政府如何加强重特大灾害应急救援能力建设

□ 林毓铭

政府如何加强重特大灾害应急救援能力建设

□ 林毓铭

社会发展过程中会遭遇各种难以预测的突发事件，如重特大地震及引发的大面积失业、地震带来的次生灾害如泥石流、山体滑坡及可能引发的传染性疾病、抢购潮等。重特大自然灾害之后需要紧急救灾及灾后重建和灾后救济。其中，应急救援能力建设包含人力、物力、财力、信息化建设等，财力建设是关键，应急状态下的供应链物流是保障。

构建突发事件状态下应急物质资源共享与供应链体系

扫描本世纪的重特大事件，从本世纪初始之年的美国“911”事件、2004年印度洋地震及其引发的海啸、2005年“卡特里娜”飓风、2008年的汶川大地震和南方严重的冰雪灾害、2011年日本9.0级特大地震及其引起的海啸和核危机、再到天津港“8.12”特别重大火灾爆炸事故发生，上述事件造成数以十万计的人员伤亡与失踪，对当地经济造成了重创，回顾这些事件，救援物质不到位或是救援方法使用不当或许加大了灾害损失。

重特大自然灾害或人为的社会灾难，也可能引发大面积的交通瘫痪、供电供水困难、疯抢救灾物质、价格疯涨和次生灾害等一系列问题。早在1998年，民政部、财政部联合出台了《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》，着手建立救灾物资储备制度。2003年《中央级救灾储备物资管理办法》开始实行，这是中央级救灾储备物资建设的主要法律依据。2006年国家商务部建立了商务部应急管理救援系统，应急数据库覆盖了31个省（市、区），包括大米、面粉、食用油等40个应急商品品种、1000家重点联系企业。信息供应链中的数据库系统中加装了地理信息系统（GIS系统）、应急监测、决策支持系统，实现了灾情和突发事件处置的程序化管理。

由于本世纪中国各类自然灾害数量激增，原有的救灾物资储备资源不足以应付多发的灾害，近几年来，民政部和国家减灾委员会着力加强救灾物资储备制度建设，根据灾害分布点和事发频率调整中央救灾物资储备库布局设点，从区域协同与区域合作的角度出发，各省、自治区、直辖市和大部分市县也都建立了应急物资储备库，也建立了跨地区、跨区域的应急物资大型仓库，加大救灾物资储备种类和数量的结构性储存，配备物资储备和调运的信息管理系统，实行“实物储备、能力储备、协议储备”，多管齐下建设应急物流协调中心，现已基本覆盖了全国所有的多灾害地区。

打造高效率的应急物流平台与信息化平台

国家《社会保障“十二五”规划》提出：进一步强化社会救援能力建设，进一步完善自然灾害救灾应急体系，提升灾害紧急救援能力，提高灾害救援水平。这就要求政府应建立应急物资储备、技术储备、产品储备信息数据库并加强相关物资储备。

尽管中国政府早已颁布了相应的各种灾害应急预案，但由于自然灾害等突发事件的无法确知性、罕见性以及后果的严重性,难已从容应对应急资源需求的突发性、紧迫性、多样性、巨量性。重特大灾害发生后，短时间内就需要聚集大量的应急救援物资运往现场，从救灾专用设备、医疗设备、通讯设备到生活用品，特别是地面交通和水（海）上交通运输全面瘫痪的情况下，不得不借助直升机空运的时候，所有支出的物流成本都是巨大的，这就对应急物资的储备和运输提出了更高的要求。

如果物质储备不足、类别不全或是运输受困，就可能产生两个方面的问题：一是因救灾物质不足产生大面积的价格异动，如2003年初中国曾发生“非典”疫情引发的突发价格异动。二是救灾设备不足造成应急救援迟缓导致生命财产损失，如汶川大地震中唯一的空中运输线就因为我国直升机严重短缺造成许多受伤人员未能得到及时转运抢救而丧命，救灾物资运输不畅使受灾人员和救援人员的衣食住行也都发生了严重的困难。国家严重缺乏民用专业直升机救援能力，积极推动直升机救援常态化，放开低空飞行，应该是我国“十三五”规划要解决的核心问题。

强化应急能力建设，要求建立应急数据库智能系统，实现数据网实时报送与更新、数据库自动生成、汇总各类应急商品地域分布、库存水平、产出能力、商品质量、优化地面与空中运行路线等，当突发事件发生时，能够按照应急工作需要，按照就近原则，迅速落实应急商品来源，并组织调运、投放应急商品，实现各应急管理部门数据库资源共享机制，形成联合态势，减少人财物的损失，保证市场供应、平抑突发事件状态下价格的异常波动，保障救灾安全与社会稳定。

应急物资储备水平直接关系到是否能够有效对各种突发事件进行迅速控制，避免灾难扩大，使损失成本最小化。发生重特大自然灾害或社会骚乱，灾害应急物资的需求主要包括三个方面的内容：应急物资的数量需求、应急物资的质量需求、应急物资的结构需求。

应急物资的数量需求。灾害应急物资的数量需求是物资需求内容中最基本、最重要的，也是突发灾害事件发生后为保障灾区人民基本生活物资需求所必需的最小的物资供给量，大致包含40多个品种。

应急物资的质量需求。应急物资的质量需求要求达到物资供应的及时性、供应数量的准确性、安全性等方面的要求，尤其是应急药品、救援器材设备、电讯信号的质量。如汶川地震中，俄罗斯机米-26作为世界上最大的直升机，在唐家山堰塞湖的治理工作中，主要用于运送大型重型机械，起到了突出的作用。中国缺少大型重型直升机，如果没有俄罗斯机米-26增援运送大型重型机械，唐家山堰塞湖的疏通难以完成，后果十分严重。

应急物资的结构需求。不同的灾害有着不同的物资需求，物资的结构需求主要是指各类需求物资之间的结构比例关系，突发事件的类型通常决定着物资的结构需求，不同类型的突发事件需要不同种类的物资需求组合。重大公共卫生事件需求量最大的是药品和医疗器材，重大安全生产事件需求量最大的是救援设备，重大社会安全事件需求量最大的是应急法律与应急政策，重大自然灾害事件需求则是全方位的需求。

应急仓库选址也是重大的问题，应急仓库预案建设要求根据潜在危险源和可能发生事件的类型，就应急过程中涉及到的应急物资的种类、数量和价格、救援人员、物资筹集、配送及其指挥协调等方面事先做出具体的计划安排，形成环环相扣、配套衔接的应急仓库预案体系，做到分工明确、责任清晰、应对有序。国家民政部编制的《救灾物资储备建设标准》，对各类救灾物资储备库的规模做了具体规定。

目前我国还没有全国性的统一的应急物流信息平台，虽然有关部门正在筹建全国联网的信息平台，但仍只局限于本部门内部的数据联网，部门之间、机构之间仍缺乏有机的联系和统一。以至于在遇到突发灾害需要应急救援时，部门或机构之间各自为政，不同灾害地区需要什么物资、什么物资已经多余，这些信息既不能共享也不透明，使救灾物资分配不均、参差不齐造成现场混乱。汶川地震发生时，大量应急救援队伍赶赴现场时，就因矿泉水等物质供应不足、队伍组织不畅等造成“添乱”之说。

充分保障应急物资能力建设的发展策略

由于突发事件发生的突然性、急迫性，应急供应链物流的时效性决定了应急物流的供给不可能像一般企业内部常态的物流系统或供应链物流，可以常态性地根据客户的订单或需求提供产品或服务。应急物资供给是在突发的物流需求产生后，在极短的时间内在全社会采购或配送所需的应急物资：一是从应急仓库中按照清单紧急调运；二是在市场中应急临时采购，所需应急物资具有多样性，从救灾专用设备、医疗设备、通讯设备到生活用品无所不包。因此就需要对多产品的应急物资进行合理采购安排，保证应急物资的需求。应急采购是指在如抗灾抢险、战时动员等紧急状态下，为完成急迫任务而进行的采购活动。政府购买服务使这一切成为可能，通过社会组织等媒介，在应急采购活动中对应急物资的供应商事前进行了解、评价、开发、使用和控制是保证应急物资采购质量必要的前期工作。

应急物资一般用于防止灾害的蔓延和灾后重建工作，也包括灾区民众基本生活物资的及时补充。应急物资的平时采购是应急管理中极其重要的一环，它关系到应急活动能否顺利进行，采购成本能否有效控制等，对应急系统效率有着重大影响。当储备的物资出现缺口时，按照缺口模型就需要进行实时采购。采购部门能否准确及时，以适宜的价格购进救灾所急需的各种设备用品，往往是应急救援活动成败的关键之一。快速准确的资源调度可以保证救灾工作的开展，及时有效的资源供给可以促进和推动救援工作的顺利进行，有助于应对突发事件及灾后重建。

政府应急救援能力建设需要进一步做好以下工作：

其一，针对未来社会应急管理工作的新特点和新变化，加强研究现实背景下潜在需求的应急资源调度问题。分析未来风险走向与现有应急资源调度之间的联系与区别，提炼出应急资源在新形势下调度问题的约束条件，在此基础上建立相关应急资源调度问题的数学模型，并运用计算机软件工具求证应急资源调度模型的最优解，以更好地降低调度成本，优化运输线路和资源配置。

其二，建立区域联防协同体系，将辖区划分为若干个应急区域，并将这些区域分别看作可能的事件发生风险点。每个区域设有一个或数个应急救援站，负责此区域突发事件的应急处理。考虑到当某风险点发生突发事件时，常常会有同一辖区其他风险点存在发生突发事件的可能性，即潜在发生点，因此，在进行应急资源调度时，在尽量满足事件发生点的同时，要根据其他地方的突发事件潜在发生概率和资源需求量来预留资源。在考虑潜在事件发生概率及路径可靠性的情况下，事件发生点的应急救援不一定由离它最近的救援站来负责，且救援站在通过不同路径调运资源时，到达发生点加权距离短的路径应负责运送更多的资源，提高应急救援效率。需要做的救援工作与资源调度包括：医疗急救、人员紧急疏散、开展灾害评估和社会体系的脆弱性分析、处置危险源影响、提供水和食品及避难场所、进行卫生检疫与管理、维持社会治安、提供社会心理咨询与干预服务、率先恢复关键性基础设施和生命线系统、对捐赠物进行分类管理等。

其三，针对调度策略构建资源调度模型。在救援站总资源量等约束条件下，在兼顾从应急仓库、救援站到风险发生点与潜在风险发生点总调运的最短时间的前提下，进行风险过滤后，运用线性非线性规划和动态规划理论，寻求最早到达发生点的应急资源供应率的最大值。其中调度时间可以用在实际中可最直接得到的各路径行车距离来衡量。但考虑到各风险点资源需求量与需求结构，考虑到应急资源在调运过程中，通行能力常会受到天气、交通流量、路况等因素的影响而降低，实际的调运时间会增长。在重特大地震发生的情况下，路面、地下及水面交通系统都可能全面受阻，需要建设多级别响应的航空救援体系，如2006年德国慕尼黑世界杯足球赛，慕尼黑市政府建立了27个直升机站，派出39架救援直升机、35架警用直升机进行足球场应急保障。我国各省市应建设布局合理的航空救援应急基地，积极推动直升机救援常态化，做好直升机医疗救援、应急物质抢运等工作。空中走廊是重特大自然灾害、海上救援、重特大火灾等最重要的生命线。

其四，突发事件下的政府价格规制与应急物资紧急调运均不可少，资源应急价格规制不能替代常态价格规制。

在应急物资运达受阻的情况下，受灾地某些现有资源因其应急的“神奇功效”可能出现价格异常的问题，这在我国重大的灾难性事件中均已得到证实。应急状态是非常时期，在资源禀赋不足的情况下，政府采取价格规制主要是为了创造条件，平抑物价，让失灵的市场机制尽快恢复配置社会资源的正常功能，而不是让价格规制通过政府的活动来替代市场。因此，在应急状态下政府要快速组织货源供应市场，消除谣言，责无旁贷地担负起平抑突发价格异动的责任，这对于灾区的社会治理与社会稳定是非常重要的。

【本研究获得国家哲学社会科学基金项目《健全社会保障管理体制和经办服务体系研究》（课题编号：14BSH108）资助】

（作者系暨南大学公共管理学院教授）

责任编辑：宋潇