法社会学视域下征地冲突过程中的权利配置

冯耀云

（长春理工大学法学院社会学系，吉林长春，130021）

法社会学视域下征地冲突过程中的权利配置

冯耀云

（长春理工大学法学院社会学系，吉林长春，130021）

通过对北方J省S村的实地考察发现①根据学术研究的规范要求，文中出现的地名、人名等均为化名。，农地征用过程中农民与政府冲突背后的根源是权利配置的不合理，造成被动出让土地的农民为争利而“闹事”不断，政府“维稳”打压致冲突连连。要从根本上解决不断升级的冲突，需要在制度层面上优化权利配置。经考察，西方衡量征地制度是否合理的两项前提：土地私有产权与征地公益要件制度，并不适宜解决当前中国的征地冲突问题。所以，优化权利配置，一定要摆脱抽象的西方权利观，以法社会学的视角契合乡村具体的政治社会环境。首先，应该确立征地补偿标准的合法性；其次，建立有效土地管理权力的监督和处理机制；最后，待时机成熟，逐步明晰土地产权制度。

征地冲突；权利配置；法社会学

土地是人类赖以生存和发展的基础，土地制度适宜与否关系到百姓的身家性命及国家的荣辱兴衰。历史证明，凡是合理的制度都会推进经济社会平稳发展，不合理的土地制度及田赋征收是历代农民叛乱、社会动荡的根源。上世纪90年代以来，随着我国城市化进程的加快，因征地拆迁等问题引发的冲突引起了学界的关注并展开了激烈讨论，有主张土地完全国有化的，有主张彻底私有化的，也有主张多种制度并存的。十多年过去了，有关土地制度变革的呼声越来越高②详见温铁军、贺雪峰、陆学艺、徐勇、党国英、陈锋、马俊驹、杨春禧等人有关土地制度的研究。，有关土地制度造成的社会矛盾继续上演，只因土地被征收，一些农民失地失业，连年上访及群体暴力冲突事件频发，无怪乎于建嵘教授惊呼这是“一个严重的政治问题”。笔者针对此种社会背景，深入到北方J省S村，了解因征地而产生农民与政府的冲突问题，试图从法社会学的角度进行研究。

一、补偿价格是征地冲突主因

S村隶属N县H镇，南与省会C市接壤，距市区仅12公里，北邻H镇，其占地面积共8平方公里，呈方形。人口4370人，在册耕地700公顷。S村曾是坦荡辽阔的平原，境内土地肥沃，盛产玉米，素有东北小粮仓之称。上世纪90年代以来，中国城市化进程加快，C市也像摊大饼一样不断地向外扩张。S村地处城乡结合部，地理位置重要，城市扩张征地拆迁不可避免。为迎合和推进区域经济发展，1992年N县成立H经济开发区，征地也随之开始。

征地之初，因农业税赋繁重，乡镇企业发展迅速，多数成年劳动力另谋出路，农业收入占家庭总收入份额极小，土地“不值钱”，村民都乐于“被征地”。但进入90年代中后期，农业赋税逐渐减轻，乡镇企业“十年兴衰”，日渐式微，同时征地价格逐年上涨，土地越来越值钱，政府征地补偿价格从1992年的3.71元/m2一直上升到2012年的30元/m2。然而，随着土地价格的上涨，土地从“弃物”变成了“宝贝”，村民愿意被征地的热情直线下降，经历了不愿意被征地、不配合征地、暴力抵制征地以及联名上访维权抗争的过程。

自2007年伊始，H经济开发区大规模征地，导致征地冲突兴起。农民从自发抗议到有组织抗议的形成，并采取了多种抗争策略与剧目。在这个过程中，地方政府也采取了各种应对策略，致使有些冲突矛盾“被摆平”，而有些冲突反而愈演愈烈，持续发酵升级。

在S村征地持续冲突的过程中，大致经历了三个阶段。第一阶段，农民的抗争表现得比较原始和传统。例如采取“以死威胁”、“暴力抵抗”、“集体闹事”等方式。采取的话语也是传统的“保护土地就是保护我们的生命线”等生存伦理话语。第二阶段，主要表现为“依（以）法抗争”。这阶段的特点是有步骤的信访、复耕、向媒体爆料、举报等，多数是在法律的框架内采取行动，尽量避免触及法律红线。抗争话语转变成利用国家话语，体制内的话语。第三阶段是出现了冲突转型和挑战性话语的苗头。当利用“国家话语”进行抗争失效之后，农民代表组织试图要借助境外媒体和寻找人权组织。外来话语成为其抗争的工具或抗争意识。①有关S村征地冲突的详细经过，请参考笔者的博士论文《冲突的持续性：S村农民与政府征地纠纷问题研究》，吉林大学，2013年。

从2008年S村农民有组织抗争以来，整个H镇“征地”就逐渐成为了一个“问题”，政府征地困难，农民反抗激烈，成为“斗智斗勇”的游戏。从2002年直到2012年，S村土地从在册700公顷，现在剩下不到130公顷，剩下的都是一些“边角料”。从S村及周边的地区考察，笔者发现过去被征地的、尚未征地的农民，普遍对征地补偿款抱怨过低、不合理；而在H政府工作人员眼里，S村“一些农民心里没有谱，漫天要价……城镇开发遇到非常多的困难”②选自H镇副镇长左正的采访录音，2012年5月28日。，如此等等。

经过调研，笔者综合各种说法，认为农民普遍不满意征地的原因主要有三种，一是“生存说”，认为失去土地，生活将无所依靠。二是“习惯说”，从农村到城市，生产生活的巨大变化，让农民不知所措，诚惶诚恐。三是“价低说”，认为征地补偿价格偏低，不能满足农民要求。而这三种原因，最核心的是“价低说”，只要给足够的补偿，前两个原因都不足以成为“原因”，并且，前两个原因往往成为农民争取更多补偿的一个借口。所以，分析“价低说”是解决问题的关键。依笔者调研，产生“价低说”主要有五种情况。

其一，从自身土地产值和未来的生存考虑，认为土地产值计算不合理，未来生活无着落。从S村农民上访材料即可看出：

“我们仅剩几间房子，我们村人均不到1000平方米土地，都是一等一级的黑土地，一般年景苞米的公顷产量在3万斤以上，这么好的土地，被征用每平方米两补只给25元，人均25000元，14岁以下的孩子没有土地，一名学生的费用一年在5000-6000元，一位没有收入的农民一年的生活费要4000-4500元。终身失地农民长远生计拿什么得到保障，尤其是40、50的人长远生计怎么办？我们是‘四无’农民，务农无地、上班无岗、低保无份、医保无缘，1分钱的收入都没有，过着市民的生活，米、面、油、盐、酱、醋、柴样样要买，有地时秸秆冬天取暖烧不完，现在一捆玉米秸秆1.5～2元，还得自己运输，冬天按三间房屋取暖要烧掉1000多捆。一个冬天下来就是1500～2000元的采暖烧柴。所有消费全在两补的25000元里支出。我们村与省城只有12公里的距离，我们的消费水平和副省级城市一样。25000元能生活几年哪？一旦患大病和重病就是等死，根本无钱医治。我们有地的期间种地，生产的粮食可以转化，搞养殖增加收入，我们村有种菜的历史，我们的菜不用出门，省城的商贩上门收购，因为离省城很近。搞开发招商富民强省，他们把被征地的我们弄成‘四无’农民了，是开发造福人民还是犯罪！我们要生活，我们要回我们以前的生活，我们要长远生计得到保障……。”

其二，与周边村民或其它地方征地补偿价格作比较，认为自己土地补偿价格低。一些农民时常向笔者抱怨：附近的村镇80元/平方米，而我们才25 元/平方米。

其三，政府“低买高卖”，农民具有相对剥削感。“这些开发商，跟老百姓唠嗑（聊天）的时候，问你买地多少钱？（开发商说，）妈呀！那可贵了，180（元/m2）呢，那家240（元/m2）呢，计较的人一听，这不对劲啊，这不玩我们呢么，土地是农民的生存保障啊，你把我土地拿走了，你给我25元……”①选自高德贵访问录音，2013年11月1日。；“政府不就是在炒地皮赚钱吗！”②敬中兴等农民代表都这样认为。如此一来，农民认为这个巨大的差价收益，都被地方政府官员们中饱私囊。

其四，对私人用地价格高，政府征地价格较低产生不满。在S村两家村民（兄弟俩）紧挨着的一块地，一家是被政府征用作为收储，价格为30元/m2，而另一家是私人用地，价格高达120元/m2，另外，极个别的私人用地，土地价格达到了500元/m2，如此等等。补偿价格的巨大差异，使农民直接把不满的矛头指向了政府。

其五，政府或开发商对个别农民进行“收买”，导致农民都想得到“好处”而拖延征地的“从众效应”。为了尽快瓦解不愿意征地的农民，开发商往往私下里找个别农民单独谈判，多给一些“好处”，增加补偿费用，以便能够顺利征地。这种“瓦解”策略最初成效不错，但是随着消息的外露、谣传，许多未得到“好处”的农民如梦初醒，出现了即使没有政府或开发商的“收买”行为，农民也坚持没有额外的“好处”、“甜头”，决不能同意征地的情形。

二、法律运行偏离社会

综合以上的描述、分析，农民因征地与政府产生冲突的原因，直接表现为对征地补偿费用的不满意。根据《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿（详见法律条款）。从法律条款可以看出，补偿费用的多少具有很大的弹性空间，并且地方政府拥有较大的“自由裁量权”。根据笔者调研了解到，大多数地区的征地补偿费用标准都在第四十七条规定的范围之内，而高出，甚至远远高出规定标准范围之内的补偿费也是屡见不鲜。例如在S村，H镇政府对农民上访关于安置补偿费用过低的答复为：

“N县内安置补助费的现执行标准为13.5元/平方米，由于我镇处于N县与省城交界，并跻身于省级开发区行列，经开发区及镇领导逐级请示审批，决定执行16.8元/平方米。但是为了最大限度地保护农民利益，经县委、县政府同意，最终执行了25元/平方米，已是N县征用土地安置补助费用的最高标准。”③节选自N县政府责成H镇政府复查农民信访的答复内容，2008年7月1日。

按照《土地管理法》要求，征地补偿费用在“标准”之内，即为合法。既然合法，农民就应该尊重法律。然而，事实恰恰相反，农民不满意征地费用“过低”，并采取多种策略“维权”。“维权”的理由是多样的，既在法律之内，又超出法律之外。例如在S村，法律之内，上访农民代表理由有：土地产值计算不合理，生活水平降低，安置补助费应该是最高标准，地方政府违法“圈地”等；法律之外，包括中央或地方政府的文件、政策、领导的讲话，以及包括“生存说”、“习惯说”、“价低说”等诸多理由。有的学者认为，第四十七条规定征地补偿标准的弹性空间太大，应该制定统一的刚性标准。然而，由于我国不同区域之间差异较大，复杂性强，统一的刚性标准因其缺少灵活性，更难适应复杂多变的现实环境。实际上，问题的关键不是征地补偿价格的“灵活性”还是“统一性”的问题，而是政府和农民为了获取更多的利益，不仅在法律内，而且往往在法律外进行“博弈”、“斗法”，造成的结果是法律权威的减弱或丧失，反映出的问题是现行法律的不合时宜。这种法律的不合时宜性，不仅仅是《土地管理法》第四十七条本身的问题，而是整个有关征地法律脱离社会实践运行的问题。

由于我国尚未制定专门的“土地征收征用法”，征地行为的规范主要依据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）、《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）、《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）、《建设用地审查报批管理办法》、《征用土地公告办法》和《国土资源听证规定》等相关规定。而这些规定相互之间无法构成一个严密完整的统一体，存在诸多漏洞和相互矛盾之处。［1］

在相关征地法律的实际运行中，出现了诸多问题，其中涉及“权利配置不合理，农民权利受到侵害”，成为学界关注的焦点之一。法学理论认为，土地征收是指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得其他民事主体土地所有权的行为，在我国表现为征收集体所有的土地。它的特点表现为征收的主体是国家，行为客体是集体所有的土地，行为本身具有强制性和有偿性，行为的实施理由是为了公共利益的需要［2］。由于我国立法理念“扬公抑私”，导致集体土地征收制度具有很强的行政主导性，在实践中对被征收人造成了权利损害。首先，公共利益认定的行政主导化与征收泛化；其次，征收补偿中的行政主导性及其对集体成员财产权的侵害；再次，征收利益分配上的公私失衡及其对集体成员生存权与发展权的损害；最后，征收程序中的行政主导性与集体成员参与的有限性［3］。另外，张千帆、杨世健［4］、秦晖［5］、党国英［6］、贺雪峰［7］、于建嵘［8］等诸多学者都对此问题进行针砭时弊。现实情况和学者研究足以证明征地过程中权利配置的不合理，才是导致冲突不断的根源。

三、“权利”需要嵌入“社会”

要解决农民征地中的公平公正问题，化解冲突，保障农民的权利是不二法门［5］。但是，在社会学领域，对征地冲突关注较多的是农民抗争的意识、形式和工具①详见裴宜理、李连江、欧博文、于建嵘、应星、董海军、吴长青、杨正喜、徐昕等人的研究。，同时对冲突原因的探讨主要集中在社会分层与流动、收入分配与贫富差距、公平正义以及相对剥夺感上，②详见孙立平、李路路、郭于华、郑杭生、沈原等人的研究。即便也有探讨农民权益的，也只是在法学研究的框架内打圈圈，并且权益、权利、权力三个核心概念并未做严格的区分。而笔者考察法学领域对征地冲突中权利的研究，广泛存在着照搬西方权利框架套用中国的情况。“弥漫着一股强大的权利话语。研究者习惯以‘权利被侵害’为研究问题的起点，又以‘权利的建设’作为研究的终点……‘从权利到权利’的考察方式则往往脱离了权利实现所要嵌入的社会政治环境。”［9］所以，以法社会学的视角来考察征地过程中的权利配置问题就显得非常重要。

法律社会学自民国传入中国以后，历经兴起与发展［10］，其研究对象、理论依据和方法可谓百家争鸣［11］，但是“从本体论上来看，法社会学是研究法律与社会关系的一门学科”［12］，“是通过各种社会现实问题来研究法律的实行、功能和效果的一门科学”［13］。当前征地过程中针对农民权利的研究文献不下百篇，其中不乏真知灼见，但是征地冲突事件在数量上、规模上并未因大量论文的发表而减少、降低，事实情况恰恰相反，这其中的原因很复杂，但是有一种原因值得关注，那就是“权利”与“社会”并未紧密地结合，导致研究成果水土不服，这不仅不利于问题的解决，往往还会对冲突起到推波助澜的负面作用。

在对征地冲突的研究中，涉及具体权力、权利和权益的提法比较多，例如贺雪峰的“人权”［14］，于建嵘的“官权强制民权”［15］，李长健、邵江婷的“土地产权、土地发展权及农民发展权”［16］，赵万一的“经济权利、政治权利、社会权利”和“生存性、保障型和发展型权利”［17］，以及诸多学者对农民“权益”的受损与保障的研究①参见肖宇宁、徐婷，李长健，邵江婷，陈立新、章辉美，吴春宝，肖屹，郭亮，张凡、王伟等人对征地农民权益的研究。。在这里，有必要对权力、权利与权益作个简要的区分以防使用混乱。权力是政治学概念，是指政治上的强制力量，国家具有立法权、行政权和司法权，在土地征收中表现为征收权和土地规划权；权利是一个法律概念，一般指赋予人们的权力和利益，即自身拥有的维护利益之权，表现为土地征收时的不动产权、土地发展权等权利的维护；而权益是指符合法律规定的权利和利益，也有说是权利的效应［18］，它在某种程度上包含了权利，但是更偏重于利益。在权力、权利和权益的三组关系中，权益在某种程度上是权利的外延，所以权力和权利的关系是核心，最终可表现为权利的配置问题。按照法学的理论视角，征地冲突中权力与权利的冲突，表现为土地征收权与土地不动产权的冲突，土地规划权与土地发展权的冲突［19］。这两组冲突的理论前提是私有财产和公益性，以此来衡量会发现我国土地产权模糊不清、权利主体身份不明确、公益要件被虚置、规划权全部是行政权导致规划的公益担保受到质疑等。那么开出的药方自然是土地私有制以明确地权制度，确认公共利益以及设计确认公共利益的程序，从程序要件中平衡土地征收中的权力和权利。从逻辑上说，这并没有问题，或许这也是在全球化背景下中国未来发展方向，但是“在政治关系和法律关系未经分化（区分）的制度结构下，不存在包含统一原则和限定性的合法性声称的法律系统，结果使多种规则并存并分别有着各自的象征合法性”［20］，其结果是现实的混乱与理想的权利构建相差太远，所以要把权利更好地嵌入到征地冲突的社会环境中。

征地的主导者是政府，但冲突的发起者是农民，考察农民的冲突意识是嵌入“权利”的一个入口，当我们深入农民的意识反观权利设计时，会发现错位是明显的。首先，土地产权。他们承认地权是属于集体的，相对土地的私有产权，他们更关注的是征地补偿价格和失去土地后的生活问题，国内有关土地私有制的设想未必是解决土地冲突的关键。其次，政府征收土地的公益要件。在我国政府征地过程中，农民不去区分“公用”或“公目的”，只要政府开发搞建设发展经济，农民并不反对。政府拥有征地的合法性，农民反对的是征地补偿价格的“不合理”，这种不合理表现为上文中的“价低说”。另外，农民也不区分政府公益用地与商业用地，在现实中政府即便是公益用地，只要价格偏低，他们也是不满意的。最后，农民抗争的核心不是“权”而是“利”。有关农民的抗争意识，早在裴宜理就提出非“权利意识”而是“规则意识”，也有人说是“道德意识”②仝志辉于2012年11月10日在吉林大学做《农民的抗争意识》为主题报告时提出的观点。，这些都是对农民“权利意识”观的质疑。根据笔者的调研和研究［21］，他们的质疑是有道理的。农民在为了“利”而抗争时，多种规则以及非规则都会派上用场，他们会选择性地“请律师打官司，上访以及越级集体上访，向媒体爆料，发动群体事件，以中央文件及领导讲话为依据，以死威胁，故意渲染、夸大及造谣地方政府和官员的非法行为，隐藏不利自己信息”等等，从这些行为很难看出他们是秉承某种“权利”、“道德”或“规则”意识，只要某种抗争行为方式有效有力量，他们就会选择性地采用，这和张静所说的“根据利益政治的逻辑……规则的执行过程变成了规则的选择过程，它遵循政治竞争而非法律衡量的原则”［20］具有异曲同工之妙。

四、权利配置改革的思考

综上所述，农民的权利逻辑显然与西方是不同的，所以解决当前征地冲突问题首先要遵循当前的冲突逻辑，过分强调土地私有化、公益要件等并不是解决问题的首要任务。于是，笔者认为权利配置改革应该适应当前的农村经济社会环境，有步骤地进行。

第一，当务之急是确立征地补偿价格的合法性。目前征地补偿标准不一，有法律规定的标准，有国家及各级政府政策文件规定的标准，这些政策标准还经常变化，也有执行过程中不符合标准的“标准”，这些标准并不统一甚至矛盾百出。政府在征地时有选择性地采用利于自己的标准，而农民同样选择利于自己的标准，他们各自声称自己的“标准”具有合法性，于是冲突产生了。所以，要解决征地冲突的第一个问题，就是要统一征地补偿价格的合法性问题，达到农民、各级政府，特别是被征地农民的认同。在中国，国家（中央）具有被认可的权威和合法性①例如，农民利用国家的权威来对抗地方政府，而地方政府也会利用“维稳”等国家意识来对付农民，双方的冲突无疑证明了国家具有权威性和合法性的。，笔者认为国家需要制定统一的切实可行的征地补偿标准，清理补偿标准乱象的问题，同时，在不同地区有弹性价格空间定价的问题上，要有统一的民主定价程序，充分发挥农民的主动性和积极性。

第二，建立有效的土地管理权力的监督和处理机制。2004年国发《土地管理的决定》中称：“土地市场治理整顿的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。”十年过去了，土地问题似乎也没有解决，问题的关键不在于法律法规不够详细和明确，而是在立法、规划、征地、补偿、管理等各个程序缺少有效的监督机制。《土地管理法》规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”、“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，上级监管下级，因为上级与下级有着密切的利益共同关系，所以监督往往是流于形式。例如在S村，上访农民反映的诸多问题，都是上一级部门要求下一级部门处理，一级一级向下推，最后还是县、镇本地解决，那么信访复核的结果往往是“一切合理”。而当地政府人员也抱怨说，农民持续反复地上访，上级并不给做出明确合理的处理意见，我们只能是不断地“维稳”。这里俨然不是农民利益诉求机制畅通不畅通的问题，而是处理机制出现了问题。所以，要想实现有效的处理机制和监督，一定要走出“自己监督自己”的管理监督体系，应该引入第三方的监督机制。

第三，待时机成熟时，逐步明晰土地产权制度。在我国传统社会的历史上，土地制度经历了多次变化，从秦汉到明清的土地制度，大致有国家土地所有制，地主土地所有制和自耕农、半自耕农土地所有制三种形式，形式多样，并且土地流转买卖比较灵活，有“千年田八百主”的谚语。目前，在我国大刀阔斧地进行土地完全私有化，抑或土地完全国有化，并未适宜，正如秦晖所言，冲突的症结不在于此，而是是否能切实保障农民现有的“地权”［5］。但是，随着改革的深入和市场经济的发展，农村土地集体所有制这种模糊的产权制度越来越不合时宜，明晰土地产权是必然趋势。

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C913

A

2014年教育部春晖计划项目“城镇化变迁中基层权力主体的固化与乡村秩序”（S2014037）

冯耀云（1982-），男，博士后，讲师，研究方向为冲突社会学、社会工作理论与实务。