加强职业团体立法是法治社会建设的有效途径

孙凤才，陆 娟

(1.盐城工学院 马克思主义学院，江苏 盐城 224051;2.盐城市亭湖区人民法院，江苏 盐城 224051)

随着中国经济的快速发展和社会的全面进步，社会分工越来越细，新兴职业越来越多，职业团体也随之蓬勃发展起来。截至2014年6月底，全国共有社会组织56.1万个，其中社会团体29.4万个，基金会3736个，民办非企业单位26.4万个［1］。主要分布在工商服务业、科技研究、文化、职业及从业组织、教育、体育、卫生、农业及农村发展、社会服务等领域。这些社团的绝大多数是以职业为连结纽带形成的社会团体，并且渗透社会经济生活的各个层面。如何通过立法规范这些数量众多的职业团体，充分发挥职业团体的作用，是提高国家对社会管理的有效性必须解决的重要问题。本文拟从分析我国职业团体立法现状角度入手，提出加强职业团体立法的几点建议，并希望通过加强职业团体立法，充分发挥职业团体的组织功能，为实现社会管理提供一个法治化管理路径。

一、我国职业团体的立法现状及存在的问题

我国目前职业团体立法主要包括两大类，第一类是社团立法，主要是国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》，以及国务院部委的规章和省级人民政府和相关部门制定的政策法规。职业团体作为社团的一部分，我国目前的社团立法适用职业团体，也是我国职业团体成立的主要法律依据。第二类是某些单行法中的一些条文对职业团体的规定，如《中华人民共和国律师法》第四十三条至四十六条规定了律师协会的性质、律师协会的行政管理机构、律师协会的职能等内容，《中华人民共和国职业医师法》第一章第七条规定，“医师可以依法组织和参加医师协会”，这些单行法中的条文规定成为律师协会、医师协会等成立的直接法律依据。

从上述我国职业团体立法的现状不难看出，我国目前职业立法主要是以社团立法为主、单行法规的部分条文为补充的立法体例，这一立法体例现状很难适应我国目前职业团体迅猛发展的需要。我国目前的社团立法主要是针对包括职业团体在内的社团在管理登记方面的内容作出明确规定，其目的是便于政府对社会团体进行管理。而社团的发展不仅需要政府立法加强对其登记程序进行管理，更需要有社团组织法规范社团的职能、组织构建、会员的权利和义务等等，而我国目前无一般意义上的统一社团立法，如《中国社会团体法》，即使现有的政策法规，也有学者指出以下不足:在立法指导思想上有“严格管理、严格控制、限制发展”的倾向，重政府管理、轻权利保障，公民的结社权利受到较多的限制;立法层次也不高，由国务院或相关部门委托立法，将会无形地将部门的价值理念强加给民间社会;立法内容方面，社团立法的准入门槛高，程序复杂，在组织规模方面限制发展，登记机关和业务主管机关双重管理体制限制了社团的发展［2］。

目前，我国还没有单行的职业团体立法，如《律师协会法》、《商会法》等等，这些单行法的缺失也使得职业团体的发展受到了很大的影响，主要表现在以下两个方面:第一，职业团体发展规模有限，很少能形成全国性的联合，职业团体由于不能形成一定的规模优势，在国家政治社会生活中处于边缘地位。虽然截至2014年6月底我国的社会团体达29.4万个，但是，在这些社团中，形成全国性规模的并不多，而且许多社团因为不符合登记条例的准入资格，没有登记，更是游离于政府视野之外。而美国1996年注册的全国性非盈利性组织达2万余个，上世纪90年代注册的非盈利组织就已经达到110余万个，无论从数量还是规模看，我国与美国之间的差距甚大［3］。第二，一些职业团体的作用不能得到有效发挥。比如，我国由于缺少《商会法》，商会作为商人结社的民间团体，其作用不能得到有效发挥。清末民初，由于政府及时颁布了商会法，商会成为当时最大的社会团体之一，在促进地方经济发展、加强地方自治、调解商事纠纷方面发挥了巨大的作用。第三，职业团体发展缺乏必要的经费支持。由于职业团体缺乏经费来源，仅仅依靠会费不能支撑团体事务，一些职业团体通过推介产品、进行没有必要的行业认证等手段牟利而影响了职业团体的公信力。第四，职业团体与行政管理单位之间关系不清，使得一些职业团体成为所谓的“二政府”，不能充分发挥职业团体的民间性和独立性，有些特殊团体甚至成为腐败的根源。2013年2月中国足协纪律委员会对足坛反赌扫黑中出现的违纪单位和个人进行的处罚就是最好的例证。足协作为一个职业团体，一方面与国家体育总局之间的行政关系很难理清，足协的高层领导人是体育总局下派的，这样的关系使得足协的性质带有浓重的半官方色彩，这种半官方色彩使得足协拥有了巨大的权力，为其权力寻租提供了可能。另外，由于我国没有相关立法对足协进行必要的规范，对足协的发展没有形成有效的监督约束机制，使得拥有巨大权力的足协游离于法律监督体制之外，导致腐败案件的发生。我国对体育职业协会的立法只有《体育法》第三十六条有规定，“国家鼓励、支持体育社会团体按照其章程，组织和开展体育活动，推动体育事业的发展”，但是这条规定对足协等体育职业团体的组织机构设置、监督机制的形成等等内容没有规定，而足协章程中对足协本身的约束、监督机制又没有明确规定，使得完全依靠足协章程约束的足球协会出现了监管机制缺失的真空状态，最终导致足协窝案的发生。

二、加强职业团体立法的几点建议

加强职业团体立法是促进职业团体发展、加强社会管理的有效途径。加强职业团体立法可以从以下两个方面开展:

1.以社团立法为依托，形成职业团体立法一般法

我国目前职业团体众多，对所有的职业团体都分别立法既无可能也无必要，因此通过制定全国统一的社团法作为职业团体的基本组织法，是职业团体立法的必然选择。社团法作为包括职业团体在内的社团的一般法和组织法，应当对社会团体的性质、组织机构的设立、会费、社团成员的权利、义务、社会团体内部的监督机制等内容作出明确规定。

我国政府方面对社团的发展存有疑虑，既希望放手发展，同时又害怕社团的发展成为反国家、反社会的异化势力而对维护稳定不利，因此我国社团立法制定了较高的准入门槛。对此问题，可以一方面对社团成立改许可制度为备案准入制度，同时实行严格的社团追惩制度。我国目前《社团登记管理条例》中实行的是许可制度，而且要实行业务主管部门和民政部门双重管理，并且有会员人数的限制，条件非常严格。这么严格的准入制度实际上是对结社自由的一种限制。我国可以实行登记备案准入制度，结社团体需要登记备案，供政府存查，但备案即可，无须审批，这样可以将大量的社团纳入政府的视域，对于不备案而进行有组织活动的社团可以严加取缔。这样能够做到“宽严相济”，既保证了公民广泛的结社自由，又可以防止社团的异化。

既然准入门槛降低，追惩制度必须建立得更加完善。“毋庸讳言，结社自由在促进民主法治的同时，也带有一定负面影响和作用。为此，即使极力主张结社自由，并从‘预防制’转向‘追惩制’的西方国家，也对结社权利滥用严加防范，否则就不会有普遍的结社自由，民主与法治也会发生分裂与崩溃。”［4］结社权的行使不得影响他人的权利和自由，不得影响公共安全和公共秩序。即使美国这样结社自由的国家，其1940年制定的《史密斯法》规定了对以推翻政府为目的的结社的处罚规定，对社团联络人员处以二十年以下有期徒刑的重刑［5］。因此，我国社团立法应当制定严格的追惩制度，限制结社权的滥用，防止社团成为反社会、反国家的社会势力。

2.对一些职业人口多、团体规模大的职业团体进行单行立法，形成职业团体立法的特别法

我国有些职业团体人数多、规模大，在国家社会经济活动中发挥着重要的作用，对这些职业团体可以通过制定单行法规，规范这些职业团体的发展，形成职业团体的特别法体系。这一点，可以借鉴我国清末民初职业团体立法的一些经验。

清末民初商会是商人自由结社的职业团体，始建于1904年，1911年全国设立的商会已有1022个，是近代人数众多、规模最大的社团之一。中国近代商会的发展，直接缘于国家法的颁布和实施。甲午战争以后，清政府出现了严重的财政危机，为了解决财政危机，政府提出了重商国策并将鼓励各地建立商会作为重商政策的重要内容之一。1904年清政府颁布《商会简明章程》，鼓励各地商人结社，并赋予商会理断商事纠纷、促进地方经济发展等多方面的职能。1914年北洋政府又颁布了《商会法》，对商会的性质、职能、组织构建、会费的缴纳、会员的权力与义务等内容作了明确的规定，此后又做了多次修订。1913年北洋政府颁布了《商事公断处章程》，依托商会成立了以商会为主体的商事纠纷仲裁体系，在化解社会矛盾、形成民国时期多元化商事纠纷解决机制方面发挥了巨大的作用。

不仅商会的发展如此，近代中国教育会［6］的发展也是依托国家法的颁布和实施实现有序的规模化发展。1906年7月学部奏定《各省教育会章程》，对教育会设立的宗旨、职能、教育会的组织等都详细规定，并倡导各地成立地方教育会组织。1912年9月民国政府教育部重新修订颁布《教育会规程》，1919年11月又重新修订，规范和促进教育会的发展。1914年直隶省教育会向教育部呈请设立全国教育联合会，获得批准，1915年全国教育联合会成立，并通过了全国教育联合会章程，实现各省教育会的联合［7］。在法律的规范指导和政府的推动下，教育会发展迅速，《各省教育会章程》颁布后三年间，全国共设教育会723个，会员人数达48432人［6］。教育会成为中国近代知识分子成立的最大的社团。

农会的发展也不例外。1907年底，农工商部正式奏准颁布《农会简明章程》二十三条，详细阐明了农会的宗旨、职能、组织、会员条件等［8］。1912年9月，农林部又颁布了《农会暂行规程》三十六条和《农会规程施行细则》九条，规范民国时期农会的发展。虽然农会组织规模较小，有的农会只有几个会员，但是截至1916年全国设立的农会已有1443个，数量也颇为可观。“从一定意义上说，清末农会是一个与农业利害相关的士绅组织，农会的会董、会员，要么拥有科举的功名，要么拥有封建职衔。”［9］清末民初的农村士绅通过农会组织起来。“一直到北洋政府时期，农会都是一个研究农学、讲究农务职业团体”［9］。

近代商会、教育会、农会是全国三大社团，他们有着共同的特点，都是政府先颁布单行社团组织法以规范其组织构建，然后在政府的推动下迅速发展;都建立了完善的纵横交织的网络组织结构，纵向形成省、县、乡总分会，横向由全国性的联合会将省际组织链接起来，形成纵横交错的有机组织结构。各社团定期召开的省联合会大会和全国联合会大会成为谋求各自利益的场所。这种组织发展的规模和各自组织功能的实现应当归功于国家先立法后发展的模式。商会、教育会、农会成立之初，都有各行政主管部门颁布简明章程，这些简明章程内容作为单行的社团组织法，对社团的宗旨、职能、组织构建、会员的权利和义务等都明确规定，使这些社团能够有序发展并充分发挥应有的职业职能。同时在简明章程中都要求各社团制定社团章程并经行政主管部门核准后用于社团内部自律，这些章程规定的内容对社团内部的会员入会条件、组织构建、议事规则、会员的权利义务等都明确界定，社团内部管理决策一般都采取民主方式，具有一定的民主性。

清末民初依法鼓励和扶持职业团体发展的模式，对当代社会管理的体制创新仍然有很重要的借鉴意义。我国目前职业团体的单行立法缺乏，使得众多职业团体未能形成一定的规模，也未能发挥有效的作用。通过积极推进职业团体的组织立法，将职业团体纳入国家法的规范中，不仅可以促进职业团体的发展，也便于国家对社会进行有效管理。对足协这样权力集中、管理着众多盈利性足球俱乐部的职业团体，更要通过单行立法，建立严格的监督管理机制，才能保证其规范、健康的发展，并在职业团体的带动下，促进整个足球行业的发展。

总之，我国目前必须加强职业团体立法，形成以社团法为主的一般法和单行职业团体法为主的特别法相结合的职业团体立法体系，只有这样才能适应我国职业团体迅猛发展的需求，并通过立法促进社团的发展，充分发挥职业团体的组织功能，为实现社会团体的自律、自主发展提供法律保障。职业团体渗入社会的各个领域和各个层面，只有依法规制社会团体的发展，才能实现国家对社会的有效管理。因此加强职业团体立法是实现社会管理的法制途径。

［1］张雪弢.NPO能力建设与国际经验［N］.公益时报，2014－07－30(3).

［2］王育琪.中国民间组织的立法问题探讨［J］.学术问题研究(综合版)，2009(2):68－69.

［3］谭融.美国利益集团政治研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2002:115.

［4］马长山.法治的社会根基［M］.北京:中国社会科学出版社，2003:189.

［5］刘晓竹.中国政治改革200题［M］.北京:中国战略研究所，1997:43.

［6］孙广勇.社会变迁中的中国近代教育会研究［D］.武汉:华中师范大学，2006:3－4.

［7］朱有瓛.中国近代教育史资料·教育行政机构及教育团体［M］.上海:上海教育出版社，2007:255－264.

［8］佚名.农工商部筹办农会酌拟简明章程［J］.东方杂志，1908(5):75－79.

［9］荆世杰.民国时期农会的历史考察［J］.辽宁大学学报:哲学社会科学版，2008(1):97－101.