绩效治理导向下的社会治理体系建设*

柯尊清，董宇，陈瑞

（云南大学公共管理学院，云南昆明，650091）

绩效治理导向下的社会治理体系建设*

柯尊清1，董宇2，陈瑞3

（云南大学公共管理学院，云南昆明，650091）

基于研究范式由绩效管理向绩效治理转变以及以公共价值为基础的绩效治理的导向。通过坚持公共治理的导向，建立和完善基于公共价值的社会治理绩效评价机制，以保障和改善民生、维护和发展公民权利为出发点和归宿，以及鼓励和推进基层社会治理创新，确实构建起协调运转的社会治理体系，社会治理能力和绩效才能得到提升，保障社会和谐、有序的“科学有效的社会治理体制”才能得以形成。

绩效治理；社会管理；社会治理体系

社会领域的建设由“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局到党的十八大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，再到十八届三中全会明确提出“科学有效的社会治理体制”，由“社会管理”向“社会治理”的转变已经成为大势所趋。总体而言，在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的统摄下，当前中国的社会建设应该要：致力于建构和完善中国特色的社会治理体系，通过社会治理体系的建设来提升社会治理能力，社会治理能力的提升又反过来巩固和完善社会治理体系，以实现社会和谐有序。建设科学有效的社会治理体制应该以社会治理体系为载体，以社会治理能力为保障，推进社会治理体系和社会治理能力的良性互动、相互构建，实现政府治理与社会治理相互衔接。

一、以公共价值为基础的绩效治理

20世纪末期的新公共管理运动推动了绩效评估向绩效管理转变，而管理主义取向下的绩效管理也面临理论和实践的拷问，例如，公共性的弱化、多元主体参与缺失等。在应对绩效管理面临问题的理论思考中，以兰州大学包国宪教授为代表的研究团队提出的以公共价值为基础的政府绩效治理理论较为典型。2011年10月，以包国宪教授为代表的研究团队在美国波特兰举办的第二届政府绩效管理与绩效领导国际研讨会上首次提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论［1］。包国宪教授认为，“政府绩效管理在本质上要体现基本的公共价值追求，并在此基础上对公共行政过程进行管理和治理”，进而在对各国绩效管理实证分析和对新公共管理背景下的绩效管理反思的基础上提出了一个以公共价值为基础的政府绩效治理模型（Public Value-based Government Performance Governance，即PV-GPG模型）。包国宪教授提出的以公共价值为基础的政府绩效治理有两个基本命题：“一是政府绩效是一种社会建构，其核心思想是，只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础，也只有根植于社会的政府绩效才能产生其可持续提升的需要，这是政府绩效管理的根本动力。二是以公共价值为基础的政府绩效治理，产出即绩效”［2］。以公共价值为基础的绩效治理强调通过“合作生产模式”来改进公共部门的绩效，并与“善治”联系密切，坚持公共价值取向，这对于丰富政府绩效的内涵，提高政府绩效建设以回应异质性、复杂化的社会环境具有重要的意义。政府绩效管理的研究范式从新公共管理向以公共价值为基础的政府绩效治理转换具有必然性。基于对包国宪教授提出的绩效治理模式的分析，结合现代治理理论，可知以公共价值为基础的绩效治理关于政府绩效的关注融合了理论思考和对现实的关切，暗合现代治理理论的基本理念，对当前“社会管理”到“社会治理”的转变也是一个有效的回应，为政府改善绩效提供了一个理论框架和实践路径。绩效治理不仅限于作为一种管理工具适用于社会治理体系的建构和完善，还可以作为一种目标导向贯穿于社会治理全过程，让社会治理切实产出高效的、公众认可的绩效。当前建构和完善社会治理体系，吸纳和坚持以公共价值为基础的绩效治理理论具有合理性和必要性。

二、社会治理体系的内涵

“在后工业化和全球治理的背景下，我国多质的社会统治、社会管理、社会治理还将历时态与共时态地长期并存，同时呈现以政党治理、国家治理、政府治理三位一体的‘独立管理'为主，社会自理或自治、合作或共同管理、相互管理或相互治理的多种模式”［3］。基于中国的基本政治制度，当前中国的社会治理其实就是政府的社会治理，即使是基层群众自治体制的建立、运行和完善也离不开政府力量的推动和维持。社会治理体系的建构和完善应该以现代治理理念为基础，回应当前社会发展需要和公众需要，坚持以社会治理绩效提升为导向，坚持通过多元主体参与的“公共治理”达到社会的“善治”。从实践层面看，基层社会的公共服务与社会管理、基层群众自治的界线存在模糊性，三者甚至相互交织、渗透。为此，当代中国社会治理体系应该包括三个方面，即有效的社会管理、优质的公共服务供给和有序的基层群众自治。

（一）有效的社会管理

中国的政治体制和行政生态决定了社会治理体系建设必然是以党政为主导的，其中政府的社会管理水平直接影响着社会治理体系的运行。新公共管理理论强调“讲究效果的政府”、新公共服务则倡导建立一个更具民主和回应性的政府，这正好是衡量政府社会管理能力的两个最为重要的标准———效率和公平。在以公共价值为基础的绩效治理中，效率与公平同样是衡量公共价值的核心指标，因此，有效的社会管理应该是绩效治理导向下的社会治理体系的内容，毕竟社会治理的内涵较社会管理丰富。基于对社会管理与社会治理的关系的考量，党的十八届三中全会强调“社会治理”。这与“推进国家治理体系与治理能力现代化”、“市场在资源配置中起决定性作用”相呼应和衔接，对于社会建设与其他方面的衔接和协调具有积极意义。通过多元主体的“公共治理”达到“善治”是推进社会管理、建构和完善社会治理体系的共同取向，而在这一进程中，坚持融入以公共价值为基础的绩效治理则是具体化和操作化的重要举措。

（二）优质的公共服务供给

有效的社会治理必须以适合于社会建设实际的社会治理体系为依托，而社会治理体系的构建和完善又不能局限于“社会治理”本身。“基层社会服务供给二次分工机制作为基层社会服务领域资源配置方式的创新，丰富了政府与社会合作的基层社会治理体系”［4］。公共服务供给与社会治理体系建设是相辅相成、相互建构的，优质的公共服务供给能够促进社会治理体系的完善，社会治理体系的建设反过来又会提高公共服务供给的有效性。从某种意义上说，推进社会治理建设就是一个持续满足公众对公共服务的需要和社会有序发展的需要的活动过程。政府推进社会治理建设，需要依赖一定的权威和公信力，而政府绩效及其公众认可作为政府权威和公信力的基础，在社会治理中基于重要地位。政府绩效的提高又主要通过有效的公共服务供给来实现，政府绩效只有得到公众的肯定才能轮换为公众对政府的认可。

优质的公共服务供给有三个标准，即效率、公平和可及。当前中国正处于经济社会的双转轨时期，各种社会矛盾凸显的根源是公共服务尤其是基本公共服务供给的低效、不足和失衡。应该将推进社会治理体系和社会治理能力的建设同公共服务有效供给的良性互动与相互建构，以化解社会矛盾，维护社会公平与正义，促进社会稳定、有序、和谐。具体而言，就是要区分基本公共服务和非基本公共服务，基本公共服务均等化供给，非基本公共服务差异化供给；区分基本公共服务的层次性，全国性的、跨省区的基本公共服务由中央政府负责，地方性公共服务由地方政府负责，并明确政府间公共服务供给的事权和支出责任；推进政府向社会组织购买公共服务的体制建设，实现多元主体参与公共服务的提供；通过公共服务供给模式、方式和方法的创新，提高公共服务的可及性和可获性。

（三）有序的基层群众自治

基层群众自治是按照法律的规定，在基层区域，通过居民直接选举等形式，实现自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的一种形式，具体指农村村民自治和城市社区居民自治。公民在社会治理中是一个多角色的复合体，既是社会治理绩效的所有者、社会治理绩效的评估者，也是社会问题的当事人、社会利益的攸关者、公共服务的共同生产者。根据现代治理理论，社会治理其实就是要通过多元主体参与的协作（合作）治理达到“善治”的目标，所以，基层群众自治显然是社会治理体系的题中之义。社会治理要在一定的社会环境中进行，包括社会自身的治理和政府对社会的治理两个方面。基层群众自治是社会对自身治理的突出表现，基层群众自治就是要通过自身机制的建设，充分发挥基层群众自治的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的功能。基层群众自治不是对政府机制及过程的解构和抵消，二者是相互依存的：基层群众自治需要政府力量的推动，政府的社会治理也需要有序的基层群众自治作为辅助和支撑。政府社会管理和公共服务的产出如何转换为公众满意的绩效，这就需要坚持以绩效治理为导向，提高基层群众自治的制度化水平，充分发挥基层群众自治的功能和作用。作为社会治理体系的重要组成部分，基层群众自治建设需要优化基层自治组织与基层政权的衔接关系，协调好党政主导与基层群众自治的关系、公共部门与社会组织的关系，并在社会管理、公共服务供给中达成伙伴关系、形成良性的互动关系。

三、绩效治理导向下社会治理体系建设的对策

从某种意义上说，社会治理过程就是，伴随着公共服务市场化、社会化进程，在政府社会管理中融入“治理”的元素和成分。社会治理的目的在于社会的和谐、稳定、有序，这就需要通过社会治理体系的建构来提升社会治理能力，进而让社会治理的绩效为社会公众所接受和认可。

（一）坚持社会治理体系建设的公共治理导向

公共治理“强调的是主体多元化、方式民主化、管理协作化的上下互动的新型治理模式”［5］。从研究范式的角度看，公共治理具有研究范式的层面的理论价值；从对社会现实的回应性看，公共治理能够有效回应社会治理的动力机制需求。公共治理视角下的社会治理的基点是实现政府社会治理的有效性。对当代中国政府社会治理进行整体性考察，多中心的治理模式并不适用，政府在多元主体参与社会治理的协作中充当“元治理”的角色，即政府主导下的多元主体协同参与的公共治理。为此，绩效治理导向下，社会治理体系建设应该，用公共治理的理念来审视、考察和研究当代中国的社会建设，将社会治理体系建设置于全面深化改革的时代背景下、嵌入“国家治理体系和治理能力现代化”，继续健全和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，着力提高社会管理和公共服务的科学化水平，从社会建设的各层次各领域扩大公众的有序参与，健全和优化基层群众自治，找到政府治理、公共服务供给、基层群众自治三者之间的有效衔接点，健全和优化其协作机制。

（二）构建基于公共价值的社会治理绩效评价机制

绩效评价具有导向、评价和激励作用，绩效评价机制的理论基点是绩效评价中的关键问题。价值强调的是客体对于主体的有用性，体现的是一种效用。公共价值的概念是由马克·莫尔（Mark H.Moore）1995年在《创造公共价值：公共部门的战略管理》中提出。何艳玲在对公共价值与公共利益、公共物品的关系进行梳理的基础上认为，“公共价值是比公共物品范畴广泛得多的价值体；公共价值不仅仅是产出，更是结果；公共价值是相对于公民的主观满足感而言的，而不是决策者想当然认为对公民或对自己最好的东西；公共价值具有增加和被创造的积极属性，而不仅仅是对捍卫利益的消极导向”［6］。基于公共价值来审视和推进改革，较为典型的是2004年英国BBC广播公司于公布的“建构公共价值”宣言，对公共价值进行界定，并据此制定出了一大绩效评估制度［7］。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府中》一书中提出：“若不测定效果，就不能辨明成功还是失败”，“看不到成功，就不能给予奖励”，“不能奖励成功，就有可能是在奖励失败”，“看不到成功，就不能从中学习”，“看不到失败，就不能纠正失败”，“展示成果，能赢得公众支持”［8］（P103-109），基于绩效治理的导向，社会治理体系建设应该致力于建立健全融合了公共价值的社会治理绩效评价机制，考量社会治理绩效评价主体的立场、评价指标体系、公众参与绩效评价的有效性。具体而言，就是要做到：一是社会治理绩效目标的确立和评价指标体系的建构需要具有开放性，以回应公众的诉求，凝聚社会共识、聚合民间智慧；二是绩效评价的实施要对公众的监督者角色作出制度化的安排，杜绝公众参与监督的形式化、走过场。

（三）以保障和改善民生、维护和发展公民权利为出发点和归宿

社会管理、公共服务和基层群众自治能否实现有效、有序，就是要看在这一过程中民生问题的解决和公民权利的保障情况。无论是社会管理创新，公共服务社会化改革，还是推进基层群众自治的有序发展，它们之间的并没有明确的界线，甚至存在相互渗透和融合的现象，特别是在基层社会治理中。社会治理过程可以理解为融合了政府治理与社会自我治理的活动过程，兼有工具理性和价值理性的元素，但是，最终它们都应该以保障和改善民生、维护和发展公民权利为出发点和归宿。民生改善、公民权利的保障直接反映了社会治理中公众的参与和支持程度，没有民生的改善、公民权利的保障就没有真正良序、有效的社会治理。改善民生就是要杜绝为社会治理而社会治理，在社会治理体系的建构和社会体制运行中创造出符合社会公众需求的治理绩效，让公众在生产、生产等方面获得实惠；维护公民权利就是要走出社会治理就是维稳的误区和被动局面，提高社会治理的预见性，有效调处利益矛盾，让政府治理更好的充当元治理角色，致力于提供规则和平台，同时，社会的自我调节、自我治理功能得以发挥。

（四）鼓励和推进基层社会治理创新实践

社会治理体系建设有两方面的任务，一是学理方面的治理范式的适用问题，一是社会治理体系建构中的现实回应性的体现和贯穿问题。不论是治理范式的适用问题还是现实回应的问题，都要求关注当代中国社会治理的实践，特别是基层社会治理创新实践。当前，社会转型期的矛盾频发于基层社会，主要体现为：社会转型中的“单位人”变成“社会人”，流动人口和特殊人群的服务管理难度提高；抗争性利益诉求和社会矛盾高发成为常态；伴随“三农”问题，农村基层社会矛盾有抬头之势和新变化，等等。在基层社会治理的创新实践中，全国各地都形成了各具特色的经验和模式。例如，北京东城区“网格化社会管理模式”创新、天津市流动人口服务管理的“滨海模式”、江苏省南通市大调解体系社会治理创新、浙江省“依靠群众，化解基层社会矛盾”的“枫桥经验”、云南省开远市“雨露社区”社区化戒毒康复创新实践等。形式多样的基层社会治理创新实践，要么能够针对特殊群体形成有效的管理服务模式，要么能够适应于特殊地区的社会实际。这些为中国特色的社会治理理论建设提供了鲜活的实证经验支持，不失为推进社会治理体系建设的重要突破口。

［1］王学军，张弘.政府绩效管理研究：范式重构、理论思考与实践回应——“公共绩效治理：国际学术前沿与全球实践经验高端论坛”综述［J］.中国行政管理，2013，（3）.

［2］包国宪，王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题［J］.公共管理学报，2012，（2）.

［3］乔耀章.论社会治理原理与原则［J］.阅江学刊，2013，（6）.

［4］叶笑云，许义平.基层社会治理体系与社会管理创新——以宁波市为研究对象［J］.中共浙江省委党校学报，2012，（5）.

［5］胡正昌.公共治理理论及其政府治理模式的转变［J］.前沿，2008，（5）.

［6］何艳玲.“公共价值管理”：一个新的公共行政学范式［J］.政治学研究，2009，（6）.

［7］British Broadcasting Corporation.Building Public Value：Renewing the BBC for a Digital World［R］.London：British Broadcasting Corporation，2004.

［8］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门［M］.周敦仁等，译.上海：上海序文出版社，2006.

（责任编辑陈文兴）

D035.0

A

1671-0681（2015）02-0132-04

柯尊清（1989－），男，云南大学公共管理学院2013级行政管理专业博士研究生；董宇（1988－），女，云南大学公共管理学院2012级行政管理专业硕士研究生；陈瑞（1990－），女，云南大学公共管理学院2014级教育经济与管理专业硕士研究生。

2014-09-19

本文获云南省博士研究生学术新人奖，第六届云南大学研究生科研创新项目“西部地区县级政府社会服务综合管理改革研究”（YNUY201357），获云南大学2013年笹川优秀青年基金资助项目“云南省县级政府社会服务综合管理改革研究”（13KT202）资助。