基于文本挖掘的政府公共价值测度与比较

张惠 王冰

摘要：公共价值应当是公共管理和公共政策最为核心的概念之一，但由于这一概念的哲学性和模糊性，目前理论界对它的理解与研究主要以思辨性探讨为主，实证研究较为缺乏。公共价值是人们的一种主观认知，政府工作报告作为政府各项工作及其公共政策的集中体现，其中包含了大量公共价值。运用文本挖掘技术，选取2000-2013年国务院与广东省政府工作报告作为研究对象，分析报告中的公共价值关键词的特征及规律，论证Jorgensen和Bozeman所提出的公共价值的多元化、差异性及阶梯性。

关键词：公共价值；文本挖掘；政府工作报告

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：16721101（2015）01003505

近年来，公共价值管理被认为是一种能够对公共管理及公共服务进行更全面考量的理论和方法。尽管公共价值的重要性已经受到广泛重视，但在已有文献里，对于这一概念的阐释仍然处于起步阶段。Moore在1995年首次提出了公共价值这一概念，公共部门管理者应主动创造公共价值。他的初衷是为了使公共部门的管理者能够更深入地理解他们工作中的约束和责任。他的核心观点是：像私人企业创造价值一样，公共资源应该被用于创造公共价值[1]。这种公共价值超越了物质利益的狭隘范畴，包含了使所有公民享受更广泛和更全面福祉的内涵。在Moore的研究基础上，越来越多的学者开始寻求利用公共价值框架来促进公共部门的改革。在这些研究中，公共价值这一概念不断被重新阐释，却未能达成共识。无论在概念的阐释上，还是将其作为一个整体框架的探索上，实证研究较为缺乏。不解决实证研究问题，公共价值管理很难为公共管理者提供更广泛和更深入的理论指导。本文试图找出中央与地方政府在公共价值创造方面的异同及关联，为政策的制定及调整提供理论及实证依据。

一、文献回顾

不同的学者从各种角度对公共价值的内涵进行了阐释。我国学者胡敏中认为，公共价值是指同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至公众需要所产生的效用和意义[2]。汪辉勇指出，公共价值的含义包括客体的公共效用，主体的本质或尺度的公共表达及规范的公益导向三个方面[3]。Alford和OFlynn认为公共价值是一种“伞概念”——它将纷繁复杂的现实世界中不同的元素和现象集合在一起John Alford and Janine o Flynn者《Public Value： A Stocktake of a Concept》Paper presented at the Twelfth Annual Conference of the International Research Society for Public Management. Available online：http：//www.Public/uploads/literature/alford—and—O—flynn————Public—value—stocktake———irspm—2008.pdf.。Benington认为 公共价值超越了市场经济的范畴，是一个集合了经济、政治和社会的概念，应该包含如下内容：经济价值、社会和文化价值、政治价值和生态价值[4]。

虽然以上学者从各种角度对公共价值进行了界定，但目前这一概念仍然模糊不清。概念的模糊性一方面使得一些学者对这一概念产生了质疑，认为公共价值仅仅只是公共部门获取更多政府补贴的噱头[5]；另一方面，由于公共价值的无形性、复杂性和相互关联性，难以用传统方式来衡量其投入产出，因而公共价值的测度尤其困难。目前有一些研究者将他们的注意力放在公共价值产出及其度量上。我国学者王冰、董晓松、樊胜岳、彭向刚等人对政府绩效、生态建设、政府采购等进行了基于公共价值的实证研究[6-9]。国外学者Sherman对美国俄亥俄州奇利科西镇镇长进行了以公共价值为导向的绩效评估[10]；Moore设计了用公共价值记分卡来衡量非盈利组织的绩效 [11]。这些学者研究的关键在于将公共价值视为一种衡量工具，以此来评价公共组织及公共管理者是否能够有效地将已知的公众偏好转化为体现公共价值的产品和服务，是对公共价值研究的有益尝试。

目前对公共价值研究最为深入的是Beck Jorgensen和Barry Bozeman的《Public Values：An Inventory》，他们采用文献分析法，对有关公共管理的所有重要文献进行归纳总结，并对公共价值相关概念进行全面的梳理，列出了公共价值清单[13]。本文正是在公共价值清单的理论基础上，深度挖掘中央与地方的政府工作报告中所蕴含的公共价值，并对结果进行对比，试图证明公共价值的多元化、差异性及阶梯性。

二、研究方法与结果分析

（一） 研究方法与对象

文本挖掘法（text-mining）是运用现代信息技术手段，从海量文本数据中抽取隐含的、以前未知的、潜在有用的信息的方法。它是一个通过分析文本数据进而发现文本知识的过程。

本文选取2000-2013年国务院和广东省政府工作报告作为研究对象，通过挖掘公共价值类词频来对报告进行分析。政府工作报告是各级政府对其过去和未来战略的全面总结，具体体现了公共政策的结果与导向，因此我们推测其中必然包含着各种公共价值。虽然这种价值追求未必会成为现实，但价值转型却是政策转型的前提。政府工作报告作为一项重要的政策文本，其中任何一个关键词的变化，都体现了政府关注点和价值导向的改变。广东省在全国率先实行改革开放政策，目前经济总量占全国的1/8，并超越新加坡、中国台湾和香港，是我国人口最多，经济规模最大，经济综合竞争力最强、文化最开放的省份。因此广东省极具样本价值。国务院与广东省政府工作报告体例基本一致，都包括上一年工作总结、形势分析、来年工作安排等内容，具有极强的可比性。

（二）研究步骤

1.关键词提取。 根据Benington将公共价值分为经济价值、社会和文化价值、政治价值和生态价值几个维度，以及十八大报告提出的经济、政治、社会、生态、文化五位一体发展战略，参考Beck Jorgensen和Barry Bozeman的公共价值清单，采用ROST分词软件和人工选取的方式对政府工作报告中的关键词进行提取，剔除如“提高”“增强”“完善”等无意义词，再将提取出来的词分成五类，具有综合性质的词另外归为一类，如表1。

2.计算词频 。计算在2000～2013年中央及广东政府工作报告中的词频。由于同字重复，以上词汇经过必要的处理。将某个关键词列在某一类中具有一定的主观性，但如何分类并不从根本上影响本项研究，因为我们可以将焦点汇聚到任一关键词。表中关键词未必能够涵盖所有领域，但一些词汇的频率过低，几乎可以忽略不计。高频词和重要词已基本被本表覆盖。由于篇幅原因未列出统计结果。

3.模型构建。对于表1中的任一关键词，将年份定义为x，每年政府工作报告提及该词的频次定义为y，这样就形成14年（2000-2013）的时间序列数据，并可以通过一元线性回归和最小二乘法得到任一关键词在14年间的时间序列趋势线。这一趋势线的斜率ai反映该词在14年间的长期趋势，y轴的截距bi反映该词在基期2000年的回归词频，决定系数R2反映各年词频与回归词频之间的偏差程度，R2趋近于0，意味着各年词频围绕趋势线的波动程度大，R2趋近于1，则意味着波动程度小。表1中每一类关键词词频的加总，可以被定义为经济价值、政治价值、社会价值、生态价值、文化价值的程度。这些价值也同样具有其趋势线，通过简单推导可知，该趋势线满足：Y=∑a·X+∑b。这意味着任何一类价值都可以被线性分解为其各个组成部分，这样，就可以方便地增减和汇总关键词，深入剖析某类价值的具体构成。

（三）研究结果分析

1.社会价值。中央和广东省社会价值词频趋势线分别为：中央为 y=12.086x+396.14（R2=0.2412）；广东为 y=2.7758x+555.25 （R2=0.0227）。根据以上结果可以看出，在词频总量上，除了2007年和2008年两年之外，广东省社会类词频的总量均高于中央此类词频总量。从趋势线公式上看，中央的斜率12.086远高于广东的2.7758，而广东的截距555.25远高于中央截距396.14。进一步分析数据可以发现，对社会类词频贡献最高的是社会保障类词（见图1）。

其中中央的趋势线公式为y=4.1495x+43.022，R2=0.4062，广东的趋势线公式为y=2.6593x+56.912，R2=0.5447。这些数据表明，从2000年到2013年，中央社会价值增长速度较快。与中央对比，广东在2000年以前已经非常重视社会价值，如社会保障、教育投入、医疗卫生、民生幸福等，近14年社会价值的增长速度相对放缓。推测其原因可能为：一方面社会保障及教育等社会管理职能归属于地方政府，因此在政府工作报告中会体现出更多的细节描述，在词频总量上体现为地方政府大于中央；另一方面，由于广东省经济处于全国前列，在国民收入增长达到一定程度的情况下，更早更多地开始强调社会价值，在积累到达一定程度后，开始表现出增长放缓的趋势。

图1社会价值词频折线图2.经济价值（见图2）。中央和广东省经济价值词频趋势线分别为：中央为y=7.7824x+607.27（R2=0.1156），广东为 y=2.444x+676.96（R2=0.0117）。改革开放以来，在以经济建设为中心的背景下，经济价值一直被各级政府放在首位。根据以上数据，可以总结出经济价值词频的几个特征：第一，词频总量最大。与其他四类词频相比较，无论是中央还是地方，经济价值类词频的数量最多，证明两级政府对此类价值最为重视；第二，与中央相比，广东在基期更为重视经济价值。广东截距（676.96）比中央（607.27）略高，表明广东省在早期已经对经济价值极为重视；第三，广东对于经济价值的追求速度逐渐放缓。广东斜率（2.444）低于中央斜率（7.7824），意味着与中央相比，虽然广东对经济价值十分重视，但是其重视程度已经逐渐趋缓。究其原因，与社会价值类似，广东省作为改革开放的前沿阵地，经济增长长期以来处于全国前列，随着经济的进一步发展，经济价值逐渐让位于其他价值，印证了公共价值具有阶梯性的观点。 图2经济价值词频折线图

3.政治价值（见图3）。中央和广东省政治价值词频趋势线分别为：中央为 y=4.028x+307（R2=0.0466），广东为 y=3.4879x+224.63 （R2=0.1216）。从折线图上看，2000～2013年，中央政治价值词频总量始终居于广东之上，但两者的走势基本一致。从趋势线公式上看，中央的政治价值斜率（4.028）和截距（307）均高于广东的斜率（3.4879）和截距（224.63）。在政治价值上，中央处于主导地位，省级政府紧紧跟随中央的步伐，这与省级政府在政府等级制中处于居中协调地位是密不可分的。但这并不意味着广东在政治价值上的重视程度低，结论恰恰相反。与社会和经济价值相比，广东在政治价值上的斜率更高，表现为：政治（3.4879）﹥社会（2.7758）﹥经济（2.444），表明广东对政治价值关注度提升更快。究其原因，应是在珠三角产业结构转型的背景下，政府持续推进行政管理体制改革，而更加重视公共服务、责任政府、依法行政等政治理念。

图3政治价值词频折线图

4.生态价值（见图4）。中央和广东省生态价值词频趋势线分别为：中央为y=2.7736x+36.626 （R2=0.2367），广东为y=4.6549x+50.945 （R2=0.8222）。由以上数据可得，中央与广东省的生态价值表现出较大差异。首先，从总量上来看，除了2006和2007两年外，广东的生态价值词频均高于中央。具体到细节上，可以看出，在生态、环境保护、碳及污染等多个词频上，广东的数量都要高过中央；其次，广东的斜率（4.6549）大于中央（2.7736），而R2 为0.8222，表明广东生态价值词频的增长不仅迅速而且稳定；第三，与其他价值相比较，广东生态价值的增长最为迅速。这表明在人均GDP达到中上等收入水平的地区，经济价值逐渐让位，生态价值的地位日益提升。政府日益改变了原先以经济价值作为衡量经济发展的唯一指标，而意识到人与自然的和谐相处是重要价值，越来越重视经济增长与环境保护的平衡发展。

图4生态价值词频折线图

5.文化价值（见图5）。中央和广东省文化价值词频趋势线分别为：中央为y=-0.0593x+52.516 （R2=0.0004），广东为y=-0.2044x+67.890 （R2=0.0028）。无论是中央还是广东政府工作报告，文化价值关键词的数量都在低水平徘徊。推测是基于几个方面的原因：首先，中央和地方对文化价值的重视程度确实还未达到一定高度；其次，文化价值相关关键词太少，仅为23个，直接影响了词频；再次，文化属于看不见摸不着的软实力，很难通过词频有效体现。另外，两个趋势线方程的R2值都相对较低，只有0.0004和0.0028，这表明趋势线与折线的拟合程度较低，数据波动较大。因此，在文化价值层面，趋势线方程可能并不能很好地体现词频规律。但是单从词频总量上来看，仍然可以发现一定规律：除去2007和2008两年，广东文化价值词频的数量总是高于中央，从侧面体现了广东省政府对于文化价值的重视。

图5文化价值词频折线图

三、结论

在不同的发展阶段及不同的地区，公共价值具有多元化、差异性及阶梯性的特征。首先，在经济发展水平不平衡的情况下，处于不同发展阶段的地区所重视的公共价值有差异，公共价值呈现多元化状态，若要求所有地区按照同一价值取向制定公共政策，则极有可能遭到消极应对；其次，在经济发展程度较低时，对于经济价值的重视程度最高，当经济及社会发展到一定阶段，经济价值开始让渡于生态、政治及社会等其他价值。公共政策的制定和实施应当能够明确表达和体现公共价值的这些特征。本文的研究基于政府工作报告，虽然能够在较大程度上体现政府的公共价值，但仍具有一定局限性：除了公共价值外，报告文本受到如行文风格、领导要求等诸多不确定因素的制约，这些因素会从不同程度影响词频的计量，进而影响结果的科学性。在后续研究中，应进一步探索衡量公共政策中公共价值的方法。

参考文献：

[1]Moore M. Creating Public Value： Strategic Management in Government [M]. Cambridge， MA： Harvard University Press， 1995：17-28.

[2]胡敏中.论公共价值[J].北京师范大学学报：社会科学版，2008（1）：99.

[3]汪辉勇.公共价值含义[J].广东社会科学，2008（5）：56.

[4]Benlington J. From Private Choice to Public Value[M].London： PMPA， 2005：5.

[5]何艳玲. 公共价值管理——一个新的公共行政学范式[J].政治学研究，2009（6）：68 .

[6]王冰，樊梅.基于公共价值的政府绩效实证研究[J].中国特色社会主义研究，2014（3）：52.

[7]董晓松. 公共部门创造市场化公共价值的实证研究[J].公共管理学报，2009（10）：1-8.

[8]樊胜岳. 基于公共价值的生态建设政策绩效评价研究[J].行政论坛，2013（4）：34-39.

[9]彭向刚. 基于公共价值的我国政府采购绩效管理创新[J].北京联合大学学报：人文社会科学版，2014（4）：85-91.

[10]Sherman H M Weinberg，M. Lewis. Measuring Public Value Creation [M].Athens： OH Voinovich Center for Leadership and Public Affairs， Ohio University，2002.

[11]Moore M. The Public Value Scorecard： a Rejoinder and an Alternative to“Strategic Performance Measurement and Management in Non-Profit Organisations” by Robert Kaplan [M]. Cambridge， MA： Kennedy School of Government， Harvard，2003.

[12]Beck J rgensen， Barry Bozeman. Public Values： An Inventory[J].Administration & Society，2007，39（3）：354-381.

[责任编辑：吴晓红]