社会治理背景下的公众利益吸纳：内涵、形式和制度构建

李 稷 玺

（中央民族大学，北京，100081）

一、问题的提出

改革开放以来，随着我国国民经济持续发展，社会结构也在发生着重大的调整。在这一时期，不同社会阶层的利益主体多元化、复杂化特征不断显现，社会问题和社会矛盾层出不穷，公众民意表达出现非理性化、非制度化的特征。这就要求政府在社会治理过程中，要注重利益的均衡，通过构建不同途径、不同渠道的利益整合和吸纳机制，畅通公众利益表达和吸纳的渠道，充分尊重和保障每一位公民的民主权利，积极回应不同社会阶层的利益诉求。这样才能有效地聚合民意、疏导民怨、冲突化解，才能避免在社会治理和社会发展过程中出现因为利益分配的失衡造成社会阶层间的对立与断裂的局面。

党的十八届四中全会提出，要“构建对维护群众利益具有重大作用的制度体制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。”①中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[DB/OL].新华社，2014-10-29.这进一步要求党和政府在加强和改进社会治理过程中，要完善对维护群众利益具有重大作用的制度体系建设，建立科学有效的利益整合和吸纳机制，及时有效地吸纳人民群众的利益诉求，解决人民群众反映强烈的问题，科学有效保障人民群众的根本利益，从而实现良好的社会治理。

二、公众利益吸纳的内涵诠释

（一）公众利益吸纳的内涵

利益问题一直是人们生活当中的一个焦点问题，人的社会活动往往伴随着追逐不同形式的利益关系。对于公众利益的研究，最早可以追溯到古希腊时期的亚里士多德时代。他在政体性质的研究中指出：“凡是正宗政体的行为取向基本上都是公共利益的。只有变态政体的行为取向，才是个人利益或私人利益”②亚里士多德，政治学[M].北京:商务印书馆，1996:133—134.。到了近代，卢梭指出:“建立在社会契约基础上的国家和政府是一种公共人格，其活动的意志是一种公意，这种公意反映的是全体人民的共同利益”③卢梭、社会契约论[M].北京:商务印书馆，1996:135.。从西方政治学的发展来看，一个合法的国家和政府在很大程度应当是公共利益的代表，在统治过程中必然要求维护公众的利益。马克思、恩格斯利用历史唯物主义的方法揭示了利益的本质，认为“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”，“人们所争取的一切，都同他们利益相关”。在马克思、恩格斯看来，利益作为一种社会关系，具有自然和社会双重属性，利益由需求、社会关系和社会实践及成果这三个要素构成。王伟光认为：“人们之间的社会关系说到底是一个利益关系问题，利益关系实质上就是人际社会关系的体现”①王伟光.利益论[M].北京:中国社会学科出版社，2010:12.。所以，利益问题是一个关乎到“人存在和发展的根本性问题，是人们生活中最敏感的神经”②马克思恩格斯选集第1卷[M].北京:人民出版社，1972：82.。

公众利益吸纳，是以公权力为代表的政府机构在社会治理过程中以直接或者间接的方式，通过不同途径、不同渠道对公众利益进行吸收和接纳的过程。在社会治理过程中，公众利益表达和公众利益吸纳作为协调公众利益均衡的重要途径，是公众维护自身利益的重要基础，也是“回应性政府”“责任性政府”的必然要求。如果说公民的利益受到法律的保护，那么公民就应该具有合法表达自身利益的权利。如果公民具有合法表达自身利益的权利，那么作为社会治理主体的政府，就不能消极或者回避公民的利益诉求，而是要建立合理通畅的公众利益吸纳机制，积极回应公众利益诉求，从而在治理过程中形成良好的双向互动。事实上，从国际经验来看，长期以来，西方国家在治理就重视公众利益吸纳，在社会治理过程中建立了多种途径、多种形式的利益吸纳机制，常见的有:公开听证、咨询委员会、民意调查、全民公决、大众传媒、民众自动直接表达权益、选举、政党、利益集团、公私合作生产等③参见周晓丽，党秀云.西方国家的社会治理：机制、理念及其启示［J］.南京社会科学，2013,(10).。

（三）公众利益吸纳的意义

吉登斯指出：“从广义的角度讲，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益”④安东尼·吉登斯.第三条道路及其批评[M].孙相东译，北京:中共中央党校出版社，2002年版，第61页.。因此，从“政府责任性”和“政府回应性”的角度来说，面对当前多元化利益诉求并存的社会现实，政府在治理过程中畅通公众的利益表达渠道，积极吸纳公众的利益，是政府治理的一种责任。在当前社会治理的背景下，加强公众利益吸纳的过程，是管控型政府向治理型政府转变，提高自身治理能力和治理水平的过程。

第一，公众利益吸纳是实现和谐社会治理的需要。公众利益吸纳可以协调公众之间的利益关系，有效化解社会风险和矛盾。我国当前正处于社会发展的转型时期，也是社会矛盾的高发期，近些年在城市发展过程中，我们经常看到围绕征地、拆迁、经济赔偿、环保、经济发展等方面的利益协调和矛盾出现了一系列利益失调的现象，从而引发众多的群体性事件，这严重影响了社会发展的秩序、和谐和稳定。一个成熟、理性、治理良好的社会，需要基于不同的利益群体、不同的利益诉求建立起理性的利益表达和沟通机制，吸纳公众的利益诉求，回应公众的利益诉求。只有协调好不同利益群体间的利益关系，才能实现社会和谐共处，才能实现社会的长治久安。

第二，公众利益吸纳是提升政府治理公信力的基础。布兰恩·琼斯认为“政府如何回应利益或偏好，和关注大众偏好如何影响公共政策是各种分析民主治理绩效模型的共同主题”⑤布兰恩·琼斯.再思民主政治中的决策制度——注意力、选择和公共政策[M].北京，北京大学出版社，2010：78.。欧文·休斯也指出：“公民允许政府代表其执行权力，但是政府必须满足公民的利益并且为公民服务”⑥欧文·E·休斯.公共管理导论[M].张成福等译，北京:中国人民大学出版社2009:236.。不管是政治学还是行政学的角度来讲，政府是维护公共利益的代表，政府的行为就是实现最大化的公共利益。但是，由于理性人经济和功利主义观的影响，政府在公共行政过程中可能也会存在自利的倾向。畅通公众利益表达的渠道，构建公众利益吸纳的途径，使政府在治理过程中回归到本职上来，

第三，公众利益吸纳有利于提升政府公共政策的合法性。公共政策的目的在于解决社会问题。在复杂社会的背景下，一个社会问题的产生和解决必然与众多人的利益相关，受到人们的普遍关注。公共政策作为一种治理工具，是政府治理社会的手段和方式，是对社会价值、资源、利益进行权威性分配的过程。从这个角度讲，政府在公共政策过程中，政府要构建公众利益吸纳的途径和渠道，让公众参与到公共政策的制定过程中来，吸纳公众的利益诉求，让公共政策能代表和体现大多数人的利益，这样才能获得公众普遍支持和认同，实现公共政策的目的。

三、当前我国公众利益吸纳形式

（一）公众利益吸纳的主体

在我国，公众利益吸纳的主体主要是以公权力为代表的政府机构，即各个国家行政机关。公众利益吸纳的主体具有主导性特征。从这个角度来讲，公众利益吸纳是以公权力为代表的政府机构通过对社会公众利益进行整合、甄别、吸纳、反馈等一系列环节，从而实现对公众利益进行吸收和接纳的过程。因此，公众利益吸纳并不是盲目、随机的结果，政府的施政理念、治理方式、制度环境、公众的参与状况等都直接影响着公众利益吸纳的程度和范围。

（二）公众利益吸纳的对象

公众利益作为政府治理区域内全体成员的共同利益，它既包括该区域内的公共利益，也包括该区域内公众的个人利益，我们可以看成是公共利益和个人利益的综合体。公众利益吸纳，它要求政府在治理过程中主动吸纳，也要求公众积极的理性利益表达，所以公众利益和利益诉求理应当成为公众利益吸纳的对象。

（三）公众利益吸纳的途径

“为人民服务”是我国政府的宗旨，针对当前我国的政府过程来讲，政府在治理过程中，为了了解民情，倾听民意，维护公众的利益，建立了多种渠道，不同形式的利益吸纳机制以此来维护最广大人民群众的根本利益。从我国的政治体制和政府的治理过程来看，归纳来说具有以下几种公众利益吸纳的途径和形式：

其一，民意代表体制中的公众利益吸纳。我国的民意代表体制主要指的是人民代表大会制度。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，确保了人民当家做主的权力。《中华人民共和国宪法》第二条规定，我国的一切权利属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会。人民代表大会及其常务委员会既是权力机关，也是民意机关。人民通过直接或间接选举的方式选举产生人大代表，人大代表来自各行各业，具有密切联系群众的优势，他们在实际工作中，了解民情，表达民意，通过行使人大代表的各项权力，反映民众的利益诉求，吸纳公众的利益。

其二，政治协商体制中的公众利益吸纳。政治协商制度作为我国一项重要的政治制度，对公众利益吸纳具有重要的影响。从人民政协的组成人员来看，它由各政党、各民族、各团体、各阶层、各方面的代表性人士组成，他们来自五湖四海，很多是各行各业的精英，在人员组成上具有广泛性、包容性和专业性的特点，能够代表社会各个阶层的利益。人民政协通过其实际的工作，能够较为全面、系统、综合地反映社会发展过程中各个方面问题，及时反馈社会各阶层的相关利益诉求。政治协商体制中的公众利益吸纳成为我国人民代表大会制度以外又一重大的公众利益吸纳机制。

其三，政府性公众利益吸纳机制。政府性公众利益吸纳机制是指政府和相关部门为吸纳公众的利益诉求和意见而建立的政府机构、规章制度、管理方式。在我们生活当中常见的有：信访制度、听证会制度、市长热线、行政首长接待日、干部驻村、联络员、群众路线等。政府性公众利益吸纳机制的一个鲜明特征在于直接性，当公民在某一方面有强烈的利益诉求时，可以通过上述渠道直接反映问题，政府及相关部门直接作出相关决定。这些机制是公民表达自身利益诉求，表达民意的重要渠道，也是政府机构和相关部门吸纳公众利益的重要途径。

其四，舆论性中的公众利益吸纳机制。网络、报纸、电视、电台等大众传播媒介通过对公众的意见、利益诉求、社会问题进行报道，或者公众主动通过这些途径表达自己的利益诉求、相关建议和看法，通过上述媒体的传播形成新闻事件，在舆论的压力下公众利益吸纳主体通过事实真相的把握、问题严重性的判断、甄别和选择，从而纳入政府的议事过程中，从而形成公众利益吸纳的过程。需要指出的是，现代社会由于网络的普及、传媒方式的多样化，舆论性中的公众利益吸纳机制在社会治理中起到重要作用。单就政府及相关部门通过网络这一载体吸纳公众利益的形式来讲，就有政府信息网站、政府首脑的网络问政、网络信访、网络舆情监督、政务微博等多种形式。

其五，决策咨询性中的公众利益吸纳机制。决策咨询是我国政治参与和协商民主的重要制度创新，也是推动治理体系和治理能力现代化的重要创新。各行各业的专家、“智库”、专业性的民间组织、咨询公司对社会问题和公众利益诉求进行专业的调研，形成专业的问题解决方案，政府通过召开论证会、民众意见建议会、行业协会的咨询报告、购买决策咨询报告来指导自己的施政方法，在这个过程中政府机构了解了公众利益诉求和意见，从而为政府的决策提供了专业性的行动方案，也对公众的利益进行了吸纳。

四、社会治理背景下我国公众利益吸纳机制的构建

我国公众利益吸纳机制的建构，一方面根据西方社会治理过程中已有的经验来看，一个总的目标在于形成具有多形式、多渠道、有效的公众利益吸纳机制。另一方面，针对当前我国的社会治理来说一个理想的状态是“在党的领导下，在法律和制度的基础上，实现社会治理的民主、合作、多元参与、实现政府管理与社会自治的有机统一”①周晓丽、党秀云，西方国家的社会治理：机制、理念及其启示[J]南京社会科学，2013,(10).。所以，公众利益吸纳机制的构建，从政府方面来说，要求以公权力为代表的政府机构在社会治理中畅通已有的公众利益表达渠道，创新不同形式的公众利益吸纳机制，让公民和社会参与政府治理的过程中来，最大限度地激发社会的活力和创造力；对于社会和公民个人来说，也要积极利用政府的各种利益吸纳机制，培育公民精神，关心公共事务，参与公共治理，通过理性、合法、制度化的表达自己的利益诉求。从这个角度来讲，公众利益吸纳机制构建的逻辑在于通过政府、社会、公众三方面的共同努力，形成一个多元参与、形式多样、吸纳有效的公众利益吸纳格局，这样才能形成社会治理中多元共治、和谐运行的良好局面。

（一）要完善以人民代表大会制度和政治协商制度为代表的间接利益吸纳机制。人民代表大会制度和政治协商制度作为我国法定的民意表达制度，也是间接的公众利益吸纳的机制。基于人大制度和政治协商制度在制度设计和制度安排上在公众利益吸纳方面具有很多优势，但是在现实运行过程中存在很多问题，比如人大和政协的职能没有得到充分履行、现行权力没有得到充分贯彻落实。这一切都制约着人民代表大会和政治协商会议作为公众利益吸纳机制的发挥。因此，要充分发挥人大代表制度和政治协商制度作为公众利益吸纳机制的功能发挥。从人大代表制度来讲，要扩宽人大制度与社会治理机制的良性互动，扩大人大代表的直选范围，建立人大代表与公众、选民之间的直接联系，了解民情，代表民意。同时在人大制度的运行制度中，强化人大在议事、决策、立法、监督工作中的职能和地位，在此过程中将民众的利益诉求贯穿其中，使人大的工作真正成为社会各阶层的利益整合和代表制度，保障人民当家做主的权利。从政治协商制度来讲，一方面，我们要不断完善现有的政治协商会议，通过最大限度地吸纳社会不同阶层、不同利益群体、相关利益者代表进入政协，使政协真正成为一个整合民意，凝聚共识的公众利益吸纳机制。另一方面，从协商民主的角度来讲，政府在社会治理过程中，要通过发挥协商民主的优势，提供公共协商和对话的空间、形式，聚合民意，让社会公众参与到社会治理中来。

（二）要完善以信访制度、公开听证制度、行政首长接待为代表的政府性公众利益吸纳机制。在我国的政府治理过程中，为了直接吸纳公众利益，解决民众最直接、最现实、最迫切的利益问题，党和政府构建了信访制度、听证会制度、行政首长接待制度、干部驻村制度、群众路线等一系列的利益协调和利益吸纳制度。这些制度的一个鲜明特点是，以公权力为代表的政府机构可以直接面对公众的利益诉求，在治理过程中可以更直接、更快速地做出利益的协调和决策，是一种直接、快速的利益协调和吸纳机制。针对当前信访制度公信力下降，越级上访不断，听证会被当做“走过场”，行政首长接待被当做“作秀”等现实困境，政府要加强相关制度改革，通过建立责任机制，明确政府在利益吸纳方面的责任，健全各项评估反馈制度，优化政府回应公众的组织结构，使政府真正成为一个“责任性政府”“回应性政府”。

（三）要创新以网络传媒、智库、民间组织等具有时代特色的公众利益吸纳机制。当今时代，随着网络的快速发展和普遍使用，互联网在改变人们日常生活方式的同时也在改变着政府的治理方式。以互联网为代表的网络传媒改变了传统信息传播的方式，信息传播的方式更快捷、传播范围更广，一些网络事件可能由于大量网民的参与讨论、传播，形成万人瞩目的新闻事件，对政府形成强大的舆论性压力，进而引起政府的关注。同时一些智库、民意测量机构、专业性的民间组织，积极利用互联网，针对某个领域的社会问题，发表自己的见解，提供自己专业性的解决方案，由于互联网的开放性，很容易为公众和政府感知。面对互联网这一浪潮，政府在治理过程中，面对越来越大的外部压力，政府唯有主动变革自己的治理方式，创新政府治理的方式，比如利用网络平台建立政府门户网站、网络信访模式、网络舆情监测、政务微博，网络问政平台，购买“智库”、民间组织的专业性咨询报告获得解决方案等，利用新型的途径和渠道吸纳公众利益，吸纳创新政府治理的手段、方法。

（四）把构建政府主导和公民参与相结合的模式作为公众利益吸纳机制的发展方向。一个良好的社会治理模式和有效的公众利益吸纳格局，需要政府的主导，也需要公民的有序参与。从政治学的角度讲“政治发展是政治动员和政治参与的过程，一定程度的自下而上的政治参与和自上而下的政治动员均可达成政治发展”①孙关宏.政治学概论[M].上海:复旦大学出版社，2003:319.。在公众利益吸纳过程中，也需要这样的主导和参与的发展模式。公众利益吸纳机制的理想模式就在于参与多元、形式多样、吸纳有效。除了政府主导，畅通相关的利益吸纳渠道和机制以外，公民参与在我国当前的社会治理背景下具有非常重要的地位和作用。政府主导的作用体现在，在社会治理过程中和政府在公众利益吸纳过程中起到主导的作用，政府可以构建不同形式、不同渠道的公众利益吸纳机制，可以通过召开利益相关者座谈会、公开的听证会、通过对网络舆情监测和分析、定期收集公民意见表达等方式，让公民参与到公共政策和社会治理的过程中来，充分吸纳民意，整合社会不同阶层的利益，不断提高民主执政、民主治理的能力和基础。因此，政府的主导为畅通公众利益吸纳的渠道和形式，让公民参与、民意表达有了可能，但是如果只有这一方面是不够的，还需要公民的积极参与。公民参与的价值在于，通过一群富有公民精神的社会公众积极地有序参与社会治理中来，理性地表达自己的利益诉求，以政府为主导公众利益吸纳机制才能倾听到公众的利益表达，公众利益吸纳才有基础和更为丰富的内容。因此，公众利益吸纳过程中要通过培育社会公众的公民精神，让其有参与社会治理的能力和素质，只有这样才能构建一个由政府主导、公民参与这样一种双重模式的吸纳机制，才能形成有效的吸纳机制。

[1]亚里士多德.政治学[M].北京:商务印书馆,1996.

[2]卢梭.社会契约论[M].北京:商务印书馆,1996.

[3]马克思恩格斯选集[M].北京:人民出版社1972.

[4]王伟光.利益论[M].北京:中国社会科学出版社,2010.

[6]安东尼·吉登斯.第三条道路及其批评[M].孙相东译.北京:中共中央党校出版社,2002.

[7]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌江西人民出版社,2001.

[8]孙关宏.政治学概论[M].上海:复旦大学出版社,2003.

[9]党秀云.公民社会与公共治理[M].国家行政学院出版社,2014.

[10]俞可平.治理和善治:一种新的政治分析框架[J].南京社会科学,2001,(9).

[11]格里·斯托克.作为理论的治理:五个论点[J].国际社会科学,1999,(2).

[12]周晓丽,党秀云.西方国家的社会治理:机制、理念及其启示[J].南京社会科学,2013,(10).