食与谷物的自给率资料来源：http://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=102&oid=088&aid=0000 174350

通过以上分析，我们可以得出以下几点结论：

1.粮食具有战略品属性。粮食满足了人类最基本的生存需求，具有生存必需品的属性，也正因为这一属性，衍生出了粮食的战略品属性。从“兵马未动，粮草先行”的军事哲学，到朱元璋的“深挖洞，广积粮”，粮食对国家政权的重要性不言而喻。粮食具有巨大的威力，通过粮食援助，美国影响韩国统治精英势力，进而影响韩国的内政外交。粮食援助同样对韩国普通民众产生了重要影响，使韩国人对美国产生了好感，为美国建立全球霸权提供了强有力的民意基础。

2.在现实客观存在的世界中，国家间政治的实质在于国家对权力的追求，权力以利益为基础和目标，国家利益是权力斗争的中心和本质。美国对韩国的粮食援助从根本上说是为了维护其霸权地位，是服务于美国国家战略的。国际关系学者汉斯·摩根索明确地指出：“所有的政治都只有一个目的——获得权力、保持权力和展示权力，在政治领域无一例外。”*Hans J.Morgenthau.Politics Among Nations:The Struggle for Power and Peace.Beijing:Peking University Press,2005,p.52.虽然美国对韩国粮食援助的直接目标是获得权力，但却用意识形态等方面的手段加以解释。美国声称提供粮食援助是为了提供公共物品稳定世界经济，这样就树立起美国良好的形象，提升了政治影响力。

国家利益是确定国家关系亲疏程度的基本依据。摩根索进一步认为：“小国为了保护自己的权利，必须寻求强大盟友的援助；只有如此，它才有望获得抵御对自己权利侵害的成功机会。这种援助的出现，不是一个国际法问题，而是单个国家基于各自的国家利益以决定是否支援国际社会中弱者的问题”*Hans J.Morgenthau.Politics Among Nations:the Struggle for Power and Peace,p.312.。美国之所以选择援助韩国是因为冷战时期韩国地缘战略的重要性，美国视其为遏制共产主义的前沿阵地和维护美国在东北亚利益的桥头堡。美国并不会给非洲这些急需粮食、但对美国价值不大的国家提供援助。而对于韩国来说，战争给国内经济带来重创，美国的粮食援助无疑给韩国战后的重建和恢复带来了极大帮助。

3.美国对韩国的粮食援助也是美国主张新自由主义的表现。新自由主义强调，不同的国家在不同的商品上具有比较优势，因此自由贸易可以使各国以最小的成本获得最大的福利。新自由主义贸易政策理论将市场的完美性推广到国际贸易，强调没有干预的自由贸易才能在世界范围内实现资源的最有效配置，才能最大限度地增加各国福利*黄静波：《国际贸易政策的新自由主义发展趋势》，载《中山大学学报(社会科学版)》2003年第1期，第71页。。在实践中，主张推行自由贸易，降低贸易的保护水平，取消数量限制，建立中性和透明的贸易体制。

美国向韩国提供粮食援助是为了通过粮食援助打开韩国市场，处置国内农产品大量剩余的问题。美国对韩国的援助从最初的无偿援助一步步改为货币购买援助和美元贷款援助，充分体现了美国开拓韩国市场的意图，目的就是扩大美国农产品出口，开拓海外市场。尤其是美国对韩国的粮食援助数量远远超过了韩国的粮食需求量，由此导致韩国粮食过剩，带来了不利影响。这说明美国的粮食援助政策是从自己海外市场扩张的角度出发的。

美国在全球范围内推行新自由主义，主张自由贸易，从根本上说是服从于它的全球政治和战略考虑的。通过这一系列措施，经济上使韩国一步步沦为美国所建立了庞大食物帝国的附庸，粮食主权受到侵蚀；在政治上同样依附于美国。

近几年来，全球的能源危机和粮食危机愈演愈烈。而美国次贷危机和欧债危机则进一步加剧了世界各国能源安全和粮食安全的隐患。美国前国务卿基辛格有一句发人深省的名言：“谁控制了美元，谁就控制了全世界；谁控制了能源，谁就控制了所有国家；谁控制了粮食，谁就控制了全人类”*威廉·恩道尔：《粮食危机》，知识产权出版社2008年，第62页。。当全球出现粮食短缺、各国粮食主权遭侵蚀、粮食安全受到威胁时，粮食成为一种武器的时代即将到来。

●作者地址：徐振伟，南开大学周恩来政府管理学院；天津 300350。Email:xuzhenwei79@nankai.edu.cn。

张晓龙，南开大学周恩来政府管理学院。

●基金项目：韩国高等教育财团学者交流项目(ISEF2015)

●责任编辑：桂莉

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2015.06.012