防治土壤重金属污染面临的主要问题及法律规制

李元吉，王有强

（西北农林科技大学 人文学院，陕西 杨凌 712100）

资料显示，截止2012年6月5日，我国有2000万公顷的耕地受到重金属污染，约占耕地总面积的1／5，这2000万公顷耕地用来从事农业种植，其土壤当中的重金属成为农产品污染危害的重要来源［1］。并且在我国的耕地中，越来越多的土壤，特别是城市郊区和污灌区的土壤，往往同时遭受重金属和有机物的复合型污染，这进一步加大了污染治理的难度。而在城市当中，伴随着城市化进程，城区内的工厂大量进行搬迁，留下了许多被污染的“棕色地块”，因此居住在“棕色地块”上的居民也饱受土壤重金属污染的危害。

一、土壤重金属污染特性解析

土壤重金属污染在致害过程、方式上较之其他污染有其特殊性，没有重视这些特性正是我国目前土壤重金属污染防治工作难以取得突破性进展的症结所在。土壤重金属污染的特征归纳起来有五点：潜伏性、非显著性、富集性、生物累积性、不可降解性。第一，潜伏性。从污染物的排放到产生损害后果，需要污染物的不断累积，这期间不进行专门的土壤检测，污染源是很难被发现的。第二，非显著性。不同于大气、水体的污染，土壤受到重金属污染后，物理性状几乎不产生变化，尽管其危害更甚于其他类型的污染，但很难引起社会的关注，因此相应的立法、研究也就较为缺乏。第三，富集性。重金属污染源是废气、废水和废渣。废气中的重金属沉降于水体或土壤；废水中的重金属富集于水体或污泥，污水通过自然接触以及灌溉和土壤进行重金属交换；废渣中的重金属渗透进入土壤当中，所以重金属最终都会富集于土壤与水体当中，这就是重金属污染的富集性。第四，生物积累性。重金属污染要造成损害后果还需要进入食物链，这里就涉及到其另外一个特性，即生物积累性，重金属在食物链当中进行累积，并最终作用于人类。第五，不可降解性。土壤、水体这两个环境介质在自然环境下不能够完成对重金属的自净工作，并且重金属在其中还有可能合成为危害更大的金属有机化合物，所以一旦受到了重金属污染，只能是进行人工除害处理［2］。在对土壤重金属污染防治工作面临的主要问题进行分析以及寻找解决思路时，需要着重考虑这些特性，以便采取科学有效的解决方案。

二、土壤重金属污染防治工作面临的主要问题

（一）历史遗留问题全面爆发

2006年3月，位于武汉汉阳的赫山地块以4.055亿元被武汉三江航天房地产公司拍下，但在开发时该地块发生污染土壤致工人中毒晕倒事件，导致武汉市土地储备中心在退还开发商土地款之外，又额外赔款1.2亿元。事后，武汉市环境保护局数次调查发现，赫山地块70%以上的区域都受到了重金属污染。武汉市政府于2011年5月决定开展赫山地块修复项目，并于2014年5月底完工，整个毒地修复期为3年，整个修复成本高达2.8亿元［3］。如前所述，土壤重金属污染的危害具有潜伏性，赫山毒地必然经历了一个较长时期的累积，达到一定程度之后，危害才显现出来。总之，由于土壤重金属污染的非显著性，使得我国民众对于这种污染的关注程度不足，政府相应工作也处于滞后状态。反观最近几年我国北方地区频发的雾霾污染，因其是直观可见的，引发了社会各界的广泛关注，相应的立法规划、治理研究也得到了快速的发展。

国内环境法学界对土壤污染、土壤重金属污染的关注是从20世纪90年代开始的，这其中的原因和我国工业化、城市化进程较晚以及土壤重金属污染具有潜伏性有关。从污染物的排放到污染物在土壤中不断累积进而进入食物链最终引发各类污染事件，比照世界上其他国家的经验来看，大约需要20年左右的时间，我国的工业化进程加快脚步是从改革开放之后开始的，这也是为何在2000年之后，我国各地因土壤重金属污染导致食品安全的问题才被逐渐曝光。在城镇当中因为城市化进程的不断加快，原本在城区的工厂向城市外围搬迁，遗留下来的污染土地被重新开发利用，潜伏的污染没有及时发现，才出现了赫山地块这样的事件。当污染的累积超过了临界点，那么我们将迎来土壤重金属污染事件的一个高发期。土壤对于重金属污染的自净能力很差，人体内的重金属短时间内也不能排除，要遏制污染的扩散，降低其未来造成的危害，只能对被污染的土地进行人工除害处理，形成重金属阻断。按照民法与环境保护法的传统理论，应当是遵循谁污染谁治理以及直接侵权人负责的原则，来处理这些侵害问题，但是经过了20余年的时间，并且伴随着污染是不断累积最终造成损害，责任承担者难以寻找这样一个事实，在土壤重金属污染事件中，传统原则不能很好地解决现有问题，面对历史遗留问题的全面爆发，需要新的解决路径。

（二）正在发生的污染缺乏法律规制

土壤重金属污染问题引起了政府相关机构的重视。2006年7月，环保总局和国土资源部联合启动了经费预算达10亿元的全国首次土壤污染状况调查，但由于各种原因，至今没有公开污染数据。据一些非官方的调查研究表明，我国的土壤重金属污染正在发生并造成了严重后果，而且没有得到有效的控制。中国疾病预防控制中心研究员尚琪从20世纪80年代起，开始对江西省赣州市大余县钨矿厂造成的镉污染问题进行研究，当地居民于1985年起就暴露于镉污染之中，在进行研究的20余年中，当地污染呈现一种持续的状态，居民也一直生活在镉污染的环境中，尿镉、血镉严重超标，居民普遍有骨质疏松、骨头疼痛等类似“痛痛病”的症状，癌症死亡率、心血管疾病率大幅上升，在这样严重的情形下，当地居民几乎没有得到任何行政、司法帮助。2007年，南京农业大学教授潘根兴带领研究团队，在全国六个地区（华东、东北、华中、西南、华南和华北）县级以上市场随机采购大米样品91个，结果表明10%左右的市售大米重金属镉超标［4］。这些无人监管的“镉米”最终将土壤重金属污染的后果作用于人体，但是“镉米”在市场上的流通以及对人体造成损害之后责任的承担都缺乏相关的法律法规的规制。

三、法律规制

（一）借鉴美国超级基金制度，建立我国重金属污染土壤治理基金

由于受到1978年“拉夫（Love）运河污染”环境事故的影响，1980年美国政府颁布《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》（Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act），确立了“超级基金”制度。设立该项制度的目的就是为了解决被污染土地的治理资金问题，基金由针对化工行业的专门税以及联邦财政的拨款构成，当受污染土地经过评估具有修复价值的时候，可由该基金先行支付治理费用，然后再向责任人进行追偿［5］。“超级基金”制度的特点在于其严格的责任追责制度，除了不可抗力造成的污染外，都能找到责任主体来承担土地修复的费用。具体体现在两方面：一是有可能承担责任的对象非常广泛，包括了土地污染期间的土地所有者、使用者，当前土地的所有者、使用者，与排放污染物处理有关的单位以及将有害物运输到场地进行处理的单位等；另一方面是对于责任的承担不是完全依靠因果关系来认定的，在因果关系难以确定的情况下，可以由联邦政府责令由已经明确了因果关系的主体承担责任或者根据经验事实的判断直接责令某一方来承担责任［6］。

土地是不可再生资源，净化被污染土地是实施重金属阻断的唯一途径，这样的治理活动是有意义的。结合我国的具体情况，赫山地块这样的事件由于难以找到责任人，最终完全由政府对治理活动买单，对于政府是一个沉重的负担，有必要专门建立一个全国性的基金来对重金属污染土地的修复提供资金支持。

在基金来源的构成上，可以考虑由以下两个部分构成：首先，政府的拨款是启动资金，在我国开始征收环境税之后，可以从中拿出一部分作为重金属污染防治的资金，这与欧美国家针对污染类型征收专门税并建立专门基金、专款专用的方式是一致的。其次，对重金属污染的相关行业进行划定，再根据其产能计算出重金属排放量，要求相关企业购买排放份额。企业在生产过程中能够对重金属进行回收处理或者再利用，就可以把自己的份额放在市场上进行交易，整个制度的运行可以借鉴碳排放交易制度。这也是针对重金属污染的特性来制定的制度，重金属在自然界当中不能够自然降解，只会不断地在土壤中进行富集，富集到一定程度造成污染之后，只能进行人工处理，按照企业产能有偿分配的排放额度，一方面充实了污染土地治理的费用，同时还便于实现全国性的总量控制，还可以促进环保技术的进步和重金属回收产业的发展。在造成污染进行追责的问题上，我国法律规定与美国有较大区别，对于历史遗留的问题以及在相关法律追责无果的情况下，可以由该基金来支付相关的土地治理费用，能进行追责的可由基金先行支付费用后再进行追责。

（二）完善法律规范

1.转变立法导向

目前，我国环保立法主要针对大气污染、重点流域和湖泊水污染、电子类产品废物、固体废弃物和危险废物污染；污染治理重在治标，主要是针对污染面的治理，而对于重金属污染等点源污染，国家还缺乏专门立法［7］。土壤重金属污染是点源污染，越靠近污染源，污染越严重，但是有学者指出我国目前土壤重金属的污染态势正由一般的污染向灾害过渡，大面积的土地受到污染，一旦积累达到一定量的时候，会呈现出全面爆发的态势，危害范围广泛，后果影响深远。重金属污染的环境介质是土壤和水体，但是其危害的传导多是通过土壤完成的，所以对于重金属污染的防治应主要表现在土壤污染防治的立法建设上。

在我国现行的环境法律体系中，就环境介质来归类的话，有防治大气污染、水污染、固废污染、海洋污染的法律，防治土壤污染的法律基本上还是一空白领域。虽然有一些相关的规定，但是散见于层级较低的法律规范当中，同时在立法内容上存在原则过多、可操作性差等缺陷，立法的整体导向也不够清晰明确。环境法领域的法律可以分为污染防治与环境保护两类，类似源头控制、预防为主等立法导向在环境保护类法律中是适用的，因为预防所付出的社会成本要低于治理环境的成本，但这样的导向在污染防治类法律中却不能发挥应有的作用，源头控制需要与较为完善的环保理念相配合，要在社会上树立这样一种理念，让排污者在经济效益与环境保护当中做出正确的选择，这是一个漫长的过程，而环境保护工作刻不容缓，加大处罚力度、加强司法保护是我们的唯一出路。当对排污者处罚力度不足、偷排污水的罚款还低于净化污染物的费用时，自然是不能控制污染的。加大处罚力度，提升了企业偷排污水遭受处罚的机会成本，迫使企业将其纳入产品成本核算体系之内，可以使其产品成本能真实反映消耗环境资源的代价——私人成本“逼近”社会成本——然后在市场竞争机制的作用下，“倒逼”企业进行净化污染物，加大技改投入，开发清洁生产技术，淘汰落后产能，最终达到环境保护与治理的目的［8］。

2.重新制定排污标准

在污染防治类法律中还有一个重要的组成部分即环境标准与排污标准。我国的这类标准制定时间较早，长年没有进行更新，并且制定相关标准时没有考虑重金属污染的特性。2013年4月，中国人民大学教授马中在其主持的课题“中国水环境保护价格与税费政策示范研究”中指出，我国达标排放水为劣Ⅴ类水，劣Ⅴ类水是丧失了使用功能的水体，这代表着工厂即使是达标排放，其排放的也是污水。在制定排放标准时考虑了水体拥有的自净能力以及我国环保技术较为落后、保护生产积极性的需要，但是忽略了一个重要的问题，水体中的重金属并不能够同其他污染物一样自然降解，而是在土壤以及食物链中不断富集甚至是形成了危害更大的金属有机化合物［9］。这种特性使得目前采用的浓度控制标准失去了意义，只要重金属在排放的污水中就会不断加剧污染的程度，只有考虑了历史累积的总量控制才能够遏制重金属污染的严峻态势。我们还应当考虑环保标准作用对象的问题，我国目前使用的环保标准是一个最低标准，其制定的原则是对自然界的污染在其承受范围之内，标准保护的对象是生态环境，但是在目前这种污染事件频发的大背景下，我们应当考虑将环保标准保护的对象定义为人类的身体健康，在制定标准时考虑污染是否会对人类的身体健康造成损害。

3.加强受害者救济

在土壤重金属污染致害事件频发的背景下，受害者救济的立法也是需要完善的一个环节，但土壤重金属污染特殊的致害模式难以纳入环境侵权的救济范围之中，因为土壤重金属污染不是典型意义上的环境侵权，与大气污染、水污染那种通过环境介质直接对受害者的人身、财产造成损害不同，受污染的土壤大部分情况下没有直接对受害者的人身、财产造成损害，而是经由农产品进行传导。就法律上的因果关系来讲，造成损害的是农产品而非污染排放行为，应当适用消费者权益保护法来调整这一法律关系，但是事实上农民和受害者一样遭受了损失，因为，土壤的污染需要很长的治理周期和较大的费用投入，这期间如果停止农业生产，农民将会受到经济损失，因此不能简单地将致害原因归咎于农民。那么，在这样的情况下，可以考虑对环境侵权做出一个司法解释，即把土壤重金属污染造成人身、财产损害这一因果关系定义为间接因果关系而非直接因果关系，并将其纳入到环境侵权法律关系调整的范畴当中，利用特殊侵权法律关系的优势，来实现实质意义上的公平。

［1］王建平.土壤污染灾害的致灾性三论——以“谁污染谁治理”原则失效为视角［J］.社会科学，2013，（7）：93.

［2］李鑫.土壤重金属污染防治法律制度研究［D］.太原：山西财经大学，2012.

［3］张彦春.武汉赫山“毒地”艰难解毒［N］.人民日报，2013－1－4（9）.

［4］潘书宏.我国台湾地区土壤污染防治制度评析——兼议对大陆土壤污染防治立法的启示［J］.海峡法学，2011，（4）：32.

［5］卢明，王志彬.美国超级基金制度对我国土壤污染防治的启示［J］.安徽农业科学，2013，（5）：20－35.

［6］王曦.美国环境法概论［M］.武汉：武汉大学出版社，1992.

［7］范洪鹏.土壤污染与防治［J］.北方环境，2013，（3）：34.

［8］淘股吧.环保费改税成今年两会热点，天蓝地绿水净才有中国梦［EB／OL］.（2014－3－4）［2014－9－01］.http：／／www.taoguba.com.cn／Article／975210／1

［9］蔡明伦.东楚文化视野下的黄石矿冶文化［J］.湖北师范学院学报：哲学社会科学版，2012，（6）：78.