我国公务员引咎辞职制度的困境分析及完善

马瑶

(延安大学公共管理学院，陕西延安716000)

我国公务员引咎辞职制度的困境分析及完善

马瑶

(延安大学公共管理学院，陕西延安716000)

我国逐步建立起来的引咎辞职制度是在公务员失职或行为失当，但没有触犯法律法规，难以追究其法律责任的一种道德监督机制，是公务员人事制度改革的重要内容。然而在公务员引咎辞职制度发挥正效应的同时也存在有咎不辞、借引咎辞职逃避责任、明辞职暗复职等困境。要解除这些困境，需要我们深层次的分析遭遇困境的原因，并提出相应的对策。

引咎辞职困境；原因分析；对策

在我国公务员干部队伍中逐步推行的引咎辞职制度是解决官员责任问题的重要保证，对建设责任型政府、塑造良好的政府道德形象，以及进一步完善公务员干部任用制度等方面都具有积极作用。引咎辞职制度作为现行行政监控机制的补位制度，较好地解决了长期以来领导干部有过失但又没有违法违纪而难以追究责任的问题，解决了公务员能“上”不能“下”的问题，它使得公务员队伍不断加快更新换代，从而保持活力与创新。

一、我国公务员引咎辞职制度的困境分析

目前，我国公务员引咎辞职制度化，不是传统意义上的制度形态，而是一种新型的道德制度形态。引咎辞职制度可以丰富我国领导干部的退出制度，使领导干部对其工作的不负责任或失职、不称职，感到内疚和自责而引咎辞职。但实施这一制度并非易事，推行引咎辞职制度过程中还存在潜在的问题和障碍。

（一）引咎不辞，有咎难辞

我国公务员的引咎辞职制度主要强调的是公务人员在道德的基础上，对自己行为的自觉监督。除非受到强大的社会舆论压力，否则有些官员在思想道德上始终表现出自律意识较低，即使出了事也是欺上瞒下，常常遭遇“引咎不辞”和“有咎难辞”的困境。

近两年来，严重的矿难、食品安全事故等并不少见，一旦被媒体披露后，许多官员只知道向受害人口头表示道歉，很少有政府官员因失职而主动引咎辞职。2013年11月22日青岛黄岛输油管道爆炸事件，惨剧发生之后，中石化董事长傅成玉向青岛市民道歉，其回应时的态度极其诚恳，道歉词里也表达出自己深深的歉意，并声称会“不惜一切代价”弥补损失。然而面对62条逝去的生命，事件相关责任人的内疚仅仅只是嘴上说说，并没有因自己工作的失职而愿意放弃官位，始终安稳的呆在自己原来的岗位上。

从实践中看，领导干部的引咎辞职往往是经不住强大的舆论压力，觉得自己官位不保的情况下迫于无奈的辞职。许多出现问题的公务人员总是等待被上级强制或责令而辞职，并不会自愿与主动引咎辞职。他们甚至存在侥幸心理，认为只要不辞职，风头过后，还可以继续在原来岗位上任职。但若主动引咎辞职，就可能会丧失职务或权力。

（二）借助引咎辞职逃避相关责任

引咎辞职制不同于制度责任、法律责任，它仅仅是领导干部放弃官位的一种自究行为，在实际运行中可能会出现功能扭曲的情况，从而导致权力的放纵。[1]

在依法行政尚未建立健全的情况下，有些公务员会借助引咎辞职之名来逃避自己因失职而应承担的法律责任。引咎辞职甚至成为一部分违法乱纪的公务人员逃避应有法律责任的避风港，从而造成法律的不公正。引咎辞职者通常应该是非直接责任人，辞职主体并不需要对失职和失当行为负直接民事或刑事责任，只是根据自己的责任、良心谴责选择辞职，而直接责任人应受到法律的制裁而非辞职了事。

（三）明辞职暗复职

公务员引咎辞职制度是建设社会主义民主政治和问责制度的一个重要组成部分，公众不但关注有关公务员引咎辞职的事件本身，而且更关注其引咎辞职后的去向问题。[2]

从引咎辞职的具体事例中可以看出，对引咎辞职者不过是“挥泪斩马谡”，是权宜之计，这些官员的职级待遇依然保留，等舆论平息了，要么免职时间刚到就可以被重新安排工作，要么是时间未到就迫不及待地易地任职。现实中总是不乏存在辞职“龟速”与复职“神速”的现象

二、公务员引咎辞职制度遭遇困境的原因

（一）“官本位”思想成为障碍

中国两千多年的封建社会历史，留下了根深蒂固的“官本位”政治文化传统。在此传统影响下，人们的一切思想和行为，均以能够做官掌权为最高目的，从而也成为引咎辞职制度实施中的最大障碍。[3]这一官本位思想一直延续至今，仍未消减。“公务员热”问题之所以一直延续，是因为人们热衷于公务员工作的稳定性、薪酬的优厚性、工作条件的优越性，甚至贪图行业存在的灰色收入。这种官本位思想，已经淡化了公务员的社会责任感，使得没人有勇气放弃官职和权力，造成引咎不辞，有咎难辞的现象。

（二）法律制度仍未细化

当前我国已经出台了《公务员法》、《行政监察法》等相关的法律法规来规范公务员行为，但这些法律仍不能真正满足公务员引咎辞职制度发展的需要。我国出台的这些法律中没有详细的明确引咎辞职主体的范围、引咎辞职的具体执行标准以及后续的责任管理问题等。缺乏清晰可操作的规定性条文，在具体执行这个制度的时候，就容易出现偏差。

（三）引咎辞职官员出路不明确

“问题官员”引咎辞职后的出路不明确。部分官员引咎辞的仅仅是职务，原先应有的待遇并不会因此而受到影响。这样，引咎辞职就变相成为辞职官员的带薪休假。他们看似不在某一岗位上任职，但依旧可以享受与该岗位同等的职级待遇；或只是免去目前所担任职务，对责任官员平级调动、易地任用、明降暗升等现象，由组织上重新安排工作，在引咎辞职后不久又可以复出重新任用。这些现象无疑使引咎辞职制度形同虚设，导致制度约束力减弱，使引咎辞职制度失去存在的意义。

三、建立完善引咎辞职制度的对策

（一）增强公务员道德自律意识

不断加强引咎辞职制度的宣传，使领导干部有明确的认识，努力破除“官本位”思想。我国强调以德治国，这说明了道德在领导干部行政权力运行中的内在约束力。各级领导干部要做到自重、自省、自警、自励，这“四自”体现了道德自律意识的各个方面，是当今领导干部思想政治道德修养的基本内容。[4]因此，我们首先要提高公务员的道德修养，尤其是摒弃“官本位”思想。公务人员应该时刻树立为人民服务的宗旨，加强自身道德自律和自我反省意识。其次提升公务员的社会责任意识和自我激励意识，使他们在事故面前可以正视问题、勇于担责，培养领导干部的道德良心和羞耻心。通过畅通民众网络监督的渠道，保证舆论监督的有序性和有效性，及时发现领导干部的“咎”，迫使其引咎辞职。

（二）加快实现引咎辞职制度法制化

我国领导干部的自律意识差、官本位思想严重，又缺乏公众与舆论的监督和压力，只有法制化，才能使引咎辞职不致成为一句空话和政治摆设。[5]我们有必要在《公务员法》的基础上，进一步完善公务员引咎辞职制度，解决引咎辞职制度出现的执行不能。

2011年修订的《新环保法》在8种情况下作出政府官员或部门负责人应引咎辞职的规定，要求政府的主要负责人在面对政府的违法行为造成严重后果时要引咎辞职。

（三）明确引咎辞职者出路问题

我国目前应当对引咎辞职者提供一定的出路，这是因为引咎辞职者不同于一般违法乱纪的直接实施者。

对于处理引咎辞职者的出路问题，应当做好以下两个方面：

一是引咎辞职者待遇职位安排问题。对待领导干部的过失应当理性看待，引咎辞职并不等于结束辞职者政治生涯，而仅仅是辞去领导职务，他们还有继续担任公务员工作的权利。对待引咎辞职者，可以采取降职任用或改任其他非领导职位。领导干部引咎辞职后，可以安排担任同级别的非领导职务，也可以易地安排担任下一级领导职务，但不能易地安排担任原职级领导职务。[6]只有这样才不至于使那些有才能的官员因为不可抗力或过小的错误而彻底离开公职岗位。

二是针对引咎辞职者恢复原职问题。如果引咎辞职者只是在道义层面上存在过失，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》相关规定，引咎辞职领导干部在新的岗位工作一年以上，并在新的工作岗位表现出较高的政治素养、能力水平，可以考虑重新恢复原职。但在重新任用引咎辞职者的程序上应更加严格、透明公正，引入听证制度，认真进行监督，保证民众知情权，尊重民意。

引咎辞职制度的发展需要不断地充实和完善，它对于增强公务员特别是领导干部的责任意识具有积极的作用，可以减少其因工作失误而造成重大事故发生的概率。我们应该根据我国国情，进一步完善引咎辞职制度,并使其在实践中发挥合理的功效，推动我国政治文明建设的进步。

[1]王能昌,吴昌荣.论作为制度安排的“引咎辞职”[J].南昌大学学报(人社版)，2004.6.

[2]梁丽芝,罗媛.我国领导干部引咎辞职制度存在的问题及完善路径[J].湖湘公共管理研究，2010.6.

[3]顾茜茜,金太军.公务员引咎辞职制度面临的困境及破困之策[J].扬州大学学报（人文社会科学版），2009.7.

[4]刘素仙.引咎辞职制度的发展与完善[J].中共山西省委党校学报，2011.6.

[5]方巍,戴斌.对领导干部“引咎辞职”法制化的思考[J].福建行政学院学报，2008.6.

[6]王化凯.引咎辞职制度:发展现状与完善措施[J].襄樊学院学报，2008.12.

D 630.3

A

1674-6198（2015）02-0015-02

2015-1-26

马瑶（1989-），女，陕西延安人，延安大学公共管理学院行政管理2012级研究生，研究方向：行政管理理论与实践。