地方政府能力视角下的低碳发展区域差异研究

低碳发展指在严格控制碳排放、积极促进碳吸收的同时，实现经济和社会的健康与可持续发展。相较于我国一些地区长期存在的高耗能、高污染经济模式而言，低碳发展意味着发展模式上的转型和升级。2012年底，低碳发展概念首次出现在党代会的报告中，党的十八大报告指出，我国将“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”。2014年，党的十八届四中全会提出要加快建立“促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”。从实践中看，近年来，各地区在低碳发展方面采取了积极的行动，然而其行为方式和成效却有所不同。分析我国低碳发展的区域差异及其原因，对促进各地区转变经济发展方式、推进我国生态文明建设具有重要的启示意义。

一、我国低碳发展区域差异的表征

我国是一个幅员辽阔的国家，各地区的资源禀赋、发展水平不相一致。地域差异带来了各地区在低碳发展上的行动和成效的差别。这种差别首先表现在地方政府对中央低碳政策的执行及其成效上。“十一五”以来，我国实行了节能降耗的目标责任考核制度。据国家发改委和国家统计局2011年6月发布的公告，“十一五”期间，除对新疆另行考核外，各省、自治区、直辖市均完成了中央政府下达的节能目标任务，其中28个地区超额完成，北京、湖北、天津分别超出目标6.59、1.67、1 个百分点，不同省份显示出了不同的节能目标完成情况。尽管“十一五”各省级政府均完成了节能目标，但不同地区在节能政策的执行力度上显示出了一定的差别。在节能措施落实方面，部分地方政府不愿意严格执行节能政策，其节能政策执行力度远远低于中央政府期望，并出现了一些违规行为，一部分产能落后、能耗较高的企业得到了部分地区的政策支持和保护。如根据国家电监会《2009年度电价执行及电费结算监管报告》，一些省市自行出台针对企业的优惠电价政策，促进了当地高耗能企业的发展;另有一些地区在执行差别电价时更换企业名单缓慢，使得一些应该被淘汰或者应该受到限制的企业并未按照政策执行差别电价。

此外，区域之间不同的产业发展路径和高耗能产业的区域转移也从一个方面反映了不同地区在低碳发展行为上的差异。第二产业是国民经济中能源消耗较大、碳排放较高的产业部门。按照国家统计局《东西中部和东北地区划分方法》，“十一五”时期我国东、中、西、东北四大经济区的第二产业比重发生了不同的变化。与2005年相比，2009年全国第二产业比重提升1.1个百分点，中、西、东北地区第二产业比重分别提升3.1、3.6、2.5 个百分点，而东部地区第二产业比重下降了0.5个百分点。不同地区在第二产业比重变化上的差异反映了各地产业发展的不同路径。近年来，东部地区已经发展到一定的工业化阶段，重化工业发展缓慢，产业结构开始向高新科技产业和现代服务业转型。而对于欠发达的西部等地区而言，其经济增长在一定程度上依赖的是重化工业的扩张。东部地区由于劳动力成本、产业政策等原因，开始走向产业升级，一些高耗能、高污染、人力成本高的产业选择向其他地区转移;而西部、东北等地在“西部大开发”“振兴东北老工业基地”战略的指导下，制定了优厚的土地、税收政策用以招商引资，承接了来自发达地区的部分产业转移。产业转移相应地带来了二氧化碳排放的转移。有研究者计算了我国二氧化碳排放的空间转移，研究结果显示，2000年至2007年，北京、上海及部分沿海城市的单位GDP二氧化碳排放的平均值较小，低于4吨CO2/万元;而山西、内蒙古、宁夏、贵州欠发达地区，其单位GDP二氧化碳排放则高达10吨CO2/万元以上。①曾贤刚、庞含霜:《我国各省区CO2排放状况、趋势及其减排对策》，《中国软科学》2009年增刊(上)。

低碳发展存在上述区域差异，与各地的资源禀赋、技术水平等因素关系紧密。资源禀赋是低碳发展的重要因素，这其中的资源包括自然资源以及劳动力、资本等非自然的资源。资源禀赋对地方政府低碳发展产生影响主要是由于资源在一定程度决定了一个地区的发展模式，如城市的区位和自然条件影响着城市居民对能源的依赖程度和能源的使用结构。此外，资源禀赋能够对地方政府低碳发展产生影响还因为不同地区可以根据自身的资源拥有情况选择相应的低碳发展模式。比如，四川省广元市有着大量的天然气资源，太阳能、风能等资源也较为丰富，在这样的资源禀赋下，广元市推行煤改气等工程，构建低碳能源的利用体系来减少碳排放，进行基于自身资源情况的低碳发展。②参见国务院发展研究中心课题组:《低碳经济不是发达地区的专利》，《人民日报》2010年4月28日。从技术水平来看，低碳技术是一个地区实现经济发展方式转变的核心，也是低碳发展得以实现的重要路径。低碳技术中有一些应用范围较广的核心技术，如旨在提高能效的节能技术，对于生产过程的能耗降低有着重要的作用;太阳能、风能、生物质能等新能源的开发生产技术，则能够为非化石能源的发展奠定基础，从而在一定程度上实现对化石能源的部分替代，降低碳排放。低碳技术的获得主要有两种方式，一是直接引进其他国家或地区的先进技术，二是进行自主研发，从地区差异上看，低碳技术水平相对较高的地区容易利用已有技术发展低碳产业，因此更容易在低碳发展中抢占先机。

资源禀赋、技术水平等因素更多是从自然环境、技术能力方面对低碳发展的差异性进行考察。同时，低碳发展在我国作为一种政府主导的行为，是政治经济社会发展到一定阶段的产物，势必会受到与公共行政相关制度安排的影响和制约。因此，还需要从公共行政角度对低碳发展的区域差异进行进一步分析。

二、地方政府能力的理论视角

政府能力是政府履行其行政职能、从事某项事务中所拥有的资源和能量的表征。政府能力是一个综合的系统，其中包括了人力、物力、财力、权力、信息、文化等多种元素。不同的研究者对于政府能力的理解不尽相同。从国家能力角度，有研究者认为国家的管理能力(management capacity)可以划分为界定问题、发展并评估政策以用于解决问题、运作政府项目等三个方面;③Howitt A M，“Improving public management in small communities”，Southern Review of Public Administration，no.2，1978.有的研究者认为一个机构的能力应该包括两个方面，一是选择目标的能力，二是采取行动以达成既定目标的意愿;④Lindley C，“Changing poly management responsibilities of local legislative bodies”，Public Administration Review，no.35，1975，p.797.2003年的世界发展报告认为机构能力应包括信息获取、利益平衡、政策执行、政策学习和适应等四个方面。①The World Bank，“World development report 2003”，Washington.DC:The World Bank，2004.齐晔等提出了地方政府行为的MPC－IC模型，认为动机(Motivation)、权力(Power)和能力(Capacity)是决定地方政府行为的内在因素，激励(Incentives)和约束(Constraints)从外部影响地方政府的行为，地方政府能力作为地方政府行为解释的一个基础变量，包含政策制定能力、资源管理能力和项目执行能力。②Qi Y，Ma L，Zhang H B，et al，“Translating a Global Issue into Local Priority:China＇s Local Government Response to Climate Change”，The Journal of Environment＆ Development，no.4，2008，p.379 －400.

不同层级的地方政府有着不同的能力。对于能力较低的政府而言，其注意力往往首先集中在较为基本的功能上，例如提供纯粹的公共物品(维持宏观经济稳定、保证公民的财产权益、传染性的疾病防控、基础设施建设、安全用水、对穷人的保护等等)。而能力较高的国家和地区则相对履行更多的职能，发挥更加积极的作用，例如解决环境污染问题、提供基础性教育、建立以养老和失业救济为代表的社会保障系统、解决外部性问题等。③参见世界银行:《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》，北京:中国财政经济出版社，1997年，第26－27页。如果政府职能可以和其机构职能相匹配，那么政府就能够更有效地发挥作用。

在我国，省级政府一般处于承上启下的位置，因此既有宏观管理的职责，又需要进行许多政策的制定。地市级政府较之省级政府会更多地面对群众和企业，因此会涉及到许多具体的项目层面的操作，也需要有较强的政策执行能力来配套。从不同地域的角度来讲，因为不同地域的地方政府会面对不同的管理内容，因此对他们的能力要求也不尽相同。对于地方政府而言，其能力与“行政储备”(administrative stock)关系密切，而“行政储备”可以通过该组织的财务状况和人力资本进行衡量，④李万新、埃里克·祖斯曼:《从意愿到行动:中国地方环保局的机构能力研究》，《环境科学研究》2006年第9期。在这其中，地方政府的财政能力和地方政府领导能力是最为重要的两个方面。

三、地方政府能力对低碳发展区域差异的影响

1.地方财政能力对低碳发展的影响

改革开放以来，我国在经济建设上取得了巨大的成就，这也带来了经济活动空间布局的变化，因此出现了城市化、地区之间经济活动不均衡等现象。随着经济的进一步发展，地区间的经济发展差距也有着扩大的趋势。最典型的反映便是地区之间(尤其是沿海发达省份和内陆省份之间)收入差距扩大的现象。据国家统计局数据，2013年我国内地人均地区生产总值差距最大的天津市和贵州省的人均地区生产总值相差4.35倍。

经济发展的差距带来了财政能力的差异化。财政能力是政府能力中的非常重要的方面。政府的日常运行需要财力的支撑，因此政府生存和发展的经济基础即是财政资源。恩格斯在描述财政和政府之间关系时说道，税收是政府得以成长的奶娘，“赋税是政府机器的经济基础”，这反映了财力对于政府的重要性。《联邦党人文集》中，汉密尔顿等人也强调了财政能力对于政府的重要性，认为货币是维持国家生命并执行国家主要职能的重要要素，是每个政体不可或缺的东西。

1994年分税制改革以后，从中央政府和地方政府的税收分配来看，中央政府拿走了大部分的税收收入，越到基层的地方政府，其税收收入越没有保障。在中央财政和地方财政的税收分配中，税收收入越来越集中于中央政府。

我国政府基于垂直系统的责任分配体制类似一个多层蛋糕，在这种模式下，政策制定权大多集中在中央政府，而提供公共服务的责任则更多集中在地方政府，特别是县级及县级以下政府。⑤参见安瓦·沙等:《发展中国家的地方治理》，刘亚平等译，北京:清华大学出版社，2010年，第163－164页。分税制改革改变了地方政府的财政收入方式，但地方政府需要承担的事务并未因此改变，大量的支出责任仍然集中在地方政府身上，地方政府仍然继续担任着中央政府的支出代理人。于是出现的一个事实是，1994年后，地方政府在全部预算支出中的所占比例大大提高。

从国际比较来看，我国地方政府支出在预算内支出中所占的比重位于国际最高水平之列。2013年，地方政府财政支出占总财政支出比例高达85%。此外，分税制改革并没有配套为有利于地方政府更多的融资的政策，因此在1994年之后，地方政府的财政收入与支出之间的联系被切断了，造成了某些地方政府特别是落后地区的地方政府的负担得以加重。⑥参见张军:《分权与增长:中国的故事》，《经济学(季刊)》2008年第1期。

从地域差异上看，分税制和主要建立在税收返还基础上的中央转移支付虽然本意在于帮助实现地区平衡，但从实际效果看却进一步扩大了不同地区之间的财政收入差距。①周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。很大程度上，这种现象的产生是由于中央转移支付缺乏明确具体用途规定、税收返依托“基数法”的现实;此外，增值税主要的来源是第二产业和第三产业，而许多欠发达地区的制造业和服务业的发展远远落后于发达地区。

不同的财政能力使地方政府表现出“协助之手”或“攫取之手”的不同行为。针对这种情况，有研究者提出中国地方政府公共服务差异的理论假说，认为经济不发达导致就业机会少，更多人倾向于在政府部门就业，政府的超编使政府更倾向于加大行政性收费和罚款。②参见周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》，上海:格致出版社，2008年，第306－310页。

财政能力对地方政府低碳发展的影响集中体现在节能降耗领域。节能降耗意味着地方政府要增大节能方面的财政支出。节能目标的行政发包制导致地方政府在面对传统的公共物品提供(社保、教育、卫生等)之外，额外面临新的产品提供——节能降耗。财政能力不足，意味着地方政府可能缺乏足够的资金用以完善落后产能的退出机制，从而导致大量落后产能难以有效退出。

这也揭示了虽然整体层面上，一些欠发达地区节能进展较快，但绝大多数欠发达省份仍然面临着节能所需的财力约束而导致技改投入、财税补贴不足，进而形成被动性的应对局面。特别是在中西部地区，部分地方政府仍然延续着高能源消耗、高资源消耗的投资驱动发展模式，甚至对高耗能企业给予了政策保护和扶持。如西南某市于2008年遭遇金融危机之际，出台《关于对铁合金、电石、聚氯乙烯等高耗能企业实施政策扶持的通知》，要求供电部门在售电环节上对以上高耗能企业给予扶持、金融部门从信贷上给予扶持、税务部门从税费征收方面给以优惠扶持，以降低高耗能企业生产成本，帮助高耗能企业应对市场回落。这些措施显然与中央政府在高耗能产业上的税收、信贷、供能政策不一致。还有一些地区在中央政府严令禁止高耗能产业盲目扩张的背景下，依然违规建设或扩建水泥、钢铁、金属冶炼等高耗能的项目，违规上马产能过剩项目，没有充分考虑中央政府的政策约束。这种违规建设背后的逻辑是:水泥、钢铁、金属冶炼等高耗能的项目虽然有着较高的能源消费强度，但是往往也是投资额较大的项目，能够为地方政府的税收和地方GDP带来拉动效应。

财政能力不足同样还会影响地方政府在低碳发展方面的政策创新。“富裕地区有更多自由发展的空间，而贫困地区只能唯上级政府马首是瞻”③安瓦·沙等:《发展中国家的地方治理》，刘亚平等译，北京:清华大学出版社，2010年，第163－164页。。当已有的资金都不足以满足目标责任制下节能降耗指标的实现时，地方政府更加难以在其他没有中央政府激励－约束的领域进行政策创新。

2.地方领导能力对低碳发展的影响

我国的基层政府官员一直拥有着充分的自主权。我国古代实行地区事务的属地管理和自上而下的行政发包制，瞿同祖认为清代地方政府就是“一人政府”，在地方政府完成上级的赋税等事务和地区稳定的情况下，地方政府官员能够对地方的人员雇佣、财政支出、公共物品的提供等拥有足够的自由裁量权。④Ch’ü Tung － tsu，“Local Government in China under the Ch'ing”.Cambridge，Mass:Harvard University，1962.

当代的地方政府领导也对地方公共决策起着重要作用。地方政府领导在地方发展中，拥有较大的地方决策的权力，能够有权力根据地方实际情况制定地方性政策和相机抉择，并能够支配地方的大量资源。有的研究者甚至认为转型期的地方政府领导位于地方关系网的中心，是“地方土皇帝式的人物”，在当地几乎可以达到“战无不胜”的地步。⑤萧功秦:《中国后全能型的权威政治》，《战略与管理》2002年第6期。一些实证研究也表明，在地市级政府和县级政府中，地方政府领导能够主导本级财政的支出分配。⑥林挺进:《地级市市长对于预算内教育经费支出的影响》，《公共行政评论》2009年第1期。

地方政府低碳发展过程中，部分地方政府领导个人的能力和见识起到了重要的推动作用。几年之前，在省市级政府层面，很多领导和工作人员对于低碳发展议题非常陌生，即使在北京，对于低碳发展认识不足的情况也非常显著。一项在北京市开展的调查显示，北京市行政部门、行业协会的工作人员，对清洁发展机制的了解仅仅限于基本的概念，而对更深入的知识如清洁发展机制的实施和应用等都缺乏足够的了解。⑦杨智慧:《积极推进北京市CDM建设》，《投资北京》2008年第4期。因此，地方政府领导能力对于当地的低碳发展行为特别是低碳发展的政策创新非常重要。

河北省保定市低碳城市建设是这方面的典型案例。保定市在我国低碳城市发展上取得了显著的成就，是WWF(世界自然基金会)在我国选定的第一批低碳城市试点之一(一共两个，另一个城市是上海)。在保定的低碳城市发展过程中，有两位地方领导起到了关键的作用。一个是原保定市市长于群，他对低碳发展、环境保护有着极大的热情，他在任期间制定的一些政策直接推动了保定市各部门向低碳城市发展的方向努力。另一个是原保定市高新技术开发区主任马学禄，他还兼任中国风能协会副理事长。马学禄对新能源产业有着清晰的认识，看好新能源产业的发展，同时他在新能源研究和推广领域有着大量的人脉关系，又具有相当的行政权力，对保定的新能源设备制造业推广具有决定性作用。①戴亦欣、王雯雯、刘志林等:《低碳城市治理中的领导力模型分析》，《现代城市研究》2010年第8期。例如，在为保定市引进新能源设备制造企业方面，马学禄起到了至关重要的作用，一些太阳能光伏发电设备制造公司选址保定，就与马学禄有着直接的关系。

另一个典型的案例是山东省。山东省是我国节能降耗工作完成得非常出色的省份，在该省的节能工作中，省政府节能办的Z副主任在其中起到了重要的作用。2006年是我国“十一五”开局第一年，12月，在中央政府下达《国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复》确立各地区单位生产总值能源消耗降低指标之后短短3个月，山东省即出台了《山东省节能目标责任考核办法》，并制定了详细的《考核各设区市政府节能目标计分办法》和《考核103户重点用能企业节能目标计分办法》，这使得山东省成为国内省级政府中第一个制定详细的节能目标责任考核政策的省份，其出台时间比中央政府节能目标责任考核政策早约一年。

山东省之所以能够在短时间内出台国内首个节能目标责任考核办法，与Z副主任的个人能力密切相关。笔者对山东省节能办的工作人员进行了访谈，其中一位负责节能目标责任考核的工作人员回忆2006年《山东省节能目标责任考核办法》出台过程时提到，Z副主任在节能领域工作了多年，积累了丰富的经验，也很有自己的想法。在中央政府分解20%的单位GDP能耗下降指标之后，Z副主任认为建立目标责任考核制度十分必要，因此让山东省节能办资源节约处的工作人员研究具体的考核方案，并与工作人员多次讨论，最终共同形成了2006年底正式出台的《山东省节能目标责任考核办法》。

四、结论与启示

我国低碳发展的实践表明，地方政府能力是造成低碳发展区域差异的重要因素之一。资源禀赋、技术水平等因素制约着各地低碳发展的水平，地方政府能力则从公共行政相关制度安排的角度对低碳发展产生着重要影响。

在地方政府能力方面，财政能力和地方政府领导能力是其中最为重要的两个要素。改革开放以来，伴随着经济高速发展和分税制改革，各地区的财政能力出现了差异化现象，这使得一些欠发达地区在提供公共物品方面尤其是资源环境类公共物品上缺乏动力，进而造成了这些地区在低碳发展中更多采取被动式的应对行为，而较少政策创新。地方政府领导个人的能力则对低碳发展起到了重要的推动作用，地方领导的见识和执行力使地方政府在低碳发展的政策创新方面表现得更加出色。

地方政府能力对各地低碳发展的影响表明，在低碳发展的政策实践中，各级政府并非是铁板一块的整体，中央政府和地方政府有着不同的利益诉求，因而在政策制定中有着不同的行为机制，发挥着不同的作用。要推进低碳发展，这表明中央政府的目标函数中加入了气候变化、低碳发展的目标。而碳减排在一定程度上意味着地方经济增长的减速，这使得地方政府在低碳发展上缺乏积极性。财政能力较强和领导能力较强的地区尚能够在低碳发展上发挥主动性，大力推进低碳发展，并进行一些政策创新，财政能力和领导能力较弱的地区则更多采取应对式行为。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，建立系统完整的生态文明制度体系;在地方政府财政能力方面，提出要建立事权和支出责任相适应的制度，由中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任;在地方党政领导干部考核方面，提出要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩等指标的权重。应以十八大以来中共中央关于生态文明建设的系列精神为导向，加强地方政府在生态文明、低碳发展方面的地方财政能力建设和领导能力建设，通过能力的提升，切实推进我国低碳经济的健康有序发展。