城市网格化治理的探索与创新——以成都市成华区为例

杨 荣 军

（中共成都市成华区委党校，四川 成都 610051）

实施网格化治理，积极有效地在城市基层化解各种矛盾和问题，是创新社会治理体制的题中之义。成都市成华区现有14个街道，99个社区（不包括4个筹建社区和2个建制村），幅员面积110.6平方公里，总人口115.73万人，其中户籍人口68.65万人，流动人口47.08万人。随着城市化和社会转轨进程加快，成华区在社会管理方面面临的困难和挑战越来越突出，例如多头管理、职能交叉等问题日益凸显，原有的管理模式已经难以适应经济社会发展的客观需要。因此，加强社会治理创新，实施网格化治理提上了议事日程。

一、成都市成华区网格化治理的探索

2011年以来，成华区按照中央、省市关于加强和创新社会治理的要求，搭建“网格问需、集成分解、零距离服务”网格化服务治理平台，把社区网格作为创新社会治理的载体，在服务中管理、寓管理于服务，初步构建起以网格化服务治理为核心的社会治理体系。

（一）推行网格化治理机制

1.出台相关政策，做好顶层设计。就网格化治理中网格的划分、机构人员职能整合、前后台岗位职责以及工作机制等重要环节进行了设计，出台八大规划文件：社区网格化治理服务的“实施意见”、社区工作者“职数核定方案”“管理办法”“绩效考核指导意见”“收入待遇意见”“政务事项下沉管理办法”“社区标识标牌和基本配置标准化建设的工作方案”和“社区院落居民自治的指导意见”等“1+7”个配套文件，明确了社区网格化治理服务工作的基本章程和行动指南。采取“出门一把抓，回来再分家”的方式开展工作，实现社区居民“小事不出院落，大事不出社区”，着力构建“社区有网、网中有格、格中定人、人负其责”的管理新格局。

2.科学划分网格。2012年，按照“任务相当、方便管理、界定清晰”原则，按每个网格300—500户的标准，将全区103个社区划分为748个网格，横向到边、纵向到底，确保网格构架“无缝隙、全覆盖”。例如，跳蹬河街道根据社区人口、面积、房屋等实际情况，按照“地域相邻、人员相熟、文化相近、构成相似”和“利于形成社会化的服务机制和自治化的自律机制”的原则，将4个社区65个院落划分为25个网格，实现全覆盖、无缝隙管理。

3.有效整合人才资源。社区机构统一调整为“两委一站”的运行模式，合理核定全区社区工作者人员职数。按每个网格配备1名责任人和1—2名网格员的标准，全区建立了1600余人的网格员队伍，立足“一岗多责、一专多能”开展业务培训，通过每天入院巡格、随时入户问需，做到“三活、三清、三百家”（三活：即活户籍、活档案、活地图；三清：即家庭情况清、网格设施清、隐患矛盾清；三百家：即进百家门、知百家情、解百家难），确保“格不漏户、户不漏人”。

4.实行社区“前后台互动，网格化服务”模式。整合社区党支部、居委会、服务站工作人员及各类协管员进网格，推行AB岗制，“A”岗为网格责任人，负责网格内便民服务和管理协调工作；“B”岗为业务责任人，负责计生、劳动、残联、民政救助等专项工作，每个网格设置责任人1-2名，推行“出门一把抓、回来再分家”的工作模式。同时，网格责任人发动并联络一支由楼栋长、综治骨干、居民代表、议事会代表、党员积极分子、志愿者等组成的网格服务团队，形成联动服务工作网络。

（二）打造网格化服务治理信息系统

1.网格化服务治理信息系统基本情况。以信息化手段为支撑，搭建网格服务治理信息化“四级网络”，推进“数据集中共享、效能全面提升”，打造网格化服务治理的升级版。网格化服务治理信息系统主要包括了6411的4大核心功能：即六大网格基础信息库、四级网格服务治理体系、一套网格服务闭环流程，一个社会化服务平台。六大网格基础信息库负责记录网格化服务治理的基础信息资源，由六个部分组成，分别是组织机构信息、人口基础信息、房屋基础信息、重点场所基础信息、城市管理基础信息和网格地图信息。四级网格服务治理体系包括网格服务员、社区网格化服务治理站、街道网格化服务治理中心、区网格化服务治理监管中心。

综合网格员通过入户走访、问卷反馈等全面收集的网格内党务、民政、综治、计生等各类信息，建立相关台账，并逐步建立相互关联的人、地、物、组织、房屋5大类基础数据库，努力实现“人进户、户进房、房进网格、网格进图”的动态化管理。

2.信息系统运转情况。网格化服务治理信息系统建成并运行以来，基础数据库不断健全，截止目前，全区共录入人口信息96万条，其中户籍人口58万条，流动人口37万条，境外人员565条；录入房屋信息40万条，其中出租房屋信息8万条，非出租房屋信息32万条。录入组织机构信息2070条，城市管理信息33263条。区监管中心流转事件338条，红牌督办28条，办结率100%；街道流转事件1412条，红牌督办42条，办结率99.83%；社区流转事件4113条，待办9条，红牌督办547条，办结率99.73%；社区网格员新增事件32339条，待办10条，红牌督办323条，办结率99.96%。

经过近年的探索实践，成华区网格化服务治理工作取得了初步成效，在国家统计局成都调查队对全市幸福感专项调查中，成华百姓幸福感位居全市第一；全区社会治安有效警情、刑事案件立案数同比显著下降，各类矛盾纠纷降幅达40%以上，全省推进网格化服务治理建设现场会在成华召开，成华网格化治理创新入选“全国社会管理创新最佳案例”，被评为“全国社区治理和服务创新实验区”。

二、成都市成华区网格化治理存在的困难和薄弱环节

成华区社区网格化治理服务实践，虽然成效明显，但与先进地区经验、成功模式相比，与广大群众期盼相比，在管理和运行中还存在一些差距和问题。

（一）社会参与度不足

主要表现为：一是居民参与还不够，目前部分社区居民对网格化的参与度不高，在日常生活中不会与社区、居委会扯上什么关系，对网格化不清楚、不关心、不在意，一旦遇到纠纷或困难时，不懂得利用网格员、热线电话等网格化资源加以解决。二是居民群众参与服务管理的渠道相对有限，社会组织培育孵化发展缓慢，社区还缺乏社会组织和居民群众参与网格化治理的载体和平台，目前全区有各类社会组织348个，平均每万人拥有4.7个，总量、平均数以及质量均处于中心城区较低水平。

（二）网格化治理精细度不够

一是管理粗放，协作不够。网格化治理工作呈现出内容不丰富、标准不清楚、流程不合理、运行缺秩序、监管不到位、绩效不明显等特征，部门之间、部门纵向与横向之间、部门与社会之间缺乏必要的协同合作。二是政府和社区职责职能需要进一步厘清。部门向街道、社区布置的临时性和检查性任务过多，没有明确的职责边界规范，导致规范服务事项以外更多的行政性事务，通过一纸文件、一通电话、一则QQ消息，轻易地下沉社区，社区网格员疲于在办公室应付各种表格和资料，大大影响网格员与社区居民交流和服务效果。三是网格员队伍专业化水平不高。部分网格管理员由原来的流动人口、残疾人、综治等人员队伍转变而来，综合素质和业务能力不强，队伍管理难度大。队伍梯次不够合理，部分网格员年龄较大，不会使用电脑等办公设备，影响工作效率；一些新招聘大学生网格员的群众工作经验缺乏，入户和处理群众工作困难。以府青路街道为例，64名社区工作者中，高中学历（含初中、中专）25名，占比39.06%；大专29名，占比45.31%；本科10名，占比15.63%，高中和大专仍然是社区工作者的主体；从专业背景看，没有1名系统学过社会学、社会工作学等课程的专业人员，只有6名通过社工师资格认证，仅达10%。

（三）信息化集成度不高

一是数据开发应用不足。成华区网格化服务治理信息系统在索引功能、数据的分类研判、分类数据的直观化展示方面还不到位，如：信息库已有各类基础数据140余万条，但以人名、身份证号码找人、找房等索引功能还不具备；重点人员、重点部位、重要事件通过数据分析研判的功能设置还没有到位；为决策、分析提供各类数据的直观化展示设计还没有，从而制约了网格化服务治理信息系统的实际应用。二是部门联动集成不足。区网格化服务治理信息系统尽管纳入全区40余个部门进行运营，但是，部门间仍然处于各自为政的状态，热线电话、人员力量等非常分散，部门的热线电话就多达26个，非常不便于群众办事，也不利于统一受理群众诉求。同时，各部门仅限于对辖区内事件流转的办理，区级部门之间、同部门的科室之间，信息壁垒还无法打破，还没有形成数据共享、高效联动的全区统一信息平台。三是展示性平台较少。区级网格化服务治理信息中心面积较小，街道网格化信息中心仅有桃蹊路街道、青龙街道条件较好，很多街道和社区网格化服务治理站在硬件条件有限、规模较小、覆盖不足，不具备打造成示范性点位的条件。

（四）对居民回应度不高

政策和工作对社会需求的回应是一个国家或政治系统维持自己的生存稳定和发展的基本功能，网格化服务治理直接服务于居民日常诉求，回应和满足居民需求尤为重要。目前对居民的回应主要存在几个问题：一是工作覆盖对象范围狭窄。网格员在入户和日常工作中，主要精力放在处理低保、残疾、孤寡等特殊群体的事务上，一定程度上忽视了占人口多数的普通群体（尤其是年轻人）的诉求和需要。二是信息反馈不及时。很多实事项目、公共服务资金使用等在事先征求群众意见、反馈评估信息等方面做得不够，结果导致项目覆盖面窄、知情者少、受益者有限，多数居民认同、主动参与、支持和配合有限。三是服务时效相对滞后，一些事项上级部门给予社区和街道的支持和协助不及时，部门间沟通协调效率不高，还存在超期、延期办理的情况，降低了群众对网格化治理的评价和认同。

三、关于深化成都市成华区网格化治理的思考和建议

社区网格化管理服务，是一项充满创新性的工作，也是一个逐步完善的过程。要针对网格化治理在覆盖面、精细化治理、信息化水平、长效机制建设等方面存在的问题，采取针对性的对策措施，提高网格化治理的综合效益，形成常态化的工作机制，把社区网格化治理服务做深、做实、做精，做成群众满意的“民心工程”。

（一）转变政府职能，加快政社分开

正确界定政府和社会的关系、加快政府职能转变，尽快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理新体制，加快由传统公共行政向现代公共管理转变。

1.加快“政社”权却勘界。尽快划清政府“行政权力”和社区“自治权利”的界限，出台政府行政管理与基层群众自治组织互动衔接机制建设的意见，尽快编制出台“政府职能清单”“社区自治组织职责清单”“社区自治组织协助政府工作事项清单”，做到“政社”权却勘界。

2.加快服务下沉。将与社区居民民生相关的就业、社保、民政、教育等服务事项整合并“下沉”，该下放的管理权限要“放下去”，该下沉的服务事项一定要“沉到底”，切实把管理和服务落实到基层、延伸到社区，建立政府委托社区协办服务的长效机制，落实“权随责走、费随事转”的各项规定，逐步实现“行政化”的社区管理向“社会化”的居民自治转变。

（二）推进网格化全面覆盖

1.实现网格向企业和学校型社区覆盖。参考石油社区网格化推进经验，将网格化向成发集团生活区、电子科大社区等全区200余个企业家属区和老旧拆迁小区覆盖。实现社区工作站向这类社区覆盖，政务服务和公共服务向生活区下沉；充分调动生活区自治组织发挥积极性，发挥物管公司、业主单位、党组织的作用，形成齐抓共管合力。

2.实现服务向重点人群覆盖。更好地服务群众是推进网格化工作的出发点。要以涉农拆迁过渡安置群众、老年人口、外来流动人口等人群为重点，给予特殊关爱，量身定制提供个性化服务。要以“全国志愿服务记录制度试点区”建设和迎接“国家级养老服务标准化试点区”检查验收等工作为抓手，为网格内的空巢老人、流动人口、边缘人群等困难群体提供更加细致周到的服务。

（三）加强自治体系建设，拓宽居民参与覆盖。

1.加强自治平台建设。推进管理下沉、服务前移，努力提高社区文化、卫生、教育、养老、助残等各种公共服务水平；加强自治平台建设，打造各具特色的“市民活动中心”“连心驿站”“430活动港”等服务平台，注重平台的衔接，把零散的阵地和平台整合起来，统筹安排、形成合力。

2.发挥社区自治组织的积极作用。要结合公共服务资金使用等工作，加快推进院落自治、业主自治、社团自治，力争每个街道都探索建立诸如“居民自治联合会”“社区事务管理学校”等自我管理服务机构，每个社区都因地制宜成立“民意畅通工作室”以及各类居民广泛参与的自我服务协会组织，逐步构建社区“多元参与、共同治理”的新格局，不断提升居民对社区的认同度和参与度，切实增强居民“归属感”。

3.培育社会组织。要加快出台社会组织登记、培育的配套政策，建立登记程序，设立社会组织扶持资金、建立以奖代补经费机制。完善政府购买服务机制，尽快发布政府购买公共服务项目目录。加快建设区级社会组织孵化园，建立街道社会组织培育知道中心和社区、院落（小区）社会组织服务站、点，为社会组织孵化培育提供场地、资金和技术支持。同时，通过项目、技术支持等方式为社会组织提供系统服务，发挥“孵化器”在促进社会组织能力提升中的作用，以更好地承接社会公益性服务项目，满足群众多样化、多元化的服务需求。力争到2016年，全区培养社会组织1000个以上，每个街道培养不少于五个有影响的品牌社会组织。

4.强化居民自治，形成以院落自治为基础，以“街道居民自治联合会-社区居委会-院落自治协会”为主要形式的社区居民自治体系。

（四）升级信息化管理服务平台

1.多网合一，形成合力。通过整合110治安巡查网、街道综治防控网、城管执法网、市容环卫网、政务服务网（三级政务服务平台）、网格巡查网、图像监控网，将原有的松散的社会资源和管理力量形成一个统一的整体，打破条块分割的局面，力求使区域化治理做到集中资源、集中力量。即：一个协调指挥系统，一个服务平台、一张网络、一套管理机制、一支服务团队的“集约型”工作机制，促使资源的高效利用和人员队伍的快速反应。

2.整合平台，数据共享。通过新建组织开发“成华区区域化治理大联动信息系统”和热线电话处理系统2个全新的系统，整合区长信箱、市长电话信箱、数字城管、网格化服务（6411）、网络问政、应急值守、网上信访7大平台，实现全方位、全天候、多元化服务，两方面整合打通“大受理”通道。

3.统筹资源，延伸服务。整合区长电话和25个部门服务热线，启用全新的民生服务热线12960、12580，建立便民服务平台，实现老百姓一个电话找政府的快捷服务。打造成华区“社区好管家”便民服务平台，借鉴大连市沙河口区帮万家服务体系，统筹各类服务资源，吸引有信誉的企业入驻平台，为辖区居民提供居家购物、家政生活、养老助残、家庭维修等深层次、个性化的专业服务，形成政府主导、企业主体，市场化运作为主、志愿者服务为辅的便民为民公共服务平台。

（五）加强配套保障，建立网格化工作长效机制

推行社区网格化治理服务，要着眼长效、立足长远，加强基础配套，努力做到“人往网格走、钱往网格花、物往网格用、劲往网格使”。

1.加强社区基础设施建设。要加快社区用房达标升级，逐步改善硬件条件，力争2015年底全面完成社区办公活动用房达标任务， 建成“区级市民中心、街道便民服务中心、社区服务站、院落连心驿站”四级平台，切实满足社区办公和服务居民的需要。要加快社区标准化建设，对社区和院落的标示标牌、服务设施及办公活动场地进行规范设计，政治社区办事和活动环境，实现社区形象和网格化服务内容的规范统一。

2.加强社区网格员队伍建设。全区按年度统一招考社区工作人员，集中培训后再分配到社区，要开展形式多样的培训，着力培养一批社区管理的“全才”“通才”；逐步引进会计、法律等专业技术人员。全面落实绩效考核制度，切实加强对社区工作者的激励与考核，设立基本补贴+职位补贴+工作年限补贴+绩效工资的固定补贴结构，力争以优厚的福利待遇保障稳定的人员队伍；逐步推行社区工作者“持证上岗”，大力引进专业社工进入社区服务岗位，探索“社区+社会组织”“社工+义工”的社区服务新模式，打造专业化社区工作者队伍。

3.保障网格化治理经费。建立社区管理服务财政预算增长机制和社区公共服务社会管理专项资金，把社区工作经费、公共服务和社会管理经费、社区社会组织服务“以奖代补”经费纳入财政预算，保障社区建设经费；街道和相关部门要加大对社区网格管理的投入，严格按照“事财匹配”和“费随事转”原则，保障网格管理经费和社区人员经费，确保统一管理、专款专用。