社团规章的治理逻辑与法治依赖

季卫华

（南京师范大学，江苏 南京 210023）

公共治理不但要依赖于国家的法律，而且要依赖于大量的社会规范，利用社会规范实施社会治理将成为治理领域的新常态。基于此，中共十八届四中全会决定明确指出:“深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”社团规章作为社团自治的重要规范，既是社团内部秩序的有效保障，也是社会和谐的重要规范基础。因此，跟随“社会治理”的足迹，研究社团规章的治理逻辑及相关法治问题，就成为必须予以解决的重要理论问题。

一、通过社团规章治理的正当性分析

作为社团内部的自治规范，社团规章承载着社团权力的运行和实施，发挥着社会规范对国家法律在社团治理领域的立法补缺价值和功能增强作用，其主要借助沟通协商、凝聚共识，强调社团及其成员和其他治理主体在平等基础上的对话和合作，成为社团自我立法、民主协商、社会资本积累等多元价值实现的重要治理动力。

（一）促进社团自我立法，减少国家立法消耗

伴随着多中心、交互性的公共治理模式的兴起，公共治理意味着国家不能再去垄断公域之治规则的创制和实施，不能再去关门立法和单向度实施规则［1］。治理目标的达成，单靠国家立法的力量是无法奏效的，社会立法在经济发展之后，蕴含无穷的潜力，若能适当地引入与运用，可以有效弥补国家立法能力不足的问题。“我们的法律已经不再建立于一个统一和不可分割的主权的观念基础之上。它是、而且将来也仍然是一种政府的客观法；但却是那种并不发号施令的法律。它是一个满足公共需求，并确保现代的团体生活能够 协调进行的政府的法律。”［2］（p.99）国家如能将社团规章导入立法运作过程中，将可能发挥扬长避短的作用。换个角度讲，国家若能在社团规章的运作过程中，积极培育社团成员对规章的协商和商议能力，并与社团紧密合作，则可能形成网络间的多元信息共享机制，将有助于社团成员凝聚共识。就社会而言，不同领域的社团规章的治理实践对于未来的治理立法具有实验性和示范性作用，这种先行实验可以发挥信息收集机制的作用，旨在给未来的立法提供信息。今后国家在对有关社团治理进行立法调整时可以充分借鉴和吸纳社团规章的相关内容，因此，这些实验可以作为立法者的关键资源，而不是对国家立法权力的威胁。国家机关必须舍弃以往无助于效能、效率提升的消极立法措施，而是在互信、互重的基础上，提供足够的诱因来保障社团规章的良性运作，并通过相关社团政策的修改积极鼓励社团自我立法。此种融合自我创制的立法理念以及由下而上的回馈修正，并不会削弱立法的正当性，反而会增加其正当性。由于社会自我立法理念的导入，且与国家机关共同承担公共福祉的提供与传送，这种社团内生性的自治规章既可以达成公私合作的治理目标，使得公共利益得以实现，又可以减少立法目标和执行能力之间的落差，从而减轻国家的立法消耗。

（二）增强社团内生规则的博弈性，提升社团民主协商水平

社会治理是一种依规则的治理，作为治理依据的规范应该是多元的。传统治理模式及其法治观，就其目的性价值而言，乃假定国家立法部门和行政部门的妥善决策，可以制定出许多符合公共利益的法律规则。但是，现代社会的治理是一项复杂而艰巨的综合工程，治理目标的达成，国家权力不能包罗一切，特别是不能拘泥于国家机关的关门立法，立法权力有必要向社会分散和部分移交。社团作为一个自治组织，其规章实质上就是社团内在化的规则和行为规范，是社团自己的特别法律，也是社团参与治理活动的主要依据。在社团内部规范中，既有赋予社团成员以权利方面的规范，也有授予社团以权力的规范，还会有对行政机关相关立法和政策内容进行确定的规范。这些规范特别强调成员间的理性协商与沟通，并且以承认原则作为规范效力的基础，因此，这些规则承载的权利和义务关系更具有均衡性和互惠性，更容易被接受和认可。同时，社团成员往往具有共同的信念和价值观，成员间也有着直接和多方面的关系纽带，协商和对话有助于社团成员对规章合法性的理解与承认，并在规章所期待的行为模式上达成共识与合作。社团规章的实施通常并不具有法律约束力，但往往代表了社团成员对有关社团权力行使和社团利益维护等问题的基本共识，社团成员对规章目标往往具有高度的承诺感和认同感。在高度归属感和向心力情况下，社团规章通过保障主体间平等对话、自主协商、均衡博弈、互动回应关系的确立，更容易彰显多元群体间的参与、合作和主动精神，并能体现包容性、公开性和平等性的现代协商民主的基本价值。

（三）积累社会资本，促进社团治理信任网络的形成

社会资本是理解治理的一个重要概念，也是一个非常有用的概念，现代社会科学越来越重视社会资本的概念以及它在解决集体行动困境中的功能。社会资本的益处是显而易见的:“在一个拥有大量社会资本储备的社会里，生活是相对轻松的。首先，公民参与的网络形成了健全的普遍互惠的规范，并促进了社会信任的出现。这种网络有利于进行协作与交流，扩大声望，并使集体行动困境得以解决。”［3］（p.93）社会资本可以由各种不同方式构成，它是有利于个人和组织达成合作行动的可用资源。从某种意义上说，合作本身就是合作社会建构的必要资源，社会资本积累越多的社会，就越能提升治理能力与品质。从社团的角度看，社会资本其实是关于社团组织的特质，诸如网络、规范和社会信任，这些特质有助于协商与合作，并能达成互惠的目的。具体而言，社团成员间如能持续接触、相互连结，将可增进社团内部的凝聚力，并将有助于社会资本的形成。“社团规范并不是随着任何一个新团体的产生而重新产生，这些规范在很久以前即已产生的团体内逐渐演化，并被那些联合成为一个新团体的人们通过继承和学习而带给新的团体。”［4］（p.124）正是因为这 种内部 信任关 系的演 化和延续，使得社团规章往往与诚实、遵守诺言、履行义务及互惠之类的传统美德存在联系；社团范围内的自治规范有时更有效，某种程度上就是因为社团内部存在着某种信任范围。这使信任不仅具有社会资本特质，而且体现了社团内部规则发展的稳定性和继承性，因而更容易促成社团成员成为工作伙伴，分享政策资源，对社团行动目标的达成具有极大裨益。可以说，发展忠诚和信任的纽带是实现治理的社会基础，社团治理迫切需要在更大范围更强效能上构筑起信任和合作的社会资本网络。

二、社团规章的治理逻辑

（一）平衡社团治理中交织的权利和利益

实践证明，公权力不一定都必须由国家、政府垄断，有些社会公共事务由社会组织或团体管理可能比政府管理更好更有效。社会公权力不仅仅强调社会治理，也注重公共服务的有效提供。在对公共利益的追求和准公共产品的提供过程中，社会公权力将不可避免地与社会组织体外部的主体发生公法或私法上的关联［5］。这种社会公权力组织内外部关系的各种关联性，决定了社团组织内外部利益关系的交织性，也决定了社团权力运作中各种公私利益实现的复杂性。因此，如何合理平衡社团权力运作中交织的权利和利益，就成为社团治理过程中需要面对的一大难题。社团治理的主要目标就是能够通过商议进行观念沟通，消除彼此的疑虑，建立最终的利益共识。社团给其成员带来的利益和保护虽然可能没有国家法那么具有权威性，但往往更直接，更容易被理解和接受。作为承载并运行社团自治权的规范性文件，社团规章代表着不同群体最真实、最及时、最急需的利益和权利要求，赐予了社团生命，与社团融为一体并成为社团利益的体现。社团规章有助于不同利益的整合，并在维护基本的共同体利益基础上实现个体利益的最大化。社团规章对于社团利益的规划和目标更有针对性和具体性，它赋予社员权利义务使其具备行为的理性，并通过利益诱导等方式，在法律强制力之外把规则和秩序引入社团生活并尽力在公利和私利之间维持一种平衡。对于公共利益与个人的权利和特殊利益，社团规章承载着多元利益的确认和承认要求。社团规章主要通过理性协商寻求资源配置与利益分配共识，能够在国家法律管控不足的情况下规约成员的行为，并在相互认同、协商和博弈中形成惯例、规范、关系期待，进而促进多元利益的实现。

（二）提升社团治理主体关系的交涉性

“无论公法还是私法都产生交涉性关系，但行政法治理中主要源于法定的、非均质性交涉关系显然不同于私法治理中主要源于约定的、基本均质的交涉性关系。”［1］社团内外交涉关系的形成、变更和消灭是社团主体与行政机关、社团成员等其他主体共同作用的结果，是行政机关支配性、社团自治性与社团成员自主性等多种因素交互影响的产物。在公私法交织的社团治理中，除社团与社团成员两个主角外，还存在着其他多种主体形态，它们既分享权力，又彼此共担责任，从而在社会治理过程中形成复杂的交涉关系。每一个团体都构成具有自身生存法则的社会组织，“它必须要确定某种对这些团体进行调和的方法，它也必须确立这些团体与行使公共权力的政府之间的关系”［2］（p.99）。社团治理中的交涉关系既包含对行为的要求，也包括主体关系的行为规范；社团规章既是组织中相应任务、职责、等级地位、报酬、权力关系等相关特征的规范表述，也折射出了各主体交涉关系的远近和疏密程度。社团规章可以凸显和提升社团、社团成员以及相关主体的交涉关系，并通过各主体之间的协商性交涉建立一种常态化的社团权力关系。社团规章可以对这种交涉关系进行约束和协调，并促使各主体通过利用和修改社团规章来维护和扩大自身的利益。同时，在社团具有自主性的情况下，各类主体的相互交涉和沟通将有助于国家与社会关系网络的形成，特别是在社团规章的创制和实施过程中，行政部门、社会组织以及其他主体围绕社团规章的互动和博弈，将不可避免地会对其相互关系进行重新思考与定位，从而有助于推动一种新的社会治理模式或公共治理模式的形成。

（三）促进社团治理秩序的形成

“人类联合体的内部秩序不但在最初是法律的基本形式，而且到目前为止也是如此。法律命题不但是在稍后的时期才形成，而且也主要来源于联合体的内部秩序。”［6］（p.77）因此，国家和社会中的生活更多地依赖团体内部的秩序，而不是依赖由国家和整个社会创制的秩序。今天大部分的有时甚至是全部的被称为法律的事物，都是由超越个人的强权发布的，并从外界强加给个人的。尽管随着社会的发展，法律具有多种截然不同的表现形式，如国家法、审判规范、司法判例等，而且国家法也在形式上获得了最高的权威，但它们都不是法律的基本形式；真正支配生活本身的，是那些在日常生活中通常为各社会共同体成员所认可并在实际上支配成员之行动的规范，包括生成和维持团体内在秩序的习惯和惯例。社团组织正是这种规则和开放性权威产生的有机土壤，在这种关系网络中，社团成员之间的关系既不是独立的，也不是依附性的，而是相互依赖的，权威就融化在这种互赖关系之中。社团主要借助其内在的自组织性，通过谈判、协商、博弈等方式，把个人编织成关系网络，再把网络中通过协商产生的规则和“关系秩序”作为社团有效治理的基础，甚至组合到法律秩序之中。“正是这类自愿性规则在压力方面所具有的弹性，使得逐渐进化和自生自发的发展在道德规则领域中成为可能，而这种可能性的存在又容许此后的经验趋向于对先前的规则进行修正和完善。”［7］（pp.72－73）这种盛行于社团内 部 的 社 会 规 范反映了社团自治的内在要求，是社团组织对其成员所提要求的普遍有效的沉淀物，从而构成了国家法律规则的源泉、基础和补充。治理所要创造的结构或秩序不能有外部强加，它要在成员之间建立起更注重过程性的、动力性的良性互动关系。这些内生性规章维持和强化着社团组织的存在和发展，并在社团成员之间建立起合作治理性的关系，进而形成以自我协调和合作为基础的自生自发秩序。

（四）增强社团治理的民主合法性基础

在成熟的民主环境下，健全社会团体对民主的持续发展、强化及巩固有着极其深远的影响。事实上，社会团体的参与能够跨越国家与社会的分歧，培养民主治理所需的技能和知识，更重要的是能够建立基于共同利益的共识。一旦社团成员之间存在命运共同体的关系，他们往往会超越以自我利益为中心的想法，进而紧密团结、主动关心或积极参与公共事务。社团规章所关注的焦点不仅仅是如何设计和构建作为治理主体的社团权力结构，以及作为治理对象的社团及其成员本身的权力和能力，还应包括社团主体自身的民主性运作。社团规章作为社团的内生性规则，有助于强化社团内部的自发性群我关系，这将直接有助于成员的自我认同，也能间接促进成员对社团组织所持的共享价值产生认同感和归属感，从而培养成员的公共精神，成就公共利益。社团规章源于“自我立法”的观念，这种立法观念对于个人意志来说，它的意思是道德自主，对于集体意志形成来说，则具有政治自主的意义［8］（p.192）。社团规章体现 了社团 内部的契约关系，其生成和实施更加注重协商机制、论证、多方博弈以及基于“说服”产生共识或合意，以保证这种内生性规则具有高度的自主性和可接受性。由于遵守规范的习惯而带给个人的社会压力塑造了个人的性格之后，成员的价值观已经内化和渗入每个成员主体中，任何其他的社会影响都已经无法再有效地抵消它。社团成员在社团公共事务的处理过程中可以学习自我尊重、团体认同，进而培养他们休戚与共的意识，扩大社团民主正当性的基础。社团成员经过不断反复的民主实践过程，就会形成对此内部规则的持续认同与认可，使民主法治价值的合法性得到确认和弘扬。

三、社团规章治理实施的法治依赖

（一）法治可以为社团规章注入公法原则

社会秩序治理过程中的各种规则构成一个整体性的规则体系，社会秩序治理的关键就是要实现各类规则系统之间的相互依赖性以及沟通的有序化。社会治理认可并鼓励社会成员在互动协商中建立自治规则，但多规则的社会系统容易存在规则间的重叠、模糊或漏洞。“不同的规范，如果它们主张的有效性覆盖相同范围的承受者，就不可以是相互矛盾的；它们必须处于一个融贯的整体之中，也就是形成一个体系。”［8］（p.315）法治应积极回应这些社会治理的变化及其带来的新需求，充分发挥其系统调节与整合功能，首要的就是要为各规则系统的建构提供最基本的公法框架与原则，确保不同治理机制和规制的融贯性，使法治基本理念和原则引领社会发展和运行。在治理主体多元化成为趋势的背景下，行政机关与其他社会主体必须舍弃以往相互分离的单边关系，转而强调互动和合作的双边关系。但是，行政机关所应当遵循的公法原则并未因此松懈，不仅如此，核心的行政法原则还扩展至其他治理主体，担当治理角色的社会组织和承担公共职能的企业、个人等私方主体亦须遵循行政法原则和正当程序［9］。社团规章承载着社团权力的运行，决定着社会权力之间的关系，在社团规章中注入相应的法治原则尤为必要。社团规章必须立基于普遍认同的基础上，同时又不悖行政法治原则，方可获得正当性。社团规章在设定时，应在法治涵义下遵循一定的公法原则，如法律优先、法律保留等原则。同时，根据自治规章的不同类别和性质，在自治规章的制定和适用中，既要将行政法的价值和理念等实质性内核融入其中，又应该将公法上的程序控制扩展至私法主体，特别要在社团规章中注入正当程序、信息公开等公法核心原则，从而使社团规章获得与国家法相一致的内在品质，并与其共同构成具有整体性的规则体系。

（二）法治能为社团规章科学设计责任分摊体系

由于治理建立在政府部门与非政府部门共享权力、分担责任的机制上，公私界限的模糊性以及治理结构的复杂性致使公共行动者可能互相推诿、转嫁责任。同时，原先由政府部门独自承担的职责部分乃至全部不断地向其他社会组织和部门转移，治理活动的多样性意味着责任承担形式的复杂性，因此，如何合理分摊各类主体之间的治理职责就变得很困难。任何组织体的运转都离不开组织规则，这些规则为组织成员分派相应的职位和职责，并通过组织责任制度来确定其相互之间的权利义务和责任的安排。对于社团组织而言，在制定社团规章的过程中，若能兼顾公利与私利，注重不同主体间的权责划分与分工合作，将有利于政府和社会团体建立信任基础。既然多元治理网络的形成就是源于政府单方之力难以承担日益复杂的治理任务，那么其他社会组织或私人部门也难以独自承担起公共任务，因此以协商与合作为基础的‘共担’机制便更显重要［9］。该机制的核心就是要克服责任边界模糊导致的负向激励，使公众有更多的机会与责任者直接对话。社团规章可发挥其在程序设置、责任激励等方面的灵活性优势，通过与国家法的多层次衔接和对公共责任的回应机制，将责任共担制度落到实处。治理领域的所有任务均涉及责任，治理任务的性质和类型同时决定了所负责任的种类与范围。当然，对社团组织而言，公私责任分配意义下的责任必须通过契约或者法律规定才能转移到私人，而不能随意地设定和划分。因此，立法需高度重视和积极回应上述新问题，根据不同社团主体的治理能力，科学设计更全面的问责机制和责任体系，特别是协调好国家立法与社团自治规章在权利和义务上的责任分摊，并对后者进行监督，在对话的基础上形成“共担的责任”体系，从而形成彼此合作又相互约束的治理责任网络。

（三）法治有助于防范社团规章治理失灵

治理鼓励出现多种多样的解决问题和资源分配的安排，这些种类众多的新的互动模式，带来了回应性更强、灵活性更高的策略应对。然而，治理如同其他社会调整机制一样，由于自身的结构局限和资源的缺乏，也会面临功能失灵的可能。治理本身的特质容易使人淡化或弱化利益分配冲突与斗争，治理网络中不均衡资源与潜在冲突容易被表面的民主、参与及共识所掩盖［10］。随着社会关系公共性的日益提高，越来越多的社会主体参与到公共治理任务中来，除共同的目标和使命外，各参与者也有自己的目标和利益诉求。因此，如何在多元利益主体之间建立起理解和互动的机制，从而实现社会整体利益的最大化，就成了社团规章治理的一大难题。社团作为一个联合体，社团规章构成了其内部秩序的主要支柱，也是社团实现自治的最强有力的支撑。社团规章作为一种规范性的制度，它与正式的法律制度可以说在诸多方面都是等同的，但它在社团组织内部为可为之事项提供了机会的同时，也相应地设置了一定的限制。比如，社团规章一般要求保持一定的封闭性，控制社团成员，但这会排除一些潜在的成员并丧失新的合作机会；社团规章要求成员遵守共同的内部规则，形成稳定互动关系，但日益增长的相互依赖关系会随时改变成员之间的互动方式，甚至有时会破坏内部规则。社团成员还会利用于己有利的信息的不对称，确立他们自己的有利地位，保护他们自己，反对组织对其施加的诸种控制，面对这样一种趋势，组织变得极易受到损害［11］（p.62）。这些团体之内的种种问题将会导致社团成员之间的身份、利益关系日益复杂，特别是当社团成员间存在利益竞争乃至利益冲突关系时，则不仅无法达成目标一致，还将导致合法性危机或其他问题，甚至引发腐败。因此，通过社团规章的治理本身是高度复杂的，必须以法治为依托，引领治理结构的科学调整以及治理资源的合理配置，从而有利于治理目标的达成。

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［责任编辑:张英秀］