非税收入合法性浅析

何宇霏，华国庆

（安徽大学，安徽合肥，230601）

非税收入合法性浅析

何宇霏，华国庆

（安徽大学，安徽合肥，230601）

合法性是解决政治权力和政治制度能否存在的核心问题，非税收入作为政府财政收入的重要组成部分，其是否合法不仅事关国家政治权力的合法性，也事关国家财政制度的合法性。只有在理论上具备正当性，在实际运作中贯穿民主并以法律化加以落实，非税收入才能获得人民的支持，取得实质的合法性。

非税收入；合法性；准公共物品；民主；法律化

2004年我国提出了建设社会主义法治政府的目标，2007年明确提出全面落实依法治国基本方略，2014年中国共产党首次召开了以依法治国为主题的中央全会，这些进程无不在表明随着我国国民经济的强劲发展，人们对法治社会的诉求日益增强，国家管理必须从政策之治转变为法治之治并加以贯彻落实。在这个时期，一切国家公权力的占有与行使都必须以合法性为基础和前提。财政作为政府履行职能的保障，它的法治化进程更是对法治政府建设产生决定性作用。税收与非税收入作为国家财政制度的核心内容，其合法性直接影响着国家财政制度的合法性和财政职能的实现。因此，税收与非税收入合法性研究颇为重要，中外学术界对税收制度合法性问题研究成果丰硕，但对非税收入合法性研究相对较少。而非税收入作为国家财政制度的重要内容，其作用不容小觑，因此有必要从理论上对非税收入合法性问题进行探讨。

一、合法性概述

合法性（Legitimacy）是一个被广泛使用的政治概念，通常用来指政府被民众所认可的程度：当其运用统治权力或其作为是正当的、合乎社会正义或大众信念与共识时，既具有合法性。

最早研究合法性问题的是德国社会学家马克斯·韦伯，他认为合法性主要指的是公众对政治制度的认同或服从，若要维持统治的持续存在，必须唤起并维持对合法性的信仰，因为“任何一种真正的统治关系都包含着最低限度的服从愿望，即从服从中获取（外在的和内在的）利益”，［1］所以任何一种政治统治都要尽力标榜自己为“合法的”。对合法性研究做出重要贡献的另一学者哈贝马斯认为，合法性的根本标准是看政治领域是否反映了社会共同性。在他看来，“一个统治的合法性，是以被统治者对合法性的信任为尺度的”，［2］如果失去了这种信任就会出现政治合法性危机，即失去了群众对政治的忠诚与信任。因此任何政治权力或制度若失去了合法性，就只能面临被推翻或废止的命运。

综上所述，合法性能够解决政治权力和政治制度能否存在这一核心问题。因此，如何获得合法性就成了现代法治社会必须解决的问题，它关系到一项制度乃至一个国家的存亡。从近现代有关合法性的理论研究可以看出，一个统治权力要想获得合法性就必须要处理有关权威、正当、合法及约束力等与社会秩序有关的问题。因此，合法性问题就包括了三个方面的内容：一是该种政治权力或政治制度是否有存在的必要性或正当性：一方面要求其来源合法；另一方面要求其具有正当的目的。二是该种政治权力或制度是否取得了被统治者的认同。这种认同必须是民众通过公开的方式来表达，而不能由少数人径自假定。三是要获得现行法律的认可或授权，这是取得合法性的形式要件。

二、非税收入合法性的理论依据

非税收入合法性研究首先要解决的问题就是在政府与公民之间为什么前者能够对后者收费，即上述政府收入来源的依据是什么。综合学界的研究来看，主要有：

（一）财产所有权及收益权理论

财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。收益权是指获取基于所有者财产而产生的经济利益的可能性，在现代市场经济社会，收益权是所有权最核心的权能。我国是社会主义国家，国有资源和国有资产的所有权属于国家，但国家行使所有权的方式不同于私人，即国家通常并不直接占有国有财产，而是授权给政府、国家机关或事业单位等来经营管理。国家以其所有者的身份，对国有资源、国有资产进行管理、配置和经营，根据经济学理论和市场经济规则是有权取得收益的。政府非税收入中各种受益费征收的正当性在于受益费义务人可能从设置或经营公共设施中受益，因此必须负担设置或经营公共设施的全部或一部分费用。［3］相反，如果不允许国有资源使用收费，则会造成资源的无序开发和浪费，并且对整体纳税人来说也是不公平的。

（二）准公共物品供给理论

准公共物品介于私人物品与纯公共物品之间，是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的物品，如教育产品和公共道路等。由于准公共物品不具有充分的非竞争性，因此如果消费者人数居多，超过其临界点就会使得消费的边际成本上升，趋于无限大，无法使社会的资源配置达到帕累托最优。而准公共物品不具有充分的非排他性又会导致“拥挤效应”和过度使用问题的产生。正因为准公共物品的这些特征，在提供这些物品时，如果采用与私人物品一样的市场定价方式，会造成物品供给量低于社会效率水平，导致社会福利损失。［4］如果采用与纯公共物品一样通过征税然后免费提供的方式又会导致过度消费，造成拥挤，同时有可能损害那些没有消费或较少消费的公民的利益，有失社会公平。综上，准公共物品的提供应该根据成本补偿原则，通过对使用资源者收取一定标准的费用，即政府非税收入方式更为合理。因为通过收费并依从“谁受益谁付费、多受益多付费、不受益不付费”原则可以降低公共财政的支出规模，一定程度上减少拥挤，使资源有效分配，另一方面也能体现公平，提高公众满意度。

（三）外部性理论

与非税收入理论上合法性有关的主要是负外部性理论，即经济主体的行为使他人或社会受损而自身没有为此承担成本，比如工厂排出的污水。在市场经济体制下，经济主体极度追求利益的欲望使得负外部性现象大量存在且一般不可能自主的去消除这种负外部性，如果不对这种现象加以矫正就会增加经济主体继续从事先前经济活动的积极性，使负外部性愈演愈烈。而通过对这种外部不经济行为收费，可以达到抑制的效果，使负外部性内部化。譬如对企业排污的行为征收一定标准的排污费，可以对企业的生产模式进行正面引导，抑制其为了追求自身利益最大化而作出的环境不经济行为。

三、我国非税收入合法性现状

非税收入作为政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。长期以来，我国一直使用“预算外资金”的概念，将非税收入作为预算外资金管理。2010年财政部发布《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预［2010］88号），至此预算外资金的历史使命终结，代之以非税收入。由于非税收入是为了取得用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。因此具有三大特征，即公共目的性、自愿性和有偿性，其中自愿、有偿的特征更是与税收特征大相径庭。由于税收是无偿强制取得的，通常被认为是公权力对公民私人财产权的侵犯，因此现代民主国家在立法及实践中非常注重对课税权的合法性分析，而非税收入的这些特征就容易导致理论研究及实践操作过程中忽视非税收入的合法性问题。目前我国规范非税收入的立法层次低，立法不健全，很多内容多有疏漏。因此，与相对规范的课税权来说，征收非税收入的权力就显得弹性颇大，让本该透明、公正的行政，变成了随意性极大的“合法性”伤害，更加招致人们对其合法性的普遍质疑。

在现代税收国家，非税收入一般作为税收的补充而存在，占财政收入的比重很少，因此他们对非税合法性的要求并不十分强烈。但从我国近几年的数据来看，非税收入占全国公共财政总收入的比重逐年上涨：从2006年至2011年依次为10.21%、11.11%、11.59%、13.13%、11.90%、13、61%。［5］2014 年11月份财政部公布的收支数据显示，11月非税收入1856亿元，同比增长19.5%，接近税收增速6.9%的三倍。［6］因此非税收入的合法性已成为国家财政收入合法性的重要内容，只有具有合法性的非税收入才能确保其有效性，才能获得国民的支持与遵从，对于推动我国的民主财政乃至法治国家建设无疑具有重要的现实意义。

四、非税收入合法性的实质内容

当今社会，政府合法性最普遍的来源是执行民主政治和顺应民意，因此非税收入在理论上的正当性、合法性不代表它在实际操作上的合法性，只有具有合法性的过程产生的结果才会被人们接受并普遍遵从，所以在非税收入征收和支出的各个环节实行民主是非税收入合法性的实质内容。

民主从其字面意义来看，代表着主权在民，意即人民做主。在民主体制下，人民拥有超越立法者和政府的最高主权，对于国家事务人民当然有管理的权利。政府非税收入的民主应该体现在决策与执行两个方面，具体来说：

其一，人民参与到非税收入立项的决策过程中是政府非税收入行为合法性的核心。从法治观点来看，一个收费项目和标准的确定，要经过调研、论证、决策和公示四个程序阶段。其中，调研是前提、论证是关键、决策是核心、公示是保障。［7］让人民主权渗透到其中最核心的决策过程中是一个国家民主性表现的必要方式。以税收为例，在封建时期无论中西国家，统治者可以不根据被统治者的意愿任意向臣民征收款项、增加税赋，从而使得纳税人的经济生活苦不堪言激发社会矛盾，使国家财政出现“合法性危机”，一旦社会矛盾无法调和，就会“由‘财政危机’转为‘经济危机’，最后陷于‘宪法危机’之不归路”。［8］英国资产阶级革命的胜利是这一发展轨迹的真实写照。在民主体制下，人民享有管理国家的权利，享有制定一切国家管理政策的最终话语权，财政政策作为保障国家机构正常运转、保障国民经济平稳运行的基本政策更不应该由政府来决定。非税收入同税收一样，亦是公民的金钱给付义务，而政治权力主体与民众之间达成的价值认同才是当代政治合法性的实质基础。人民透过公开程序表达意见、参与磋商以达成共识的过程是取得合法性的必要条件，因此其权源基础应是公民的许可，政府不能为了保障其行政职能的行使而单方面根据其行政权力作出征收的规定或行为。

财政民主主要体现在相关法律法规的制定过程上，但我国现行的立法体制使得法律法规等文件在颁布之前，公民对其内容一无所知，只有等到颁布之后才能进行了解。我国法律也尚未规定公民参与相关非税收入政策制定的程序，且实践中制定政策的部门繁杂、管理分散，更加导致在制定过程中难以充分考虑民意。就地方非税收入来说，现行地方收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保及教育等管理部门，每个部门都有收费名目，每个收费名目的制定根本没有公众的参与。由此可见，我国目前在非税收入法律法规及相关政策的制定过程中的民主性还需要进一步加强。

其二，民主监督是保证政府非税收入合法性的关键。我国宪法规定国家的一切权力属于人民，由于实践中人民难以直接行使所有权，便由国家代表人民行使，因此从某种程度上说宪法即社会契约的具体形式，于是衍生出一种重要的公法上代理关系。既然国家和人民之间属于代理关系，那么国家的代理权理应受人民的监督，向人民负责。现代社会，国家的管理权一般由政府代为行使，政府为了保障国家的正常运转就必须享有行政权，非税收入的征收就需要依赖行政权来实现。而在所有国家权力中，行政权力是最桀骜不驯的，因为它是唯一不需要借助程序就能行使的权力，所以它有极大的随意性和广阔的空间。［9］因此在现代法治国家，对行政权的监督是民主监督的核心内容。

我国《预算法》规定全国人民代表大会负责审批中央预算，地方各级人大负责审批本级地方预算。全国人大及地方人大对政府预算案的审批是对非税收入进行民主监督的主要方式，人大代表民意审议预算案可以控制政府的财政收入与支出。但是由于我国人民代表大会制度本身存在一定的缺陷，以及预算工作的专业性，致使预算民主功能得不到充分发挥。由于非税收入在以前主要是以预算外资金的形式存在，不纳入预算管理且范围广泛，实践中这部分收入往往成为政府的“小金库”，容易使政府为了扩大财力而“乱开征、乱定价”，在非税收入的使用上由于没有监督也存在较大的随意性。尽管财政部要求自2011年起所有财政收入均纳入预算管理，但是实践中很多部门以各种理由拖缴或不缴财政专户中应缴未缴国库的非税收入存量资金，使得全面预算仍然只是形式。

此外，人民对非税收入事项的监督权尤为重要。由于缺乏完整、统一的非税法律法规，人大、财政、审计、监察、新闻媒体等组成的非税监督体系尚未建立，［10］使得目前的非税收缴管理及支出安排仍存在较大的随意性。为便于公民监督，应建立非税项目公示制度使非税行为公开、透明，使公民能够查询到项目名称、收缴对象、缴付人、计收依据、收缴标准、收缴期间及收缴办法等，接受社会监督。同时严格执行听证制度，在设立新的收费项目或者变更收费标准之前，必须与公民进行磋商，未达成一致的不能擅自收费。

五、非税收入合法性的表现形式

从以上论述可知，非税收入民主化是非税收入合法性的实质，但是只有获得法律认可的非税收入才是合法的，因而非税收入合法性的表现形式为非税收入的法律化。非税收入的实效，取决于其依据的合法性，取决于相关政策和法律的合理性。非税收入的取得从行为性质上看是一种行政行为或者准行政行为，对其权力的基本约束依然在于行政法的行政控权理论。但是同税收一样，非税收入取得的目的在于公共政策，关系着社会公平和公共资源的合理配置，而不仅是财政收支平衡问题。因此需要专门的法律法规对非税收入予以规定，对政府权力行使予以规制。

与我国非税收入混乱无序的状态不同，发达国家的非税收入从设立到收缴、预算、使用和监督等环节，都有健全的法律法规，管理秩序良好。由于非税收入是针对特定受益群体收费，因此只要相关法律法规合理合法，缴费人易于接受，制定并执行严格的法律程序便是非税收入良好运行的必要条件。而我国至今没有出台一部系统全面规定非税收缴管理的全国性法律或行政法规，多为财政部、国家发改委等部门发布的政策性规定或个别非税项目的单行规章，其层级低、权威性差，且操作性弱。虽然我国地方政府大都发布了相关的政府规章，但其管理水平不一致，致使全国非税收入管理总体混乱无序。

因此，尽快建立健全政府非税收入管理的法律体系是保障非税收入合法性的基本前提。中央应尽快制定和完善相关法律法规，而地方应根据中央颁布的相关法律法规制定配套的地方法规、规章。规范完善的法律是前提，但非税收入合法性的实现还要求严格的执法。即便是再完善的法律，如果不落实，也不能实现其法律效果。因此建立必要的监督机制是严格执法的保障，也可以完善相关监督机构的建设。在我国，人大、财政与审计等机构都承担着政府非税收入监督的责任。这些机构应加以完善，加强协作，以促进政府非税收入的规范化。

同时，政府应加快信息公开的步伐，主动接受社会的监督，共同推动非税收入合法化的进程。

［1］马克斯·韦伯.经济与社会［M］.阎克文，译.上海人民出版社，2010：67.

［2］哈贝马斯.重建历史唯物主义［M］.郭官义，译.北京：社会科学文献出版社，2000：147.

［3］陈清秀.税法总论（第六版）［M］.台湾：元照出版公司，2010：78.

［4］许多奇.非税收入合法性探讨［J］.法学，2013（4）：69.

［5］中国财政年鉴［M］.北京：中国财政杂志出版社，2007：314-315；2008：336-337；2009：406-409；2010：370-372；2011：354-356.

［6］2014年11月财政收支情况［EB/OL］.［2015-03-12］. http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/2014 12/t20141211-1165993.html.

［7］齐守印，王朝才.非税收入规范化管理研究［M］.北京：经济科学出版社，2009：209-210.

［8］葛克昌.国家学与国家法——社会国、租税国与法治国的理念［M］.台北：月旦出版社股份有限公司，1996：95.

［9］徐显明.论法治构成要件——兼论法治的某些原则及观念［J］.法学研究，1996（3）：37-44.

［10］谭立.政府非税收入收缴管理原则与完善措施［J］.中央财经大学学报，2014（3）：18.

D922.2

A

何宇霏（1992-），女，硕士研究生，研究方向为财税法。华国庆（1964-），男，教授，研究方向为经济法学。