安徽省高速公路运营管理存在的问题及对策

刘中亚

(长江大学 管理学院，湖北 荆州 434023)

安徽省高速公路运营管理存在的问题及对策

刘中亚

(长江大学 管理学院，湖北 荆州 434023)

针对安徽省高速公路运营管理中存在法律法规不健全，应急机制不完善，服务意识欠缺等问题，在借鉴部分发达省份和其他国家高速公路运营管理成熟经验的基础上，结合安徽省的现状和发展的需要，提出对策，以促进安徽省高速公路运营管理水平的提高。

高速公路；运营管理；大数据

从1988年我国的第一条高速公路——沪嘉高速公路正式通车开始，到现在高速公路运营管理实践已经约30年了。然而，我国高速公路运营管理似乎没有和高速公路的快速建设发展同步，特别是从2012年国家实行重大节假日免收小型客车通行费的政策后，部分高速路段成了“免费的停车场”[1]，凸显高速公路运营管理部门应对特大车流量所表现出来的运营和管理能力的不足和政府政策制定的不完善。笔者试图分析安徽省高速公路运营管理存在的问题，并提出一些策略和建议。

一、安徽省高速公路运营管理现状

自1995年合宁高速建成通车到2014年底安徽省高速公路通车里程已超过3752公里，其中近2000公里都是最近6年建成通车的，目前在建高速公路里程超过1000公里；高速公路的快速发展实现了市市通高速，全省南北向6小时过境、东西向3小时过境，实现了安徽人“皖境成通途，千里一日还”的交通梦想[2]；在快速发展的同时，高速公路管理、养护和信息化建设也取得了巨大成绩，已经开始了“建设、管理、养护、服务”协同发展的新阶段。

根据《安徽省交通运输“十二五”发展规划》和《安徽省高速公路“十二五”发展规划》两个文件，到2015年全省高速公路建设要实现新的跨越，省内国家高速公路网基本建成，和现有的高速公路形成“四纵八横”，总里程达4200多公里，这将大大提升全省公路路网的整体通行水平，优化全省公路交通运输结构，更有力地促进全省经济快速发展。

目前安徽省内高速公路运营管理有三大主体，包括高速交警部门、高速路政以及高速公路经营公司。而高速公路的运营管理业务分为6个板块，包括交通安全管理、路政管理、收费管理、服务(区)管理、养护管理和监控管理，其中前两者分别由交通警察和公路路政部门来管理，属于行政管理；其他4个板块则主要由安徽省高速公路控股集团有限公司和安徽省交通投资集团有限公司(以下简称两大经营公司，有些路段由于历史原因和投资者原因，该路段暂时还是属于原来的投资者在经营管理，如蚌徐高速、合六叶机场高速、徽杭高速部分路段)对各自建设的路段进行管理，属于经营管理。

第一，交通安全管理。安徽省高速公路的交通安全管理由高速公路属地所在市的公安部门派驻交警大队进行管理，即“条块”管理(指行政按职能进行管理或按属地进行管理)中的“块块”管理。其职责是根据国家制定的有关法律法规，维护高速公路交通秩序，保障交通安全和行车通畅，对行驶高速公路使用者的行为进行约束和管理等活动。日常工作主要包括高速公路交通事故处理，维护交通秩序，合理引导组织交通流，实施道路清障和救援服务；也包括对违章司机的宣传教育、违章处罚等。

第二，路政管理。安徽省高速公路的路政管理由省高速公路路政支队按照“一路一大队”的原则统一管理，即“条块”管理中的“条条”管理。其职责是贯彻执行国家有关高速公路路政管理的法律法规，负责全省高速公路路政管理工作，依法查处损害高速公路路产路权的重大路政案件，保护高速公路路产路权等活动。日常工作主要包括路政执法巡查、审批高速公路路政许可、路政案件处理以及高速公路交通事故简易处理、监督高速公路设施修复、道路清障等。

第三，经营管理。两大经营公司对高速公路的收费管理、服务管理、养护管理和监控管理均按照企业的日常运作方式来运行。其中收费管理工作包括高速公路通行费收取、收费员管理、收费情况监控、收费稽查等，主要由每个出入口的收费站来运营；服务管理是指对服务区内加油站、餐饮、住宿、超市、汽车修理、商业门点等各项经营项目的管理，主要由高速公路服务区经营公司来运营；养护的对象包括路面、路基、桥梁隧道、沿线附属设施、绿化环保设施等，养护管理是指养护单位针对养护对象的小修保养、中修和大修工程以保障高速公路经常处于路面平整，路肩、边坡平顺，桥涵、隧道构造物及沿线设施完好，标志、标线齐全、规范等良好的技术状态，目前安徽省养护管理主要有两种形式，一般是经营公司的下属公司直接进行养护，另一种就是对外承包，给社会上具有一定资质的企业来养护；监控管理包括对监控通信系统的总体结构、系统组成、信息采集和诱导系统等设备和软件方面的监控和管理，主要由经营公司和省路警联合指挥中心共同管理。

当然经营管理的其他方面也要遵从国家以及行业的标准和规定，例如高速公路上的里程桩和道路指示标志标牌都要符合国标，其维护和更新都由养护单位来实施；现在安徽省每个收费站都开通了全国统一的ETC通行道口，每个服务区都有统一的中石化加油站以及同一个公司经营管理的超市、餐饮、修理和汽车维修公司，以此保证安徽省内的服务达到全省统一的标准。

二、高速公路运营管理存在的问题

(一)法律法规不健全

交警部门、路政部门以及经营公司的路产部门(包括养护单位)都要按照各自的职责对高速公路上的交通事故的进行事务处理，以最快速度处理好事故保证高速公路的安全畅通。但是由于高速公路的封闭性，其事故处理不同于一般道路的事故处理，涉及到一些收费项目，如事故救援、车辆施救等相对一般道路来说都是高额收费且近乎垄断，针对这块业务几个部门有可能产生利益争夺。

同样在审批高速公路用地范围内新建广告和建(构)筑物等方面，由于每个部门管辖的范围不同，有的广告和建筑物符合交警部门的法律规定却不符合路政部门的法律规定，给管理带来问题。安徽省高速公路路政支队在2009年曾因芜湖市水务局在高速公路建筑控制区内建设水利宣传广告牌发生过行政诉讼，路政支队认为水务局违反了《中华人民共和国公路法》的规定，而水务局认为路政支队没有执法主体资格，最终双方在法院的努力下达成和解[3]。

这其实就是我们常说的“一路两制”、“政出多门”、相互掣肘、互相推诿的现象[4]，全国各地普遍存在这种交通部门执行以《中华人民共和国公路法》为首的法律法规体系、交警部门执行以《中华人民共和国道路交通安全法》为首的法律法规体系的现象，由于双方存在管理对象、管理职责、管理资源等方面的交叉，他们之间纷争不断，特别是在对超限超载车辆的处理上，曾经发生过违反《行政处罚法》第24条“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，如果处理不好就会引起纠纷甚至打官司；这也成为提高高速公路管理水平与服务质量的瓶颈。从 1987 年开始发布第一条《中华人民共和国公路管理条例》开始，至今已有约30年的历史，这期间有关公路管理方面的法律法规得到不断健全和完善。但由于公路建设的突飞猛进，我国有关高速公路方面的法律和法规远远不能满足实际需要，相关法律更显不健全、不配套、未形成完整的体系。

(二) 应急机制不完善

就目前来说，虽有全省统一的12122高速公路报警救援号码和省路警联合指挥中心，但就近几年多次大雾天气和焚烧秸秆造成重特大事故来看，安徽省高速公路的应急机制还不是很完善；特别是发生较大事故后高速公路经营者和管理者很难在第一时间内提醒司乘人员事故现场道路畅通的情况，而事故现场可能会造成大量车辆的拥堵，甚至在一定程度上影响事故救援。

另外由于高速公路的封闭性，高速公路的救援不同于普通公路事故救援，如何优化应急救援机制，确保各个单位在发生事故后快速到达事故现场也是一项需要各个部门来统筹安排的工作；各个部门可以根据职责和驻地对事故的处理，确定一段路上某个位置发生事故后，哪个部门能够最快赶到现场进行简单事故处理，然后通知相应部门来进行最终处理。

(三)服务意识欠缺

人们对高速公路的了解是从收费站和服务区开始的,相对于收费站的短暂服务而言,服务区的服务更具广泛性和持续性,而高速公路的形象也会因为服务区服务效果的好坏传向四面八方。目前安徽省大部分高速公路服务区都是由经营公司统一管理，但有些服务区由于业绩不好，经营公司就将其对外承包；由于承包者完全以盈利为目的，他们会对服务区重新装修，然后提高服务区的产品和服务的价格，甚至发生过停车收费和如厕收费的事情，导致司乘人员直接打电话给政府物价部门进行投诉。司乘人员对服务区的抱怨普遍是饭菜贵、卫生条件差，工作人员服务不到位、普通话不标准等。同样交警部门和路政部门也要改善服务意识，在日常的巡查和执法中，不能总是以管理者自居，要切实转型，真正成为高速公路的服务者，为司乘人员提供好服务。

三、高速公路运营管理的策略

为提高安徽省高速公路运营管理水平，应采取的策略如下。

第一，以人为本。高速公路作为一种“准公共产品”，要发挥其对经济的发展和社会进步的促进作用，就必须以人为本。人是一切社会活动的主体，是生产力中最活跃的因素，不但执法部门和经营公司要以人为本提高员工素质[5]、完善激励机制；更要重视教育和培训，不只是教育单位的内部人员，还要对管理相对人和单位进行法律法规的宣传和普及教育；最重要的是对广大的司乘人员进行高速公路安全驾驶宣传学习和大力进行普法教育，通过不断宣传和教育，最大限度地避免和减少交通事故发生。

服务也要以人为本，针对不同的群体(如司乘人员、沿线群众)要以不同的方式来宣传有关法律法规；在处理违法违规行为前，要尽量查明行为人对法律法规的了解情况，对不知法规者和知法违法者给予不一样的处理结果。

第二，健全行业法律法规。要以依法治国为原则做好相应的立法执法工作。在高速公路建设管理、经营管理、执法管理方面，目前还没有哪一部法律规定能够涵盖这么多方面，如果单纯为了立法而导致规定上过于笼统，不够清晰和具体，缺乏操作性也是百害而无一利的。例如上面所说的高速公路救援这块业务，政府部门不能简单地确定由谁来主导(假若规定了由一家单位来具体实施，很有可能会产生权力寻租)，而应该放开市场，给予有资质的企业来公开竞争这个业务，让市场来优胜劣汰，政府只要对其监督和管理即可。

政府部门要不断完善现行有关高速公路方面的法律法规，法律也要与时俱进，对不符合实际情况和落后于时代的条款要及时予以删除，适当增加适应当前社会发展情况并有一定前瞻性的条款；执法部门要加强执法，主动作为，多种方式服务好和高速公路沿线有关的单位和个人，利用多种媒体加强法律法规的宣传和教育，让违法违规行为尽量少发生或不发生；同时精简执法机构，推广综合执法体系。可以向北京和重庆学习建立“集中、统一、高效”的高速公路综合执法体系[6],将公路交通安全、路政管理交由交通部门统一管理,以减少相互推诿现象,提高工作效率和经济效益。

第三，政企分开、优化管理。全面实行政企分开、市场化经营和专业化管理。政府应积极转变职能，减少对高速公路公司经营行为的行政干预，实现政企分开，企业自主经营。目前安徽省的两大经营公司都是交通厅的下属国企，一些经营行为不免有政府的行政干预；应该将两大经营公司的高速公路运营管理的部门进行合并，合并后的运营管理公司(以下简称新公司)可以将以前高速公路经营公司的经营活动的范围、收费标准、服务质量等进行标准化，将这些服务板块(如收费服务、服务区经营、公路养护等)进行打包给有意愿进入该领域的民间资本，推行专业化管理，新公司可以每年度对外包后的经营公司的服务和业绩进行监督和评先比优。经过市场化实践和评先比优后，会留下一些服务和管理更专业化的团队，新公司在这个过程中逐步实行管养分离，以实现高速公路资产经营权和国家所有权的分离。

第四，推行大数据系统。推进大数据系统建设，使交警、路政、经营公司的数据系统能够共享。目前高速公路上的各个部门的数据系统是独立的，不能第一时间共享如大雾路段、事故发生路段等相关信息，更不要说一旦发生特大事故到底哪个部门最先知道，如何在第一时间确定施救方案等。政府部门要进行顶层设计，通过与高速公路有关的各个部门进行交流、设计一套多方可以共享数据的、信息可推送至移动终端的系统，每个部门可以在自己的权限内对系统进行局部扩展，便于该部门的具体工作。

从1988年到1998年，我国高速公路都是按照《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》(国办发[1992]16号)的“我国高速公路正在起步阶段，如何管好高速公路，需要有一个积累经验的过程”[7]来进行管理探索。期间管理是建好一段就管理好一段，有一路一处(局)的模式，后来逐步转变为一路一公司的模式。1998年之后，我国高速公路主骨架网络基本形成，每个省的高速公路主干道也基本形成，由于融资和管理需要，大部分地区都陆续转变了之前的分散管理模式，成立了省级高速公路管理局或集团公司来集中管理本省的高速公路。

但是省级的高速公路管理局或集团公司只是在客观形式上实现了集中和统一管理，具体的管理还是原来的处或公司，真正能实现统一管理的就是推行大数据系统，它能在管理的实质内容上实现集中统一管理。而ETC(不停车收费系统)联网就是基于大数据系统的具体应用，交通运输部在2014年初明文下达了确保年底前14省市要实现ETC联网，这是国家层面的支持数据系统共享；安徽省也在7月份召开会议，确保年底前全省高速公路收费站ETC覆盖率达到100%，主线收费站ETC专用车道不少于两进两出，实现与13省市ETC联网运行[8]。ETC联网涉及到各个收费站和各省如何分配通行费(包括确定各省内通行费的定价问题)、车辆数据的联网等众多问题，管理好这些数据对未来的集中统一管理起着基础而重要的作用。因为ETC卡未来不只是车辆进出高速公路收费的卡，以后可以用于商场停车和消费，更是可以实现整个综合交通的一卡通；在服务区可以用ETC卡消费、住宿、停车、观看汽车电影，甚至在客户允许的情况下，可以组织自驾游、地方民俗活动的信息推广等。这样交通管理部门可以利用这些数据对未来的高速公路规划提供数据支持、以及判断车辆是否有超速违法行为。

近年来安徽省高速公路建设尚处在快速发展阶段,只要各个单位从理论和实践等多方面来重视,不断地探索出适合高速公路运营管理的好方法,就能取得良好社会效果。

[1]佚名.节假日多个高速路变身停车场，假期免费实为毒药[EB/OL].http://news.hexun.com/2012-10-08/146531015.html.

[2]林娟娟.安徽省高速公路建设与区域经济发展研究[D].安徽农业大学,2013.

[3]芜湖中院.芜湖市首例以行政机关为原告的行政案件和解结案[DB/OL].http://fy.wh.cn/NewsContent.aspx?NewsID=2471.

[4]冯琬娟.高速公路警路联合执法模式研究[D].长安大学,2007.

[5]张如忠，马黎辉.高速公路运营管理的探索和思考[J].现代高速，2002(12).

[6]刘新建.高速公路运营管理新思路的探索[J].中国交通信息产业,2007(1).

[7]罗剑华.江西省高速公路管理体制改革研究[D].南昌大学,2012(12).

[8]省厅专题部署ETC全国联网工作[DB/OL].http://www.ahjt.gov.cn/jtxw/xwbd/2395755.html.

责任编辑 胡号寰 E-mail:huhaohuan2@126.com

Problems and Countermeasures of Expressway Operations and Management in Anhui Province

LiuZhongya

(SchoolofManagement,YangtzeUniversity,Jingzhou434020)

According to the existing problems of Anhui province expressway management in laws and regulations are not perfect,the emergency mechanism is not perfect,lack of service awareness and other issues,on the basis of mature experience in some developed provinces and other national expressway operations and management,combined with the status quo of the development of Anhui province,and put forward countermeasures,in order to promote the level of expressway operations and management in Anhui province.

expressway;operations and management;big data

2015-02-21

湖北省教育厅社科项目(13G486)

刘中亚(1986 -)，男，安徽桐城人，硕士研究生。

F542

A

1673-1395 (2015)07-0061-04