农业生产方式变迁视域下农村社会保障体系的完善

(华中科技大学社会学系,湖北武汉 430074)

农村社会保障制度是实现农业生产方式转变的重要保障,农村社会保障制度通过化解社会风险、稳定农业生产经营主体收益的方式促进农业生产方式的转变。但是,现有的研究成果一般将农村社会保障制度和农业生产方式分别展开研究,忽视了农业生产方式变迁对农村社会保障制度的影响。本研究构建了农村社会保障制度“三体系”分析框架。由于农村社会问题的特殊性,形成了以社会保险、社会救助、社会福利和社会服务为主的农村社会保障内容体系。由于农村社会成员的差异性,形成了包括所有成员和部分成员可以享受社会保障制度的农村社会保障结构体系。由于国家和个人经济、社会属性的差异性,形成了以国家责任、社会责任和个人责任为主的农村社会保障层次体系[1]。依据“三体系”分析框架,将农业生产方式与农村社会保障制度建设衔接起来,为完善农村社会保障制度提供了新思路。

1 农业生产方式变迁对农村社会保障制度发展的影响

建国后,我国农村历经个体分散经营、人民公社和家庭联产承包责任制三种农业生产方式。不同的农业生产方式面临不同的社会风险,而农村社会保障也呈现出不同的内容,农业生产方式和农村社会保障制度之间客观存在着互动机制。

1.1 个体分散经营方式下农村社会保障制度的演变

新中国成立后,党和政府在农村生产关系上进行了较大的变革,彻底完成农村土地改革,保证耕者有其田,真正实现农民土地所有制,以小农土地所有制为基础的个体经济成为农村经济结构的基本形式。这一时期的农村社会保障制度建立在以小农土地私有制为基础、以家庭为生产经营单位的小农经济基础之上,社会性需求不高,需要的只是救灾救济,以解决他们因灾或遇到其他不幸事件时最基本的生存保障需求,救灾救济几乎就是该时期社会保障内容体系的全部内容。结构体系的特点是农村社会保障的对象选择具有针对性,主要解决农村中鳏寡孤独以及其他严重贫困户的经济困难和生活安全问题。层次体系的特点是农民主要依赖于土地和家庭,农民的生、老、病、残、死以及农业生产中遇到的一般自然灾害主要由农户自我承担和亲戚邻里的相互帮助。

1.2 人民公社时期农村社会保障制度的演变

1955年,通过初级社、高级社的逐步升级与调整,国家实现了对农业的社会主义改造,完成了从农民土地私有制向农村集体公有制的过渡。实行人民公社制度以后,农业生产经营活动从原来的主要以家庭为单位来组织实施演变为主要由集体组织来实施,土地和其他重要生产资料也实现了由农民个体私有到集体公有的转变。随着生产方式的变化,农村社会保障的主体由原来的家庭保障演变成为集体保障。在内容体系上,农村集体化以后,依托集体经济,逐步建立和实行了一系列明显具有当时经济体制特点的农村社会保障制度,以满足农民在经济体制从个体经营向集体经营转变后基本生产安全的需要,该时期农村社会保障是一种低水平的保障制度。在结构体系上,农村社会保障制度主要面对陷入生存危机与困境的贫民、灾民和社会优抚对象,即“困难的人”和“光荣的人”,以解决他们的吃饭、穿衣、住房等最基本的生活困难和面临的风险。农村集体组织的其他成员一般享受不到,尽管他们是集体保障费用的提供者。在层次体系上,实施集体化以后,集体开始对农民的社会保障发挥作用,成为农村社会保障制度在该阶段的主体,集体保障是以农村社队作为责任主体,以社队收益为经济基础。

1.3 家庭联产承包责任制下农村社会保障制度的演变

改革开放后,党和政府在土地集体所有制不变的条件下,实行土地所有权与经营权分离的家庭联产承包责任制。随着农村生产方式的变革,农村集体经济组织普遍解体,原来依托集体经济的社会保障显得力不从心。因此,在制度变迁过程中,大部分农民实际上又回到了家庭保障方式中,我国农村社会普遍出现了社会保障制度的缺失和不到位。为了适应新的生产方式,我国农村开始建立现代社会保障制度的探索。在内容体系上,针对主要社会问题的社会保障制度已经基本建立,农村社会保障制度的水平有了明显的提高。在结构体系上,农村社会保障制度已经形成了包括针对全体成员的社会保障制度和针对部分成员的社会保障制度,农村社会保障制度的覆盖面不断扩大。在层次体系上,政府在社会保障中的责任逐渐扩张,形成了国家责任为主体、社会和个人相结合的社会保障责任框架。

2 新型农业生产方式对农村社会保障制度建设的挑战

当前,我国农业生产方式进入由传统小农生产向社会化大生产加快转变的新阶段。新型农业生产方式导致农村社会所面临的社会风险更具特殊性,原有社会保障制度无法满足需求,农村社会保障制度变迁成为必然。

2.1 新型农业生产方式的推行迫切需要“社会保障”替代“土地保障”

土地作为大多数农民赖以生存的主要生产资料,在社会保障不完善的情况下,土地直接成为农村社会保障的主要载体和保障基金的来源。而从中国的现实情况看,农民的收入大部分来自非农业收入,农村土地的保障功能处于进一步弱化的趋势,直接导致土地的粗放经营,不利于土地向种田能手集中[2]。究其原因,第一,农业生产比较效益低。由于农业生产成本不断提高,农产品价格相对较低、农民种地要冒赔钱的风险等直接影响了农民生产积极性,耕地种田利润低已是一个不争的事实。由于第一、第二、第三产业之间比较利益的存在,农民在生产或从事相关经济行为时,大多会倾向于选择收益较好的第二、第三产业,这是目前农村土地闲置的主要原因。第二,我国农村广大地区还缺乏有效的土地流转机制。创新农业经营体制实际是通过各种形式的创新和改革,将土地作为资源要素参与再分配,在某种意义上,这是中国又一次深刻的利益再分配,而农民依然处于最弱势的地位,他们手中唯一可以变现的资源是已经承包了多年的土地。在农地征用过程中,一些农民失去生存保障的土地,却无法享受与城市居民同等的社会保障权利,成为边缘群体。农村土地向经营能手集中,发展农业适度规模经营,有利于提高土地的利用率和生产率,是中国农业发展的方向。但是如果没有完善的社会保障体系,农民在非农就业竞争力弱、非农收入和就业不稳定的预期下是不敢轻易放弃土地的。以土地为保障功能的农业是不健全的农业,必须依靠社会保障制度的建构来破除。

2.2 新型农业生产方式的实现需要农村剩余劳动力的有效转移

实现农业规模化经营的重要前提是农村剩余劳动力的有效转移,这将进一步弱化农村家庭保障的作用。首先,家庭养老仍然是农村养老的主要方式,家庭保障在农民心目中具有无可替代的地位,但是农村剩余劳动力的转移和规模的进一步扩大使得年轻劳动力留在农村的数量减少,年轻人不再依靠父母传承生产技能与生产资料,只留下部分老人艰难地耕地。小规模的农业生产效益低,难以采用规模化的现代农业生产手段,但是播种、管理、收获等环节都还需要大量劳动力手工操作。其次,家庭规模缩小,传统的以家庭为基础的保障体系的作用逐渐淡化,家庭养老因此受到冲击,农村老年人可获得的家庭保障服务支持减少。农业生产方式的变迁影响了农村人口结构及其变动,而人口结构又影响农村社会保障制度的建构。我国老龄问题的重心和难点在农村,由于当前农村大量青壮年劳动力向城市流动,农村老龄化程度更为严重。家庭养老功能的弱化以及人口老龄化必然会增加对农村社会养老保险制度和医疗保险制度的需求,人口老龄化必将增加农村社会保障支出,也会推动农村基本社会保障服务的发展,这些需求会促进农村社会保障制度内容体系的完善。

2.3 新型农业生产方式改变了农村社会阶层结构

新型农业生产方式的推行改变了农村社会阶层结构。根据是否从事农业生产,可以宏观地把当今农村社会成员分为农业劳动者、非农业劳动者、兼业劳动者阶层。农业劳动者阶层现在还是我国农村社会的主要构成,从发展趋势看,其相对规模和绝对人数将随着农业现代化的推进而逐渐减少,成为农村社会成员的少数。非农业劳动者阶层已与农业生产经营相脱离,多数已经转移出农村,其社会关系和经济关系与城市紧密联系。兼业劳动者阶层在当前我国农村中较为普遍,他们的身份是农民,但是却不在农村就业,只是部分地从传统农业劳动者中转移出来[3]。

社会保障制度可以调整农村社会阶层关系,促进农村阶层结构的合理化发展。首先,农村社会阶层结构的变化促使农村社会保障制度内容体系不断完善。不同社会阶层具有不同的社会保障需求,社会阶层结构的变化使得农村社会保障需要呈现出多样化、复杂化的特点,农村社会保障制度内容体系在不断满足不同社会阶层社会保障需要的过程中得到完善。其次,农村社会阶层的流动需要农村社会保障制度结构体系的整合。由于城乡二元化原因,我国建立了针对城市居民和农村居民的不同类型的社会保障制度,同时我国不同地区间农村社会保障制度的差异化明显。此外,城乡之间已有制度的衔接、转移接续等灵活性结构体系建设也是迫切需要正视的问题,这些直接导致了我国社会保障制度结构体系的多元化和结构关系的复杂化。

2.4 新型农业生产方式创造了新型劳动关系

不同的生产力决定不同的生产关系,不同的生产关系决定不同的劳动关系。当前,我国农村劳动关系的内部因素和外部环境正在发生深刻变化。首先,农村土地流转后进城务工人员的劳动关系变化,主要体现在新生代农民工的劳动权益保护问题。农民工本身的流动性特点使得工伤保险和失业保险制度对其适用方面存在相当的困难,农民工的权益也难以得到保护。因此,将农民工特别是新生代农民工培养成为稳定就业的新型产业工人,发展成为在城镇定居并平等享受市民权益的新市民,是加快转变农业发展方式的迫切需要。

其次,农业规模化经营的一个显著特点就是资本替代劳动、机械化的大规模投入使用。当前,以家庭农场、农业合作社为代表的农业规模化经营方式通过以土地使用权转让、入股等形式实现农民与生产资料的剥离,创造了新的就业形式——农民成为具有正式雇佣劳动关系的农业产业工人,主要特征是通过土地入股分红和领取工资两种方式获得工资性收入且具备保险缴费的能力,这种劳动形式随着农业产业化的深入发展,必将成为一种新型劳动关系[4]。但是由于农业机械化生产催生、集聚和放大了人们面临的工伤、失业、疾病等风险。同时,劳动者与生产资料所有权相分离,当工人年老渐渐失去劳动能力离开工厂后,既没有土地保障作为依托,也没有从工资中积累下足够的剩余,因而进一步强化了他们对建立养老保险制度来保障其晚年基本生活的需求。同时,农业产业工人所面临的风险呈现出很大的社会风险特征,工业化带来的工伤疾病、失业风险问题不是个人问题,而是一个社会问题。这些风险的化解并非靠个人或家庭就可以解决,也不应该全部由个人来承担。农业产业工人迫切需要国家提供保护机制,但是目前农村还没有建立工伤保险、失业保险等社会保障制度。

此外,农业生产方式的创新促使农民的职业选择呈现出多样化的特征。随着农业产业化、规模化经营的发展,各种有一技之长的农民运输大户、销售大户等农业服务人员之间产生了越来越多的交往与协作。农村第一产业的深化发展及其产业链的延长,促进了农村第二产业的发展。第一、第二产业的发展又对第三产业的发展提出了要求。于是,在农村从事交通运输、餐饮、商业、旅游等第三产业的农村就业人员增加,从而改变了农村的就业结构[4]。当前,我国农业产业化进程缓慢,农产品结构比较单一,第二、第三产业发展滞后,这与农村教育救助和职业技能培训的缺失有必然的联系。农业现代化关键在于提高农民素质,农业的规模化经营需要专业生产人才和技术人才,需要有规模化经营配套的农业专业技术的教育和培训。因此,农村社会保障制度在教育救助方面应建立农村基础教育救助体系和农村劳动力技能培训机制,进一步提高农民创业就业技能,促进广大农民从第一产业向第二、三产业转移就业。

2.5 新型农业生产方式改变了农业生产风险发生机制

随着农业产业化的进一步发展和集约化水平的提高,农业生产风险发生机制也会发生改变。首先,农业现代化扩大了农业生产风险的影响范围。农业现代化使得农业生产同时面临自然、市场、技术和政策等多种风险。农业现代化要求的农业适度规模和专业化经营导致农业增长方式由粗放型向集约型转变,而集约型增长方式使风险更为集中,农业生产经营者承担的风险水平更高。其次,农业现代化增强了农业生产经营主体的保险意识,改变了农业保险的需求主体。在传统农业生产方式下,农业生产经营主体为分散的农户,缺乏农业风险分散意识,相应的保险意识也低。在农业现代化生产方式下,农业生产经营主体由分散向集中、由自然人向企业法人转变,大多采取市场化方式决策,固定资产投入多、生产规模大、市场风险放大,出于规避风险的权衡,现代化农业生产经营主体的保险意识更强,有投保的专业能力,成为全新的农业保险需求主体。再次,农业现代化推动农业风险管理的规范化。现代农业要求实行农业风险的社会化、常态化、专业化管理,要求站在国家农业安全的战略高度,重视和加强农业风险的规范化管理。可见,农业保险作为一种制度化的保障,具有社会保障的功能和性质,农业保险通过化解农业风险、推动传统农业改造、稳定农业生产经营主体收益和改善农业现代化条件,促进农业现代化的实现。

3 农业生产方式变迁视域下完善农村社会保障体系的路径选择

农业生产方式的转变决定了农村社会保障制度的发展必然是多层次的,我国现阶段农村发展战略的一个重要方面就是要构建一个完善的农村社会保障体系。

3.1 建立健全制度,以完善农村社会保障制度的内容体系

在农村社会保险方面,第一,要积极完善农村基本养老保险制度,提高基本养老保险制度的统筹层次。建立长期护理保险制度,在已有制度中,解决新农保制度设计的临界不公平问题,加快试点步伐,尽快实现新农保全覆盖。第二,当前新农合的完善需要着力提高统筹层次,不断扩大医疗保险基金的调剂使用范围,逐步实现医疗保险全国统筹的目标,并进一步扩大制度覆盖面。第三,探索建立农村工伤保险、农村失业保险。随着农村产业化经营的实施,农村经济组织方式由小农经济逐渐变为农场规模经济,拥有大量土地使用权的农场主会雇佣土地流转后的农村富余劳动力,这种正规的具有雇佣关系的就业选择需要失业保险的兜底作用来保障失业后的基本生活以及促进再就业。农业生产将主要依靠机械化等现代化农业生产工具,亦面临着农机安全事故风险等各种工伤风险的冲击,建立农村工伤保险制度已是迫在眉睫。第四,建立和完善农业保险制度。农业现代化建设迫切需要农业保险制度提供保障,从而起到收入稳定器的作用。应完善政府政策性农业保险制度,加大政府的财政保费补贴,建立再保险机制,进一步扩大保险覆盖面与提高保障水平。同时鼓励和支持商业保险公司经营农业保险,在政策扶持下探索建立农业保险政策性业务、商业化运行的组织形式。

在社会救助方面,第一,应进一步完善农村最低生活保障制度和“五保”供养制度。2010年,农村居民生活水平达到了小康水平,所以现阶段的目标应是进一步完善这两项制度,通过“托底”的作用来保障农村居民的生存权利。第二,建立农村教育救助制度,积极发展农业职业教育,大力培养新型职业农民。从农民的职业技能的角度来看,随着农业产业化的推行,现代农业对农村劳动力的素质要求必然提高,这就势必要求提供针对农村居民的职业教育、技术培训等教育救助类别的社会保障服务,农村教育救助内容至少包含职业农民教育培训、农业职业资格认证等,培育职业化、专业化农民队伍,农村教育救助的层次和水平应该协调均衡,能够适应农业现代化发展的要求。

在社会保障服务方面,完善农村养老服务体系。农村基本养老服务体系发展和完善的基本路径为理性选择和合理发展农村居家、社区与机构养老等基本服务方式。逐步建立农村基本养老服务政策支持体系,包括养老服务补贴、居家、社区与机构养老服务的政策支持;注重城乡基本养老保障制度与服务间的衔接和协调,确保基本养老服务均衡发展。

3.2 扩大制度覆盖面,以完善农村社会保障制度的结构体系

在农村社会保险方面,首先,应合理划分新农保的适用人群与范围。符合参保范围规定的农村居民都可以看作是从事农业、林业、牧业和渔业的人群集合。但是在制度具体实施过程中,参保范围的设定应该充分考虑到社会保障制度发展的一般规律和各个地方的具体情况,充分考虑到上述各类人员的从业特点,在遵循新农保本质特征的基础上,适度灵活地推行新农保,为有效保障农村居民养老权益奠定基础。其次,加快探索农村失地农民和农民工的养老保险模式。农村土地向经营能手集中、土地承包经营权的流转等都将扩大失地农民的规模,如何保障失地农民以及农民工的社会保障权益是农业生产方式转变需要解决的重点问题。此外,建立有关农村社会保险制度间的衔接与整合机制。随着参保对象自身具体条件的变化,其所适用的社会保障制度也有所变化,需要合理的衔接机制以实现参保者在城乡之间、不同社会保障制度之间的转移接续。

在社会救助方面,首先,应通过扩大政府财政责任规模来优化行政管理和监督,扩大农村最低生活保障制度和“五保”供养制度的覆盖面。其次,科学制定合理的农村低保标准,消除农村低保的结构性不公平。全国实行统一保障水平下的差别性保障标准才能消除农村内部结构不公平的合理选择,才能更好地体现全国农村低保对象的公平性。另外,农村居民最低生活保障制度的公平性还体现在救助对象人群或身份属性上。从低保制度的覆盖范围来看,农村低保对未成年人和残疾人的覆盖面过窄,因此加强对未成年人和残疾人的基本生活救助是农村低保制度发展需要重点考虑的。最后,现有农村低保对象也应该进行重新审视,其中,“五保”对象可以与低保对象进行整合,将“五保”供养对象纳入城乡低保范围,参照低保对象标准进行管理。

在农村社会福利方面,主要是建立津贴制度,将特殊人群纳入到农村社会福利体系之内。按照人群划分,农村社会福利的享有人群主要是老年人群体。农村老年人福利制度体系主要是完善老年高龄津贴制度。此外,农村老年福利制度体系各方面都存在尚需完善的地方,主要表现在老年福利制度的内容不健全、老年福利设施不完善等,需要尽快发展农村老年福利制度的内容,不断完善农村老年福利相关设施,尽快将高龄津贴制度实现全覆盖。

3.3 理清责权关系,以完善农村社会保障制度的层次体系

当前农业生产方式的变迁改变了传统农业生产方式的社会风险,在当前土地保障功能弱化与家庭保障的局限性都进一步加剧了农村社会风险的发生机制,国家必须承担保护农村居民的责任。在工业化、城市化的经济转型时期,我们常常注意到的是社会保障起着非常重要的社会安定团结的作用,即它的社会功能,而往往没有引起足够重视的是,潜在的由社会保障引致的超常经济效率,即它的经济功能。所以,我们不能简单地把建立农村社会保障制度看作是国家负担,实际上它更是能够促进农村经济发展的一个重要手段。通过向农村地区提供社会保障等公共产品,一方面会极大地激发出农民旺盛的潜在消费需求,调动农民投资生产的积极性;另一方面,在农民得到社会保障这一“社会保护网”的保护下,农村经济将会快速发展,尤其表现为农村工业化或农业产业化的发展,农民的劳动生产效率会得到提升,农民收入将稳步提高。农村社会保障制度建立后,农村医疗保健工作的加强、生活服务设施的改善,使农民平均寿命和劳动年限得以延长,从而相对增加了社会劳动投入总量。同时,农民患病、养老、失业、生活有了保证,没有后顾之忧,劳动力的再生产能顺利进行,劳动力的城镇化与非农化转移得到支持与鼓励,有利于提高整个社会的劳动效率,有利于农民增加收入。

突出政府责任主体并不意味着农村社会保障制度的建设要弱化社会责任和个人责任。就发展阶段和发展水平而言,当前农村社会保障建设应加大政府的投入,在政策上提供支持,在财政资金上予以倾斜,这也是城市反哺农村、工业反哺农业的应有之义。但是,农村社会保障制度发展应遵循国家、社会、个人相结合的社会保障责任框架,责任均摊机制是社会保障制度在发展过程中总结出来的基本规律,当前农村社会保障制度建设也应提升社会组织在农村社会保障制度中的社会责任;鼓励农业大户和合作社购买商业农业保险,完善农村社会保障制度的层次体系。

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