城市群建设：欧盟区域一体化的经验与启示

邝光裕 戴黍

摘要：城市群建设是城市协调和共同发展的主要方式。首先对促进欧盟区域一体化的“经济协调政策”、“社会公共政策”以及“可持续发展政策”三方面的政策进行归纳和分析，并通过“国内生产总值（GDP）”、“居民收入、储蓄和净贷款/借款总额”、“进出口总额”以及“资源生产率”四个指标对上述政策的协调效应加以检验，从而进一步探讨欧盟区域一体化的政策经验对我国城市群建设的启示。

关键词：欧盟区域一体化；协调效应；城市群

中图分类号：F293文献标识码：A文章编号：16721101（2015）01004007

随着经济全球化和区域经济一体化进程的加快，中国城市的发展逐渐由单独发展走向集群发展。这一“联合发展”实践体现的是城市群建设的理念。所谓城市群建设指的是在一定地域范围内具有数量，但不同性质、类型以及不同规模等级的城市，以一两个超大或特大城市为核心点，依托现代化的交通运输网和信息网，通过城市之间的内在联系，构成相对完整的城市“集合体”的过程[1]。第十八届三中全会和各类政府报告中都提出要以城市群建设作为重点。目前，关于我国城市群建设的研究主要集中在四个方面，分别是“中国城市群建设的发展阶段和演进研究”[2-3]、“中国城市群建设的成效研究”[4-8]、“中国城市群建设的问题和障碍研究”[9-10]以及“中国城市群建设的对策和创新研究”[11-13]等。城市群建设是国外走过的路，但上述研究较少关注其他国家的城市群建设经验，譬如欧盟等。然而，中国政府的一个特征是具有学习能力[14]，国外经验如何，有何启发，对在实践层面思考和推进城市群建设具有研究价值。因此，本文试图描述和分析欧盟的政策经验，并以“国内生产总值（GDP）”“居民收入、储蓄和净贷款/借款总额”“进出口总额”以及“资源生产率”四个指标证明欧盟的“经济协调政策”“社会公共政策”以及“可持续发展政策”具有促进欧盟成员国联合发展的协调效应。并以此为基础，归结欧盟一体化发展对中国城市群建设的启示。

一、欧盟区域一体化：政策措施及其协调效应

欧盟区域一体化的实践由来已久，无论从联合的广度和深度，还是从地位和影响来看，欧盟都是最成功的典范。本文提取可适用于一个主权国家地区间一体化——即我国城市群建设的相关政策加以归纳和分析，并通过相关数据对其政策所产生的协调效应进行检验。

（一）政策措施

1.经济协调政策。欧盟内部经济起初是存在着发展不平衡的问题，不仅包括各成员国之间经济发展的差异，还包括成员国内部地区与地区之间的经济差异。为更好地整合区域间的利益和优化各区域间的产业集聚效应，欧盟通过设计协调型和集聚型的经济政策用以促进区域经济的发展。

首先，在协调型经济政策中，欧盟从成立初期就一直致力于消除各成员国之间的贸易壁垒，并且也在世界上推行这一相同的准则，使欧盟在世界贸易中的份量和影响大增。而近年，欧盟还推出了以下三种“经济政策工具”以解决各国和各地区间经济发展不平衡的问题。第一，欧盟的结构基金政策主要用于为经济落后地区建立基础设施、促进企业投资、支持面临结构性问题的地区进行经济和社会调整以及更新教育和培训体制和促进就业；第二，聚合基金政策的推行其实是对结构基金政策的有益补充，它具有扶贫性质，旨在加强欧盟的社会聚合和成员国的经济协调。主要用于扶持人均GDP低于欧盟平均水平90%的成员国，援助项目主要集中于基础建设项目和环境项目[15]；第三，入盟前援助基金政策是欧盟对即将入盟的中东欧国家进行“入盟前援助”，帮助申请国调整国内经济政策，以便顺利地与欧盟的经济政策接轨[16]。

其次，产业集聚是指在某一特定的经济区域内，大量既存在竞争又存在合作的企业及相关机构（如大学、制定标准化的机构、行业公会等）在空间上集聚，形成持续经济优势的现象。欧盟作为全世界产业集聚最显著地区之一，其产业集聚效应对整个欧盟的经济发展有着不可或缺的重要作用，也对各个成员国的经济增长有积极作用。因此，欧盟的产业集聚型经济政策主要体现在以下三方面：第一，科学技术成果供应方面的政策，包括金融政策、人力和技术上的帮助以及建立科学技术的基础设施等；第二，技术创新产品需求方面的政策，包括政府采购、合同等；第三，技术创新的制度环境方面的政策，包括税收政策、专利政策等，其目的是为科技创新活动提供一个良好的环境。在上述产业集聚政策的影响下，欧盟出现了不少的产业集聚区，如德国的装备制造产业集群区、意大利的中小企业产业集群区、英国的金融业产业集群区和剑桥“产学研”集群区、法国的高科技产业集群区等[17]。

2.社会公共政策。 欧盟的社会公共政策旨在解决因经济一体化而带来的各国制度矛盾的后续问题，其主要目标是在各成员国之间创造更加公平的经济竞争环境，改善人们的生活水平、工作条件，保证人员的自由流动。具体而言，促进欧盟经济一体化的社会公共政策包括：废除以国籍为理由的歧视，逐步实现工人的自由流动；改善劳动者的生活和工作条件，并逐步使他们的水平趋于一致；成员国之间加强在社会问题上的合作；制定联盟职业培训的一般原则；设立社会基金，解决青年失业、结构性失业和妇女就业等问题[18]。

纵观上述的社会公共政策，可知欧盟对于促进其经济一体化，在公共政策方面做出了较大的创新：从设计思路来看，不仅实现了对于领导思维的创新，也较好地把握了欧盟一体化的目标与欧盟各国的具体实践相结合的原则；其次，从制定标准来看，其政策实现了对于“地区失调”标准设定的创新。欧盟通过各种途径收集相关研究数据，运用各个学科和领域的科学方法，客观和细致地分析其各个重工业和老型工业部门中就业的劳动力比重，并且进一步分析各个地区失业率的发展趋势、地区国内生产总值的水平等；再次，从公共政策的调整来看，实现了定期协调和调整其相关的公共政策的创新。因为欧盟的区域政策是由各个不同区域的发展计划组合而成的，所以其公共政策并不是“一条鞭”的政策[19]。欧盟在区域发展公共政策的思路上建立定期分析欧盟区域经济状况的制度，每两年提出一份区域状况报告，作为比较成员国区域发展的基础，并在此基础上积极协调成员国与欧盟的区域发展公共政策的具体措施。

3.可持续发展政策。 欧盟可持续发展的政策是在经济一体化的基础上与其经济政策同步构建和实施的。哥德堡欧洲理事会认为，从长远角度来说经济增长、社会融合和环境保护需同步进行。因此，欧盟制定的可持续发展政策要求经济增长支持社会发展、重视环境保护；要求社会政策支持经济运行；要求环境政策中的环境具有成本效益。其政策的重点是要削减经济和社会发展带来的环境退化和资源消耗，要求公众和私人投资向新的环境友好型技术转变。

此外，欧盟的可持续发展政策主要落实于四个优先领域，即气候变化，自然与生物多样性，环境、健康与生活质量，自然资源与废物。这些领域也是近年来新技术法规、标准、程序不断涌现的领域。首先，截至2014年7月，欧盟已经启动的和在建的项目主要突出了新能源、新技术、新材料等领域的发展；其次，欧盟委员会还设定了名为“能源2020”的未来十年欧盟能源新战略。计划在未来10年内用1万亿欧元建设欧盟国家的能源基础设施。在能源价格持续上涨、未来能源安全存在不确定因素的情况下，这一战略极具意义。它不仅能提高能源供应的效能、推进欧盟内部的能源市场一体化进程、提高能源的安全性和可靠性，还能促进欧盟国家的能源技术的创新，从而达到可持续发展的目的；再次，环境政策的方向从末端治理向一体化产品政策转变。传统的环境政策一直是被动反应式的，即由政府发现问题，然后针对具体问题颁布新的法规。经过多年努力，欧盟已从这种被动的、专注于末端治理的导向，转变到针对环境问题采取根源性立法行动。最后，在可持续发展政策的引导和推动下，欧洲也制定了统一的欧洲环境法即欧盟环境法作为长期的法律保障，在废弃物管理、噪声污染、化学品污染、水污染、空气污染、保护自然和生态环境、预防和治理环境灾害等方面都作出了相应的政策和法律规定。

二、协调效应：指标论证

欧盟的经济政策、公共政策以及可持续发展政策对欧盟整体的区域协调均有一定的影响。就上述的政策是否有助于欧盟一体化协调效应的实现，需要通过与其政策影响相关的数据加以分析和检验。因此，本文选取了以下四个衡量指标对在其政策影响下的经济增长、收入增长、贸易增长以及可持续发展效应四个方面分别进行分析：国内生产总值（GDP）；居民收入、储蓄和净贷款/借款总额；进出口总额；资源生产率。

（一） 经济增长效应

国内生产总值（GDP）是核算某一个国家或者某一地区经济活动的核心指标，是衡量一个国家或者地区经济地位和实力的指标，它是指经济社会在一定时期内运用生产要素所生产的全部最终产品包括商品和劳务的最终价值。同时，它也是欧盟经济协调政策和社会公共政策影响下最为宏观的效应体现（见表1，图1-2）。

由表1和图1可以看出，欧盟自1996年到2008年的国内生产总值（GDP）每年的总量都是在不断增加的，由九万亿欧元增加到十二万亿欧元左右。然而，由于受到2009年全球金融危机的影响，GDP的总量有所下降，随后在2010-2013年又呈缓慢增加趋势。此外，综合表1和图2可以得出，在1996年至2013年间的GDP增长率有较大的波动，从最高在2000年的3.91%下降至2009年的-4.51%，随后回升到2010年的2.01%，除了金融危机爆发的2009年和受欧元区问题影响的2012年，其增长率都是呈正增长态势。这在一定的程度上，表明了欧盟自1993年成立以来，除了受近年以来的全球金融危机和自身欧元区问题的影响之外，其经济是稳步发展的。这也说明了欧盟的经济协调政策以及公共政策促进了欧盟的经济增长和发展。

（二）收入增长效应

居民收入是指居民从事劳动、投资以及其它方式取得的货币收入。储蓄是指居民将暂时不用或结余的货币收入存入银行或其他金融机构的一种存款。净贷款或净借款是指居民向金融机构、其他单位和个人的借出的或借入的资金的总和。这三个项目相加起来，就代表了某一国家或者某一地区的货币财富。这一指标绝对数的大小，不仅可以反映欧盟的经济力量和居民的收入水平，同时也间接地体现了其经济协调政策和社会公共政策的效应（见表2，图3-4）。

图3欧盟28国1995-2013年居民收入、储蓄和净贷款/借款总额图4欧盟28国1996-2013年居民收入、储蓄和净贷款/借款总额增长率由表2和图3可知，欧盟28国从1996年到2013年的居民收入、储蓄和净贷款/借款总额的整体态势是向上的，总量也在不断提升，由七万多亿欧元增加到约十三万亿欧元，除了在2009年受国际金融危机的影响以外，其总量均是上升的。由表2和图4可以看出，在居民收入、储蓄和净贷款/借款总额的增长率方面，体现出一个波动较大的过程，特别是2009年由于金融危机致使其增长率暴跌至-5.84%。所以，在除去2009年这一特殊年份之外，从全面和长期的角度看，其增长率均属于正增长。因此，在一定程度上来看，欧洲经济一体化背景下欧盟28国的货币财富在不断增加，其经济力量和居民的收入水平也不断提高。

（三）贸易增长效应

欧盟的贸易增长效应可以通过欧盟的进出口总额来进行检验。进出口总额是指以货币表示的反映进出口规模的指标，主要包括货物贸易、服务贸易等进出口，是衡量对外贸易状况的重要指标，同时也是其经济协调政策的效应体现（见表3，图5-6）。

从表3和图5可以得出，近十多年来，除了2009年受到国际金融危机的影响以外，欧盟的进出口总额和对外贸易额都是整体向上增加的。从1995年至2013年，欧盟的进口总额从两万多亿欧元增加到近五万亿欧元，出口总额从两万多亿欧元增加到五万多亿欧元，进出口总额从四万多亿欧元增加到十万多亿欧元。而在其增长率方面，虽然存在波动的现象，但进出口总额除了2009年以外，都处于正增长态势（如图6）。由此可见，欧盟的进出口贸易受国际经济环境的影响，但从整体来说，其贸易仍是处于增长状态，贸易增长效应较好。

（四）可持续发展效应

资源生产率是一国或地区或企业的社会经济发展的价值量和资源环境消耗的实物量之间的比值，表示经济增长与环境压力的分离关系[20] 。 因此 ， 欧盟的可持续发展效应在一定程度上可以通过欧盟的资源生产率来进行检验 。 同时 ， 它也体现了欧盟可持续发展政策的客观效果（见表4，图象-8）。

根据资源生产率的公式可知，当经济增长量相同的情况下，环境压力与资源生产率是成反比的，即当环境压力减小的时候，其资源生产率就会上升。由表4和图7可以看出，欧盟27国的资源生产率从2000年至2013年总体呈现上升的态势，从1.23欧元/千克上升到1.96欧元/千克，由此可以判断在欧盟经济增长的同时，其环境压力在不断地减小，这在很大程度上可以体现其可持续发展政策的良好效果。此外，就表4和图8综合分析得出，虽然欧盟的资源生产率的增长率在近十几年上下波动较大，但除去2011年外，均是呈正增长态势。而2011年的增长率为-0.57%是因为部分含氢氟烃量较高的制冷剂产品在2011年强势复苏，导致含氟气体的排放量增大。基于可持续发展的政策考虑，欧盟委员会随后便颁布了“禁氟令”，旨在降低氢氟烃等含氟气体的排放，从而减小欧盟的环境压力，以期达到可持续发展的目标。同时，这也是欧盟可持续发展政策的良好效应的体现。

总体而言，通过了对以上四种指标的数据分析，可以发现以欧盟28个成员国作为总体，其经济总量、居民收入、进出口贸易以及资源生产率等方面，在欧盟成立至今均有所增长。尤其是在其实施的经济政策、公共政策以及可持续发展政策的影响下，各个成员国的经济均获得了更好更快的发展，与此同时，也促进了其社会的进步和可持续发展。

三、欧盟区域一体化对中国城市群建设的启示

在经济全球化和区域一体化不断深化的今天，区域性合作协调发展的模式正在全球范围内不断开展。欧盟就是区域合作和一体化的具体实现形式，并且欧洲一体化的发展是当代世界区域合作中最为成功的范例，代表了区域合作发展的最高水平。通过上述对欧盟一体化的政策及其协调效应的分析和检验，可以得出欧盟区域一体化已经取得了良好的成效。

然而，欧盟区域一体化组织是建立在国家与国家之间的，而我国城市群建设则是在中国国家主权范围内的城市之间的，两者的差别在于进入的障碍不一样：欧盟致力于通过关税同盟消除贸易壁垒，而中国城市群建设则致力于通过消除行政壁垒等达到区域合作和协调发展。尽管如此，中国城市群建设与欧盟区域一体化的背景及条件仍然有许多相似之处：首先，推行的背景都是基于相关政策文件的支持，统筹和规划的层次较高；其次，“一体化”的成员国或者“城市群”的城市间都是具有一定的地缘关系，并且它们本身的发展存在一定的差异性；再次，落后地区的发展、产业的转型升级以及可持续发展的实现都是其合作过程中的难题和重点；最后，目的都是为了在区域内实现地区合理分工，资源空间优化配置，资源使用效率提高，从而促进联合体的共同发展和繁荣。因此，在很大程度上，欧盟区域一体化的先进经验对于中国城市群的建设具有较大的借鉴意义和启示。下文将结合上述促进欧盟区域一体化的政策和相关经验，提出其对我国城市群建设的启示。

第一，在经济协调方面，欧盟的经济协调政策重点在区域的经济协调和产业集聚两方面。首先，区域经济协调政策重点是促进落后地区发展、缩小区域差距从而促进欧盟各成员国经济的稳定和协调发展。其推出的一系列区域政策以及基金协调等工具和措施在一定程度上促进了欧盟内部区域间的协调和平衡发展，实现了经济聚合、社会聚合和地域聚合，最终产生良好的协调效应。

对比中国城市群的建设，同样存在城市群内的城市发展不平衡的问题，尤其是基于城市群是在城镇化过程中，在特定的城镇化水平较高的地域空间里，以区域网络化组织为纽带，由若干个密集分布的不同等级的城市及其腹地通过空间相互作用而形成的城市-区域系统这样的涵义。例如长江经济带的城市群发展极不平衡，江浙沪的GDP占了整个经济带一半，要素资源也向优势地区集中，最终导致长江中上游不少城市的发展仍处于较为落后的阶段。

因此，在中国城市群建设的过程中，可以借鉴欧盟的经验，构建“共同稳定、同步发展、优势互补”的模式。一方面，可以促进城市群中落后城市或者城镇的开发和结构调整，加大对这些地区的各种方面的扶持力度，给予其一定数额的财政援助和特殊的发展机会。另外，还可以建立相关的基金工具，在为其建设和开发提供资金的保证的同时，产生一定的激励效应；另一方面，由于城市群内的各个城市的地理位置和发展基础不同，其各自所发展的产业也各有不同。以珠三角城市群中的广州、佛山和肇庆为例，广州在改革开放30年来，形成了以现代服务业、高新技术产业和先进制造业融合互动、协调发展的现代产业格局；佛山市在近年来，形成了以制造业为主导、民营经济为主体、专业镇和工业园区为载体的特色鲜明的现代制造基地、产业服务中心；而肇庆相对来说高新技术产业较不发达，而第一产业即农业占地区生产总值的比重比广州市和佛山市要高。因此，基于原始和基础条件的不同，并结合城市近年来经济和社会发展的困境，如广州市的城市发展面临土地、交通、和环境的压力；佛山市面临产业结构不合理，产业同构严重，同时缺乏核心竞争力的难题，城市群建设中应该树立“优势互补，互促发展”的理念，如可以借助肇庆原有的各种丰富的资源和其产业发展的空间，为广州和佛山提供后续发展的资源和硬件，而广州和佛山也可在经济发展和产业发展方面为肇庆提供优惠的条件和动力。

其次，欧盟的产业集聚协调政策，不仅注重科学技术成果、技术创新产品需求，还对技术创新的制度环境也有所关注，最终使其区域内形成“既竞争又合作”的模式，达到经济优势持续发展的目的。鉴于此，中国城市群建设在产业发展方面，不仅要采取“优势互补”的方式，也要形成“竞争与合作”共存的模式。一方面，对于原来的优势产业要保持良好和持续发展的态势，同时各个城市还要共同优先发展现代服务业以及高新技术产业等。此外，还要注意推进城市群整体的产业结构、优化布局，避免产业同构化现象；另一方面，还要向城市群内未发展地区延长产业链，并加快研发高新技术产品，提高自主创新能力，提升品牌和产品的核心竞争力。同时，还要注重积极发展战略性新兴产业，包括光电产业、新能源汽车产业、生物医药产业等，以创造产业发展的新契机。

第二，在社会发展方面，欧盟的社会公共政策旨在解决因经济一体化而带来的矛盾以及各种后续问题，其主要目标是为了创造更加公平的经济竞争环境。基于上文对其政策的分析，笔者认为，在中国城市群建设的过程中，不仅要注重城市群的经济发展，更要关注社会全方位的发展。首先，要切实关注城市的“公共服务”和“民生”问题。一方面，在加快城市群内各个城市之间的基础设施建设、交通路网建设、电子通信设施建设的同时，还要大力改善各个城市的劳动力市场以及劳动者的生活和工作条件，促进更为畅通的人员流动和居民就业等，以期构建“幸福城市群”；另一方面，不仅要优化城市的公共服务体系，促进城市群内的城市公共服务资源共享，完善医疗卫生服务，还要进一步健全社会保障体系，促进社会政策的协同，强化社会网络的安全，以期共建“平安城市群”。

其次，社会经济的发展离不开行政的协调和民众的参与。一方面，在中国城市群建设的过程中，尤其要兼顾“公平”与“效率”，建立相关跨区域的协调机构，进一步完善城市群内各个城市的合作机制，避免行政冲突和经济利益的分配不公。同时，还要建立和完善一个共同的管理决策机构，打破行政界限的束缚，为实现“行政区域”向“经济区域”等合作形式的转变提供制度保障。此外，还要完善城市群内的行政立法，制定合适的区域发展政策，为经济和社会的发展建立法律保障；另一方面，要注意提高政府的服务意识、服务水平和服务质量，共同建立一个完善的合作型行政体系。更为重要的是，中国城市群的建设不仅要有政府的大力推进和行政协调，还应该有广泛的民众基础和公民参与，因为具有良好效应的城市群的实现最终还是要依托广大民众的具体实践加以完成。因此，在中国城市群建设的过程中，政府应该有意识地向城市群内的居民广泛地征求意见并创造条件让更多的公民共同参与城市群的建设。

最后，政府还要注意定期进行数据的收集和研究，分析与城市群建设相关的各种指标及其影响因素，对建设的阶段性成效做出总结和归纳，并从中找出问题和分析相关的阻碍因素。此外，还要结合城市群内各个城市的基础条件和现实状况，将发展的战略和目标做出与现实相符的调整，从而更好地为城市群的良好发展指明方向。

第三，在可持续发展方面，欧盟的可持续发展政策旨在保持自然资源的质量及其所提供服务的前提下，使经济发展的净利益增加到最大限度。由此可见，可持续发展其实是和经济的发展一脉相承和互相促进的。而传统的区域一体化更关注一体化带来的经济收益问题。欧盟在近年发现在经济发展的同时，“可持续性”将是今后一体化道路中尤为重要的环节。所以，欧盟的可持续发展政策不仅致力于生态和环境的保护，还注重新能源等的建设。

因此，在中国城市群建设的过程中，政府也应该将生态与环境保护等视为经济长期增长的前提，使“可持续”成为经济与社会协调发展的综合性的长远目标。首先，要注意控制在经济发展同时所伴随的环境污染的情况。尤其是要控制城市高污染企业的转移，并且通过科技的创新技术，转变高污染企业的生产方式，加大对于工业污染源的控制。此外，还应该合理利用水资源和土地资源，共同联合防止水污染、大气污染，倡导低碳经济的发展，同时共同加强产业间的联系，促进产业集聚，以产生规模经济的环保效应，从而减少产业发展过程中对于环境和生态的污染。

其次，城市群的建设还应致力于资源开发利用技术的创新。科学技术是可持续发展的重要基础之一。没有高水平科学技术的支持，可持续发展的目标就难以实现。因此，城市群内的城市应该结合自身的科技优势和资源优势，联合各城市的高级技术创新人员，共同创建一个技术研发和创新的团队，并且合作制定“城市群可持续发展战略”以及“城市群资源开发和创新战略”。此外，还要注意分时期、分阶段制定相关的目标，并通过调查检验其落实情况和成果，不断调整策略和更新资源开发利用的技术，以达到最大限度地合理地综合利用资源。

再次，实现可持续发展还需要城市群内的各个城市政府联合成立专门的可持续型组织管理结构。其实，环境与经济发展不协调的绝大多数问题都是由决策与管理的不当造成的。因此，在构建城市群的同时，还要求政府提高其决策和管理能力，把决策的重心与可持续发展相结合。此外，在构建可持续发展管理体系的同时，也要加强对高素质的决策人员与管理人员的培养，综合运用经济、行政和法制等手段，建立和完善可持续发展的“城市群可持续型管理体系”，形成综合决策与协调管理的机制，处理好经济发展与环境保护等可持续发展的关系。

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[责任编辑：吴晓红]