中俄图书馆国家与地方立法比较研究*

屈红军 刘 明 （东北林业大学图书馆 黑龙江 哈尔滨 150040）

新中国成立后，特别是改革开放以来，我国图书馆事业得到长足发展，但与图书馆事业发达的国家相比，与图书馆在文化建设中应有的地位、作用相比仍有较大差距，缺少必要的法律保障从而制约着我国图书馆事业的发展[1]。而俄罗斯重视图书馆法规的研究与制定，从20世纪90年代开始，便不断有新的图书馆法规出台并实施，而且根据社会与图书馆事业的发展不断地被调整与修订。我国在图书馆领域与俄罗斯有着难以割舍的历史渊源，前苏联图书馆学曾在世界图书馆学体系中占有一席之地，也对我国图书馆理论与实践产生了深刻影响。如今中俄两国虽然社会制度不同，但两国在历史背景、文化基础、地理环境复杂性和政府机关体系等诸多方面存在相似性[2]，在图书馆事业发展阶段和水平、发展面临的问题等方面也具有共性[3]，这为中俄两国图书馆立法的发展及其比较研究提供了现实基础。将中俄图书馆国家与地方立法进行比较，可以为我国图书馆立法和解决图书馆事业发展过程中存在的问题提供借鉴和参考。

1 中俄图书馆立法历史沿革

1.1 俄罗斯图书馆立法历史沿革

俄罗斯图书馆立法以“十月革命”为界，沙俄时期发布的图书馆相关法令旨在对图书馆事业进行管理和调节，对书刊进行检查，主要包括《皇家公共图书馆管理条例》（1810）、《关于现行书刊审查决议的一些变更和补充》（1865）、《关于开设公共图书馆和阅读室的临时措施》（1884）、《书刊审查和出版175条规章》（1890）等[4]；随着资产阶级的日益壮大，沙俄政府为了缓和阶级矛盾，被迫取消一些阻碍社会利用图书馆的措施，如颁布《关于定期刊物的暂行规定》（1906），取消书刊检查，实施行政和司法责任制[5]。

十月革命后，俄罗斯图书馆法律发展出现重要变化。俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国的人民委员会先后通过决议《关于图书馆事业的规定》（1918）、《关于图书馆和书库的保护》（1918）、《获取和分配国外文献的制度》（1921）等，对图书馆法律的发展做出了重要贡献[5]。苏共中央还颁布了一系列图书馆事业的法令和法规，主要包括《人民委员会关于集中管理图书馆事业的命令》（1920）、《关于加强党对图书馆工作的影响》（1923）、《关于改善图书馆工作的决议》（1929）、《关于苏联的图书馆事业》（1934）、《关于改善图书馆事业的状况和措施》（1959）、《关于提高图书馆在对劳动者进行社会主义教育及科技发展中的作用》（1974）等[6]。其中，《关于苏联的图书馆事业》（1934年）最为重要，标志着苏联开始执行新的图书馆管理体系。各共和国建立图书馆管理局，负责图书馆的发展规划、补充馆藏、培养干部、协调图书馆的活动。

这些图书馆法规和法令为苏联图书馆事业的发展提供了强有力的保障，明确了发展方向。直至20世纪60年代中期，前苏联虽然经历了国内战争和卫国战争，但其图书馆的普及程度还是位居世界第一位的[7]。列宁在苏维埃图书馆立法过程中发挥了重要作用，他不但亲自起草并签署图书馆相关法令，而且还对图书馆事业从理论上进行分析和研究，涉及此方面的著作、书信、提纲等资料约三百余件[8]。

1984年，《苏联图书馆事业条例》颁布，这是前苏联将图书馆立法上升到国家立法层面的第一次尝试。随着前苏联的解体，俄罗斯联邦政府批准实施了《俄罗斯联邦到2005年的图书馆事业发展方案（草案）》。该方案指出，为了使图书馆事业适应俄罗斯联邦新的形势，将考虑在《苏联图书馆事业条例》 的基础上修改和制订新的图书馆法[9]。从1991年开始，俄罗斯组织相关部门的专家、学者，参考联合国、欧盟等国际组织制定的有关文化和信息的国际法律条文，并研究其他国家的图书馆立法情况，于1992年基本形成了《图书馆事业联邦法（草案）》。之后经过多次修改和补充，该草案于1994年11月26日由俄罗斯国家杜马讨论通过，同年12月29日，俄罗斯联邦总统叶利钦签字生效，1995年1月17日《图书馆事业联邦法》开始正式实施。这是俄罗斯第一部图书馆专门法，在俄罗斯图书馆立法进程中具有里程碑的意义[10-11]。

1.2 中国图书馆立法历史沿革

我国图书馆法制化起源于20纪初，1903年，清政府制定的《奏定学堂章程》中第一次提到“图书馆”，1909年，学部曾奏拟图书馆章程共十九条[12]。1910年，清政府的学部颁布了《京师及各省图书馆同行章程》，这是中国以政府名义颁布的第一部图书馆法。它规定按行政区划（即省、府、厅、州）设立图书馆，同时规定学部、各级提学使对图书馆的管理和经费拨款以及图书馆管理人员的设立等内容。1915年，北洋政府教育部颁布了《通俗图书馆规程》和《图书馆规程》。1927年，国民政府大学院颁布了《图书馆条例》，并在1939年和1947年进行了两次修订。1939年，国民政府公布了《图书馆工作大纲》。1952年，新中国的政务院规定了送缴样本制度。1956年，国家拟定了《高等学校图书馆试行条例（草案）》[13]。

改革开放后，1981年徐文绪等人起草了一部《中华人民共和国公共图书馆法（建议草案）》[14]，但该草案并没有通过立法程序的审核，只作为一项学术研究成果。从80年代开始，我国开始颁布了一些单行的图书馆条例，如1981年再次拟定《高等学校图书馆工作条例》，1982年发布了《省、市、自治区图书馆工作条例》，1987年颁发施行了《普通高等学校图书馆规程》，并在2002年进行了修订。从80年代末开始，我国很多省、市、自治区相继制定了图书馆方面的法规，如《上海市区县图书馆管理办法》（1987）、《上海市公共图书馆管理办法》（1996）、《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》（1997）、《湖北省公共图书馆条例》（2001）、《内蒙古自治区公共图书馆条例》（2001）、《北京市公共图书馆管理办法》（2002）、《河南省公共图书馆管理办法》（2002）等。这些图书馆规章、条例在一定程度上解决了管理体制、经费、馆员队伍等制约图书馆发展的问题[15]。

2001年，国家提出启动《图书馆法》立法进程。中宣部于2004年印发的《关于制定我国文化立法十年规划（2004—2013）的建议》，将图书馆法列入前五年的立法规划。十一届全国人大常委会立法规划，将图书馆法列为“研究起草、条件成熟时安排审议”的项目。国务院自 2007年起连续4年将“公共图书馆法”作为“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”列入年度立法工作计划[16]。

2008年11月，国家正式启动《图书馆法》（公共图书馆法）的立法工作。文化部召开的立法启动工作会议，由中国图书馆学会和国家图书馆牵头，组织相关专家开展立法研究，为起草法律条文做提供资料、思路、方案等方面的准备[17]。2009年1月，中国图书馆学会新年峰会专题讨论了立法支撑研究工作，如何才能积极推进“公共图书馆法”立法工作成为大会唯一议题[18]。2009年11月，在中国图书馆学会年会期间，《公共图书馆法》条文草案的“讨论稿”首次征求业内人士意见。2010年3月，条文草案的“征求意见稿”由文化部办公厅下发相关部委和各省、市、自治区文化厅局征求意见。2010年7月，文化部通过中国图书馆学会秘书处就条文草案涉及的一些重要问题征求专家组和图书馆法律与知识产权研究专业委员会的意见[19]。2011年12月 ，《中华人民共和国公共图书馆法（草案送审稿）》报国务院审议[20]。2012年《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》公开向社会征求意见[21]。

可见，我国《公共图书馆法》初稿已经形成，由于诸多原因至今未获批实施，只是一部草案或征求意见稿。但图书馆人和社会各界对其关注度、期望值很高，草案经过不断完善后，能够正式颁布实施，从而成为我国图书馆第一部专门法是大家的共同期待[22]。

2 中俄国家图书馆法基本内容

2.1 俄罗斯国家图书馆法

俄罗斯《图书馆事业联邦法（草案）》经过了多次修改和补充。1992年，俄罗斯期刊《科技图书馆》刊登了修改后的《图书馆事业联邦法（草案）》，主要内容包括：第一章——总则（4条）；第二章——图书馆的组建、注册、停办和改建（6条）；第三章——用户的权利和责任（4条）；第四章——图书馆职责与职权（2条）；第五章——图书馆藏书（7条）；第六章——图书馆服务系统（6条）；第七章——图书馆的管理（6条）；第八章——图书馆的经费（4条）；第九章——图书馆工作者、劳动工资和社会保障（3条）；第十章——图书馆的国际合作（2条）[23-24]。1993年，俄罗斯期刊《图书馆学》刊登了经过再修改的《图书馆事业联邦法（草案）》，主要内容包括：第一章——总则（3条）；第二章——公民权利（3条）；第三章——图书馆用户权利与责任（2条）；第四章——图书馆的权利和义务（5条）；第五章——图书馆创办者的权利和义务（4条）；第六章——图书馆事业方面的国家政策（6条）；第七章——图书馆建立、登记、改革和停办的程序（5条）；第八章——防卫侵犯“图书馆事业法”的职责（1条）[25]。

1994年11月23日，俄罗斯国家杜马通过了《图书馆事业联邦法》，12月29日，俄罗斯联邦总统叶利钦签字生效[26-27]，通过的《图书馆事业联邦法》主要内容包括：

第一章——总则：包括图书馆、公共图书馆、图书馆事业、文献、图书馆使用者、图书馆集中化系统的概念；法律适用的有效范围；图书馆的基本类型。

第二章——图书馆事业领域内的公民权：包括享受图书馆服务的权利；在图书馆活动的权利；图书馆使用者的权利；特殊群体的图书馆使用者的权利；图书馆使用者的责任；图书馆的创立者。

第三章——图书馆的义务和权利：包括图书馆的地位；图书馆的义务；图书馆的权利。

第四章——国家在图书馆事业中的义务：包括国家的图书馆事业政策；国家发展图书馆事业的义务。

第五章——保存和使用图书馆领域各民族文化成果的特别规则：包括俄罗斯联邦各民族文化成果的图书馆的馆藏；图书馆是俄罗斯联邦各民族文化成果的一部分；俄罗斯联邦的各民族图书馆。

第六章——组织图书馆之间的相互协作：包括国家参与保障图书馆服务的相互协作与配合；核心图书馆；图书馆同科学技术信息及档案机构之间的相互关系。

第七章—— 图书馆事业的经济调控：包括创建图书馆的程序；图书馆的改组与撤销；图书馆的财产；发展图书馆的基金；图书馆工作人员的劳动关系。

颁布实施的俄罗斯《图书馆事业联邦法》经过多次修改（2004、2007、2008、2009、2013），在法律框架结构、相关条款表述等方面发生了一定的变化[28]。如2009年6月，俄罗斯国家杜马通过《关于修定<图书馆事业联邦法>》，在法律上第一次引入“图书文物”的概念，具有极高的精神、物质价值和具有特殊历史、科学、文化意义的手稿和印刷图书属于图书文物，为它们建立特殊的登记、保存和利用制度；解决区域图书馆集中管理的法律保障问题；平衡传统图书文化与发展新信息资源和技术的关系[29]。

2.2 中国国家图书馆法

我国《公共图书馆法》立法工作于2008年11月正式启动，2011年12月《公共图书馆法（草案送审稿）》报国务院法制办审议。虽然我国《公共图书馆法》仍处于送审阶段，尚未正式颁布实施，且今后其内容也许会有所变化，但社会关注度还是极高。

北京大学李国新教授是《公共图书馆法》立法支撑研究的主持人，立法支撑研究共涉及11个专题，包括国内外立法资料收集与分析，立法背景与立法必要性、可行性研究，公共图书馆的性质与功能研究，公共图书馆的设置与体系建设研究；公共图书馆管理体制研究，公共图书馆绩效评估研究，公共图书馆人、财、物保障及呈缴本制度研究，著作权保护法律在公共图书馆的适用研究，公共图书馆文献资源建设法律保障研究，读者权益与图书馆服务研究，公共图书馆与“数字图书馆”—— 数字环境下公共图书馆事业的发展研究。支撑研究虽不是条文起草，但涉及法律的主要内容和基本制度。立法支撑研究所提供的国内外资料、数据及结论对法律条文的起草具有重要的参考价值，为我国《公共图书馆法》的起草工作奠定了坚实的基础[19]。

李国新教授主持撰写的《公共图书馆法（征求意见稿）》主要内容包括：

第一章——总则：包括立法宗旨，公共图书馆和文献信息资源的定义，公共图书馆建设和服务的原则，政府规划及经费保障，管理职责，鼓励政策，扶持政策，设置，奖励，评估，发挥行业组织作用。

第二章——国家图书馆的设立与职能：包括国家图书馆的设立与性质，国家图书馆的职能。

第三章——公共图书馆的设立与职能：包括公共图书馆的设立，总分馆制，少年儿童图书馆，公共图书馆的职能，拆除、重建程序要求。

第四章——文献信息资源建设：包括文献信息资源建设的总体要求，资源采购，呈缴本制度，文献捐赠，文献加工，数字化建设，共建共享，文献保管，文献剔除。

第五章——图书馆服务：包括读者权益，基本服务，服务能力建设，文献资源的开发与利用，开放要求，环境要求，特殊人群服务，读者监督，读者信息保护，政府公开信息服务。

第六章——工作人员：包括工作人员基本要求，人员编制，人员聘任和岗位管理，馆长负责制，志愿者服务。

第七章——法律责任：包括文化主管部门、其他有关部门的法律责任，公共图书馆的法律责任，出版机构的法律责任，读者的法律责任。

我国《公共图书馆法（征求意见稿）》与俄罗斯《联邦图书馆事业法》和主要发达国家图书馆法相比，内容体系和结构框架虽有差异，但基本上涵盖了图书馆事业发展和读者权益保护的主要方面[30]，回应了图书馆界的诉求，是值得期待的一部法律，但也存在不足，如少数条款存在措辞不准确、逻辑不严密等问题[21]。

3 中俄地方性图书馆法规

3.1 俄罗斯地方性图书馆法规

从20世纪90年代开始，俄罗斯各联邦主体开始相继制定和颁布了一系列地方性图书馆法。俄罗斯宪法规定，各联邦主体（共和国、州、边疆区、自治区、自治州、直辖市）有权制定本地区法律。1994年7月，《萨哈共和国图书馆事业法》颁布实施，这是俄罗斯第一部图书馆法，比俄罗斯国家图书馆法——《联邦图书馆事业法》还早5个月，这证明联邦主体在法律调控文化问题上有“宪法优先权”。1996—1997年是联邦主体图书馆立法高峰期，截止到1999年，89个联邦主体中有67个联邦主体制定、颁布了地方性图书馆法规，这些法规的立法目的具有相似性，包括对图书馆的定义、图书馆事业发展的基本方针、图书馆事业的主管机关以及图书馆经费等问题的规定。与国家图书馆法相比，地方性图书馆法规则具有较强的针对性，有力地保障和促进了地方图书馆事业的发展[31]。到2006年，俄罗斯制定地方性图书馆法规的联邦主体达到83个[32]。同时，各联邦主体根据国家法规政策和地方社会发展等情况对地方性图书馆法规进行了修改与补充。各联邦主体图书馆法规的内容和框架基本参照国家《联邦图书馆事业法》，效仿率达30%～80%[33]。这在一定程度上相当于对国家《联邦图书馆事业法》的贯彻，但各联邦主体图书馆立法也有自己的特色，如赋予联邦主体综合科学图书馆以地方图书馆的职能，接收和分配并监督文献呈缴本，编制国家书目，保护地区居民文化遗产，设有专门章节、条款规定馆员社会待遇等[3]。2008年3月，89个联邦主体合并为83个，而2014年3月，克里米亚议会宣布脱离乌克兰而独立，并举行全民公投加入了俄罗斯，组成克里米亚共和国和塞瓦斯托波尔直辖市2个联邦主体。自此，俄罗斯85个联邦主体基本都有地方性图书馆法规。

3.2 中国地方性图书馆法规

我国地方性公共图书馆法规建设始于20世纪80年代中期，走在了国家图书馆法立法工作的前面。目前，我国已有十多个省份和地区制定了地方性图书馆法规，这些法规对图书馆的定义、建设意义、设置、文献资源建设、读者服务和人员招聘与培训等方面都做了相关规定。由于各地经济和文化发展水平差异较大，所以，这些法规也体现出不同的特点，可为其他省市乃至国家的图书馆立法提供参考和借鉴[34]。截止到2014年，我国曾颁布的地方性图书馆法规主要有21个[35-36]。在此过程中，学者对不同地区的图书馆法规进行了多方面的比较研究。

高波等人（2006）对8部地方性图书馆法规从制定时间、颁布部门、条款数量、适用范围、经费保障、服务与业务标准、文献资源建设、人员编制与任职资格、机构与建筑设备、发展与布局、管理体制等方面进行了比较分析，指出读者为本、法治进步、资源共享是8部法规的亮点，但在经费、数字化资源、知识产权、职业资格认证方面存在立法不足[37-38]。朱荀和魏成刚（2008）以4部地方性图书馆法规内容为基础，将立法后馆舍条件、购书经费、馆藏建设、人员配置等方面产生的变化进行了数据统计分析，指出在间接规范购书费和国家图书馆法规范各级各类图书馆两方面，地方性图书馆立法对国家图书馆立法具有借鉴作用[39]。韩金和高波（2011）对12部地方性图书馆法规进行了比较，重点比较分析了图书馆设置及目的、经费保障、文献资源建设和图书馆管理等问题，认为将经费纳入预算、规范主管部门职责、重视馆际合作与资源共享、呈缴本制度得到共识、关注弱势群体服务、创新奖励政策是现有法规的亮点，同时也存在经费要求不够具体、奖励规则没有细化、知识产权保护不够、法律责任不明确等问题[34]。刘振华（2011）从办馆条件、信息资源建设、读者服务、人事制度、呈缴本制度等方面对12部地方性图书馆法规进行比较，指出现存图书馆法存在法治建设观念、经费保障、读者权益保护、监督机制等问题[36]。刘蒙（2012）通过对9 部地方性图书馆法规进行比较，指出9部地方性图书馆法规存在法规条文过于模糊、弱势群体服务不够明确、资源共享与知识产权保护矛盾、职业资格准入制度等方面存在不足[40]。

4 讨 论

图书馆事业的振兴之路，依靠的是图书馆法规政策的指引和保障。俄罗斯国家图书馆立法只用了3年时间，如今基本上形成了较完善的图书馆法律体系，图书馆法制建设取得了巨大成效。俄罗斯图书馆事业发展和取得的成就实质上也是图书馆法规政策施行并发挥效力的结果。而我国国家图书馆立法从2001年启动立法进程开始已经有10多年，《公共图书馆法》（草案、送审稿、征求意见稿）也修改多次，但至今还处于“千呼万唤”状态。因此，我国尽快出台《公共图书馆法》是当务之急。

俄罗斯《图书馆事业联邦法》的制定先于各联邦主体地方性图书馆法规，而我国地方性图书馆法规的制定是先于国家《公共图书馆法》。从俄罗斯联邦制度的特点来看，国家权力地方化后，文化事业管理权被赋予各联邦主体，《联邦图书馆事业法》对地方的作用和影响力会逐渐削弱。基于中国特色社会主义制度，我国《公共图书馆法》颁布后，会对现有地方性图书馆法规和地方图书馆立法，及行业协会图书馆规章制定工作产生深刻影响。而联邦制发达的国家，地方图书馆立法活动也常常先于国家，且对国家图书馆立法具有基础性的影响作用[41]。

俄罗斯 《图书馆事业联邦法》涵盖不同类型图书馆，我国尚未出台的《公共图书馆法》以公共图书馆为主，没有涵盖各级各类图书馆。有些发达国家不止一部专门图书馆法，如美国除《联邦图书馆法》外，还颁布了《国会图书馆法》、《国家医学图书馆法》、《国家农业图书馆法》；韩国除了处于最高法律地位的基本法《图书馆法》外，还颁布了《图书馆法实施令》、《图书馆法实施规则》、《国会图书馆法》、《学校图书馆振兴法》；日本则有“图书馆三法”，即《图书馆法》、《国立国会图书馆法》、《学校图书馆法》[42]。因此，我国不同类型、不同系统图书馆立法工作也应及时提到日程。

我国图书馆立法在积极吸取俄罗斯及其他国家图书馆立法的精华，借鉴一些成功经验的同时，也要结合中国特色社会主义的国情。同时，图书馆立法不仅涉及图书馆法理学问题，还涉及图书馆知识产权、图书馆合同法、图书馆信息隐私保护权、图书馆特殊信息服务的法律风险规避、图书馆有偿服务等一系列法律问题。因此，我国图书馆的立法不仅要考虑图书馆的层次和类型，还要考虑图书馆立法涉及的诸多方面。只有这样，才能建立完善、全面的图书馆法律体系，保障我国图书馆事业健康、长足发展。

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