管理信息系统在公共政策制定过程中的运用分析

叶良海

（广西民族大学管理学院，广西南宁530006）

管理信息系统在公共政策制定过程中的运用分析

叶良海

（广西民族大学管理学院，广西南宁530006）

大数据时代背景下的管理信息系统对政府过程产生深刻的影响。通过讨论管理信息系统在政府的公共政策制定过程各个步骤中的作用，提出管理信息系统有助于推动政策议程的建立、形成方案规划以及实现政策合法化，从而提高决策的科学化水平。

管理信息系统；公共政策制定；信息收集

自20世纪60年代诞生以来，管理信息系统在各个领域得到很好的运用。在21世纪的大数据时代背景下，政府是社会中最庞大、最重要的信息处理中心。政府作为公共利益的代表者和社会治理的主导者，不仅需要了解民众的需求，也要对社会问题的信息进行收集、分析和判断。在数据化时代，数据处理变得更加容易、更加便捷，人们能够在瞬间处理成千上万的数据。因此，对社会中的各种信息进行准确的处理是政府想有效履行职能，提供令公众满意的公共服务和产品的必然要求。目前我国各级政府已经展开管理信息系统项目建设活动，其中包括机关内部办公系统、政府公文和信息无纸化传输系统、办公决策与指挥调度系统、政府用电子商务系统以及公众电子政务服务系统等。近年来，我国的电子化政府的建设已取得较大的成就，信息管理系统也越来越多地应用于政府管理之中。公共政策是政府、政党等政治力量为了突出自身在推动社会经济发展时的作用，引领社会向预期方向发展，并为公众提供公共服务和产品，所运用一定的路线、方针、行为准则和行为规范的总称。一般来说，公共政策制定的过程包括建立政策议程、方案规划和政策合法化三个部分，它们是紧密相关的先后关系。本文结合公共政策制定的三个过程，分析管理信息系统如何在公共政策制定过程中进行运用。

一、管理信息系统推动政策议程的建立

当今社会日益复杂化，涌现出了许许多多的社会问题亟需政府解决。但由于政策的人力、物力、财力都是有限的，因而不可能所有的社会问题都能得到政府的解决。只有一部分社会问题能够得到政府的真正重视，进入政府的政策议程，这部分社会问题由此转换成政策问题。一般地说，政策议程有公众议程和政府议程两种形式。公众议程的本质是社会大众广泛参与政策问题的讨论过程，即某一社会问题引起了社会大众的关注和讨论，并且认为这是政府应该管的事情，政府有必要采取行动去解决这个问题。因此，在由社会问题引起的公众议程中，需要借助政府的管理信息系统收集公众的意见，监督社会舆论状况，从而使社会问题进入政府的议事日程。例如，政府机关的民意调查部门通过利用现代信息和通讯技术，创建一个政府组织部门之间、政府与社会组织之间、政府与企业之间以及政府与公民之间的交流渠道，既可以及时传达政府的方针与政策，也可以反映社会团体和大众的诉求，从而提高政府的回应力。另一方面，政府部门可以借助虚拟网络社区、论坛、微博等计算机媒介，建立起一个官民互动平台，从而扩大公民对公共事务的参与。政府议程是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些问题列入政策范围这样一种政策议程。在政府议程的建立过程中，政府同样也可以通过信息管理系统收集政府系统内决策人员、非决策人员对于特定问题的意见以及看法，如公务员的工资福利、社会保障的增加以及预算等，形成政府内部对这些问题的整体意见，从而可以快速、准确地建立起政府议程。

二、管理信息系统形成方案规划

公共政策制定过程当中的最重要的环节是方案规划。建立政策议程后，政策问题就被提上了政府的议事日程，就要对政策问题进行分析并提出相应的解决方案。方案规划包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择等五个环节。在方案规划的各个环节中，管理信息系统发挥了重要的作用。

（一）清晰界定政策问题。政策问题界定，也称政策问题构造，就是用来产生关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及办法。对政策问题进行界定是进行方案规划的首要步骤，倘若不能对政策问题进行正确的构造和界定，那么就有可能解决到了错误的政策问题，更加无从谈起为政策问题寻找正确的解决方案了。政策制定机构及其人员通过信息管理系统收集充分的、真实的资料，分门别类地整理出政策问题的相关数据，可以形成对政策问题比较准确和完整的描述。因此，利用管理信息系统对政策问题的构造，不仅可以提高其效率，更能有效地防止“第三类错误”的出现。

（二）准确定位政策目标。方案规划的第二个步骤是确定政策目标。所谓政策目标是指政策所要实现的效果或所要达成的目的。为了使政策的行动方案具有实际效果，更具合理性和有效性，澄清和确定政策目标是非常重要的。一般地说，澄清和确定政策目标的途径和方法有价值分析和政治分析，但随着现代科学技术的发展，也逐渐地借助科学的分析技术来充分考虑现实因素，从而能够克服多重及相互冲突的目标之间的矛盾，在多重目标中选择最优的目标。而管理信息系统无疑在这方面提供了分析技术和决策程序。

（三）完善政策方案设计。在确定了政策目标之后，就要设计出多种可能的备选政策方案，这个过程便是方案设计的过程。搜寻备选方案又是实现政策目标的第一步，也只有最优的方案才可以成为执行的政策方案。在这时候，信息管理系统同样可以发挥作用。首先，在备选方案的搜寻上，管理信息系统可以对系统内的政策信息进行快速调查，提炼出有用的政策信息，为政策制定者搜寻可供选择的备选方案奠定了基础。其次，在备选方案的设计上，管理信息系统将所有政策问题视为一个有机的系统，然后把该系统的问题按照结构和功能上的特征进行重组分析，进而形成备选方案。最后，在备选方案的筛选上，信息管理系统利用系统优化的手段筛选可供选择的备选方案，即在所有备选方案中进行优劣判断和鉴别，选出最优的政策方案。

（四）科学预测政策后果。在完成政策方案的设计之后，就要对备选方案的后果进行预测，以便计算如果执行该方案时的各种利益得失。所谓备选方案的后果预测就是运用一定的技术（通常是计算机技术）预言各种备选方案的后果，从而为在多个方案中抉择最佳方案提供依据。想要对某个备选方案的后果进行有效的预测，则必须收集有效的数据，而管理信息系统无疑在这方面拥有先天的优势。管理信息系统不仅可以提供政策制定者想要的相关数据，还能对相关的数据进行初步的处理，这将会大大地减少决策者的工作量，也有助于对某项备选方案的后果进行准确预测。

（五）有效进行方案抉择。方案抉择是方案规划过程中的最后一个环节，指的就是对各个备选方案进行最后的比较，得出最优的一个作为执行的方案。一般来说，需要对备选方案进行技术可行性、政治可行性、经济可行性以及行政可行性分析。管理信息系统在对备选方案进行技术可行性分析时具有得天独厚的优势。从执行技术的方面考察政策方案能否实现预期的目标：一方面，考察是否拥有执行某项政策的技术手段，如果不具备相应的技术条件，那么谈论如何执行政策也显得毫无意义；另一方面，考察在现存的技术条件中有多大可能达成目标。在这方面，信息管理系统在对现有信息、数据和现有技术手段进行比较，从而可以看出这项方案能否在技术上具有可行性。

赫伯特·西蒙曾经提出“有限理性”学说，这成为管理决策的基石。任何决策者都受到信息的不完备的影响，从而很难做出理性的判断和决策。管理信息系统在恰当的时候把恰当的信息提供给政策制定者，在一定程度上改善了有限理性对决策的制约，可以使政策制定者能够获得充分信息的条件下进行政策制定，从而减少依靠经验决策和决策信息不对称下进行决策的弊端，提高了公共政策制定的科学化水平。

三、管理信息系统实现政策合法化

合法化是一个证明某种事物是正当的、并被承认或授权的动态过程。而政策合法化则是法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的过程。民主政治要求政府信息公开，这是建设一个透明、高效、服务型政府的根本要求。运用管理信息系统把政府的政务信息面向全社会公开，为社会大众和新闻媒体对政府进行监督提供有利条件。对于政府自身而言，制定令公众满意的公共政策是重要目标，而决策过程中的信息公开和让公众参与决策过程，就成为一种客观的要求。随着现代管理信息系统的发展与运用，“政府上网”工程的启动，各级政府政务向公众开放，不仅提高了政府制定公共政策过程中的透明度，也拓展了公民的参政议政的渠道，使得公众对政府及其决策的满意度也相应提高。因此，在政府制定公共政策的过程中，灵活运用管理信息系统可以提高政府政策的合法化程度，为接下来的公共政策的执行奠定了良好的群众基础。

在大数据时代下的信息数据正对人类社会产生革命性的影响。管理信息系统已经逐渐在各国中央政府和地方政府中得到广泛的应用，是政府行政体制改革和“政府再造”的有利推动者，给政府的行政活动带来了新的生机与活力。提升政府的政策能力，也是大数据时代的必然要求。政府应当意识到，信息技术的发展不仅带来了治理上的挑战，也伴随着政府治理手段上的良好机遇，只有切实提高政府能力，才能持续获得公众的支持与认可。

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TN

A

1673-0046（2015）4-0171-02

本项目获广西民族大学研究生教育创新计划gxun-chx2014022资助