新形势下检务接待工作机制研究

张伟，陈在上（北京市昌平区人民检察院，北京100000；铁道警察学院法律系，河南郑州450053）



新形势下检务接待工作机制研究

张伟，陈在上
（北京市昌平区人民检察院，北京100000；铁道警察学院法律系，河南郑州450053）

摘要：当前，检察机关的检务接待机构设置不合理，工作机制不科学，存在诉访不分、转办不分、职能交叉和受理程序繁琐等问题。在刑事诉讼法和民事诉讼法的修改、涉法涉诉信访工作改革和检察机关案件管理体制改革的新形势下，只有改革检务接待和举报中心的机构设置，重新整合检察机关的接待职能，才能理顺检察机关的信访接待、受理和分流工作关系，实现检察机关内部的诉访分离，确保案件导入程序的顺畅，促进检务接待工作管理的科学化和规范化，实现涉法涉诉信访改革的目标。

关键词：检务接待；案件管理；信访工作

一、新形势对检务接待工作的影响

检务接待工作是检察工作的重要组成部分，是检察机关处理信访问题、化解矛盾纠纷的一道重要防线。目前，绝大多数检察机关的检务接待岗位设在控告申诉检察部门，和举报中心实为“两块牌子、一套人马”，主要负责处理群众来信来访，受理举报、控告、申诉，办理控告和职务犯罪案件线索初核等工作。近年来，随着法律的修改和相关改革的推进，检务接待工作面临着前所未有的新变化和新形势，其影响主要体现在以下三个方面。

（一）法律修改对检务接待工作的影响

首先，修改后的《刑事诉讼法》（以下简称“刑诉法”）第47条和第115条规定了当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人认为司法机关及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的或者有其他违法行为的，可以进行申诉或者控告，受理机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。在当前的司法实践中，滥用强制措施、非法取证、非法扣押和冻结财产等阻碍律师行使诉讼权利的现象时有发生。这些规定为权利人在诉讼权利被侵害的情况下提供了救济渠道，但也使得检务接待部门受理此类控告的工作量增加，工作难度也相应加大。其次，新刑诉法强化了检察机关对侦查权、审判权以及刑罚执行权的监督制约，对证据收集、强制措施、侦查、审判、执行等司法活动新增了许多检察监督的条款。这在为当事人、辩护人、诉讼代理人到检察机关控告、申诉和举报提供法律支撑的同时，也使得此类控告或申诉大量进入到检察机关，导致信访量不断攀升。再次，新刑诉法进一步完善了非法证据排除制度，更加注重刑事诉讼证据的合法性和规范性。鉴于当前侦查人员的水平和整体侦查技术还有待提升，过分依赖口供的侦查观念没有得到彻底扭转，非法证据排除制度贯彻以后，一些案件的犯罪嫌疑人可能会逃脱法律的制裁。如果案件本身比较敏感或者社会关注度较高，那么检察机关一旦作出不利于被害方的决定，被害方及社会公众极有可能将问题的矛头指向检察机关，增加检务接待部门应对、处置和化解矛盾的难度［1］。最后，修改后的《民事诉讼法》第209条规定，当事人在人民法院驳回再审申请、逾期未对再审申请作出裁定或者再审判决、裁定有明显错误的情形下，可以向人民检察院申诉。这种情况下，当事人向检察机关申诉的民事案件也会大量增加，检务接待部门的工作也会从“以刑为主”变为“民刑并重”。而且，当事人一旦对检察机关的处理决定不满，其矛盾也将从法院转移到检察机关，引发更多的涉检信访。

由此可见，法律修改后，检察机关监督范围的扩大不仅会使得控告申诉案件受理量有所增加，而且也加大了涉检信访案件息诉罢访的难度，对检务接待工作提出了更高要求，检务接待工作面临新的挑战。

（二）检察机关案件管理体制改革对检务接待工作的影响

检察机关案件管理体制改革之前，检务接待部门是检察机关受理各种信访、刑事申诉、国家赔偿、刑事被害人救助、立案监督、民事行政监督、职务犯罪举报控告的唯一“窗口”。案件管理机制改革后，新设立的案件管理部门作为一个专门负责流程和质量管理的独立的内部机构，主要负责所有案件和线索的统一归口管理，包括统一受理、登记、分流案件，统一对外移送案件材料，通过严把案件入口关、分流关、程序关等，全程动态监督，力求解决过去检察机关各业务部门自我案件管理中存在的信息封闭、多头管理等问题，提高统计数据的准确率。然而，专门的案件管理部门成立后，检务接待部门的接待、受理、分流职能依然存在，这与案件管理部门的统一受理、流程监控职能存在一定程度的重合。这种情况下造成的最大弊端就是，检务接待中心受理和分流的涉法涉诉信访案件，还需要经过案件管理办公室的再次登记、录入、分流［2］。如此，一整套程序的增加必定导致案件受理、审查和领导签批的时间增加一倍以上，造成了工作效率低下和司法资源的浪费。

此外，案件管理部门也负责对辩护人和诉讼代理人的接待工作。这就意味着，按照规定，除了检务接待中心，检察机关需要为案件管理部门单独设立一个接待场所，配备相应的办公设备，由专人负责接待。如果来访人既需要向案件管理部门提交材料，又需要控告举报，他就必须奔波于案管和控申两个部门之间，不仅降低信访工作效率，也违背了执法便民的理念。

（三）涉法涉诉信访工作改革对检务接待工作的影响

2013年年初，全国政法工作会议将涉法涉诉信访工作改革确定为“四项改革”内容之一，明确提出了把涉法涉诉信访问题纳入法治化轨道处理的改革思路，要求改变诉访不分、集中交办、行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，要求依法按程序对诉访进行分离，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决，把依法维权与依法办事有机结合起来，依法保障合法权益，依法维护公正结论，依法纠正错误裁决，实现维护人民群众合法权益、维护司法权威与维护社会和谐稳定的统一［3］。

检务接待部门作为检察机关的信访部门，应当按照改革的总体思路要求，建立统一受理、快速移送、依法办理、监督制约、按期回复、公开答复、合理化解等内部工作机制，把涉法涉诉信访与普通信访进行“诉访分离”，畅通受理渠道，依法律程序不同进行区分处理，保护合法信访、制止违法闹访，努力实现案结事了和息诉罢访。而且，按照中央司法体制改革领导小组暨社会体制改革专项小组的工作方案，中央已将“建立涉法涉诉信访事项导入法律程序机制”的牵头任务交最高人民检察院承办。因此，检察机关在这方面的工作更应该走在其他政法机关的前面。

然而，目前检察机关信访案件处理的工作流程因部门职能之间存在重叠和交叉现象，无法统一受理，而且经常出现由于信访入口不畅而导致信访人对检察机关产生不满的现象。这种情况不利于检察机关信访改革工作的顺利推进，与涉法涉诉信访改革的要求相去甚远。

二、新形势下检务接待工作现状分析

近些年，由于群众来信来访数量居高不下，各类集体访、越级访、重复访、多头访情况严重，极端访、告急访等非常规信访形式也较以前有了显著增加，这使得各级检察机关检务接待部门任务繁重且压力巨大。究其原因，主要有以下五个方面。

第一，随着我国经济转轨和社会转型速度的加快，经济体制和利益格局发生了重大调整，地区发展不平衡、城乡差距拉大、社会分配不均等诸多问题凸显，各种社会矛盾和利益纠纷集中爆发。当事人在其利益得不到满足或者诉求得不到支持时，就千方百计寻求各种表达途径。作为法律监督机关，检察机关必然成为群众信访案件办理的重要机关。

第二，一方面，由于我国司法体制本身存在发展中的阶段性缺陷，司法机关行政化和地方化倾向严重，加上部分司法人员法律素养和道德水平不高，司法不规范、司法不公正和司法腐败现象频发［4］，于是，大量本应在司法诉讼程序内得到处理的问题，因无法得到真正解决，便涌入了信访渠道寻求答案。另一方面，信访群众普遍文化水平较低，缺乏诉讼风险意识和证据意识，当裁决结果或执行结果与期望值有差距时，便迁怒于司法机关或司法工作人员，进而就采取到检察机关信访的方式“讨说法”。

第三，当前关于司法机关的各种负面报道和现实中存在的诸多问题，使得司法机关的公信力急剧下降，冲击了改革开放后在民众中逐步建立起来的法治意识、法治信念和法治情感［5］。“信访不信法”的心态在社会中逐步蔓延扩散，两千多年封建社会中形成的“青天意识”重新抬头［6］。一些群众不愿通过诉讼程序解决问题，而是寄希望能在不断的信访过程中遇到“清官”来为其主持公道。

第四，信访制度的设计缺陷，使得信访活动具有了五个无限性的特点，即主体无限、时间无限、次数无限、级别无限、条件无限［7］。无论信访人是否与信访事项存在实质的利害关系，无论其诉求是否合理合法，无论其经历了多少程序，都可以到相关部门进行信访，而且相对于诉讼程序来说信访可谓门槛极低。现实中，多数普通群众运用法律进行维权的能力薄弱，又无力或不愿承担不菲的律师费和诉讼费。相比之下，信访不仅不收费、门槛低，而且还因为可能引起各级领导、新闻媒体等的关注而使得问题最终得以解决。因此，“经济实惠”的信访便成为越来越多民众的选择。

第五，多年来，党委和政府把控制和化解涉法涉诉案件数量作为政法综治工作的重要评判标准，往往只看重信访案件最终处理结果。因此，部分基层人民政府和司法机关惮于越级访、群体访的政绩考核指标和一票否决制，在很多情况下不得不满足上访群众合理或者不合理的要求，以求换取息诉罢访的结果。然而，这些“成功”的信访的示范效应又促使部分原本不准备上访的民众竞相效仿，于是信访问题逐渐步入了愈演愈烈的恶性循环。

面对如此严峻的信访形势，检务接待部门不仅要承担受理举报控告、信访案件录入分流、举报线索初核、控告案件办理等事务性工作，还要承担处理缠访闹访、化解矛盾和维护稳定等重要而棘手的任务。然而在实践中，基层检察院却普遍存在对检务接待工作认识不足、重视不够的现象。一些地方将接待、答复群众的工作视为一项无足轻重的工作，解决群众诉求的标准就是“不出事就行”，满足于“糊弄走”和“和稀泥”，把检务接待部门当作检察院的“传达室”、来访群众的“出气筒”和其他部门的“挡箭牌”。在检务接待的机制建设、人员配备、干警素质和硬件条件等方面都重视不够。各地检务接待岗位的同志平均年龄严重偏大，很多地方将体弱多病或工作积极性不高的同志派到检务接待部门。这些人员的素质也参差不齐，很多都没有法学背景和法律职称，工作能力亟待提高［8］。在检务接待场所的安全保障方面也不够重视，很多基层检务接待大厅的安检设施和安检人员难以到位，一些地方即使购买设备也作为摆设闲置不用，在信访秩序维护和接待人员的人身安全方面埋下了很大的隐患。此外，绝大多数地方检察机关实行“控申合一”，控告申诉部门既负责信访接待，又负责举报，还负责刑事申诉、国家赔偿和司法救助等案件的办理。这样的机构设置常常因业务种类繁多，互相牵扯，而无暇顾及检务接待工作制度的建设和工作能力的提高。因此，大多数检务接待部门工作机制不健全，处理信访事项流程不科学，对待缠访、闹访认识不一致，简单地“花钱买平安”，信访问题终而不结，工作效率和工作成果难以显现。

2013年以来，修改后的刑事诉讼法和民事诉讼法的实施、涉法涉诉信访工作改革和检察机关案件管理体制改革的推行都对检务接待工作产生了重大影响，对检务接待人员的法律素养、接待能力和工作效率提出了更高的要求，因此，为适应新形势对检务接待工作的要求，解决目前存在的实际问题，实现检务接待工作的科学性和规范化，就必须探索新的检务接待模式和工作机制。

三、新检务接待模式的构建路径

（一）实行控申分设，实现诉访分离

目前，全国绝大多数地方检察机关的检务接待和刑事申诉工作是合二为一的，都属于控告申诉检察部门。虽然这两种检察业务同为检察机关法律监督职能体系中的一部分，但两者职能之间有着很大差异。

首先，作为检察机关接受群众举报、控告、申诉和信访的窗口，检务接待是很多案件线索进入检察机关的第一个关口。其职能主要是通过依法受理公民各类申诉、控告、举报等信访问题，办理相关控告案件，发现监督线索，将外部监督转化为内部监督；通过审查实现诉访分离，回应群众的信访诉求，化解社会矛盾，维护社会稳定。刑事申诉检察的职能主要是通过对不服人民检察院诉讼终结刑事处理决定申诉案件、不服人民法院已生效刑事裁判申诉案件、国家赔偿和赔偿监督案件、国家司法救助案件的审查和立案复查，发现和纠正错误的裁决，维护正确裁决的稳定性和严肃性，实现对刑事诉讼活动公正性的法律监督，它是检察机关刑事诉讼活动的最后一道关口［9］。其次，检务接待岗位需要的是素质高、心态好、司法和社会经验丰富、群众观念强、擅长做群众工作的同志，也只有具备这样素质的检察人员才能做好信访接待工作，处理好复杂、棘手的控告申诉案件和缠访、闹访问题。刑事申诉工作则需要具有丰富的侦查监督和公诉办案经验的业务能手和专家，只有这些比一般办案人员水平更高的专家型检察人员，才能在作为“挑错”的案件复查环节准确发现原案诉讼过程有无错误或执法瑕疵，做到严格纠错和依法监督，维护公平正义。

因此，这两种检察业务在职能属性、目标定位、业务范围、办案程序、监督手段及人才需求等方面都具有很大的差异性，不属于相同或类似的监督职能。将其设置在一个部门中，不仅没有任何协作和配合的必要，反而只会影响其各自职能的充分发挥。

此外，相关法律的修改赋予了刑事申诉检察部门再审抗诉和出庭、国家赔偿监督等新的业务，其办案任务大幅增加，法律监督业务越来越重，专业性要求越来越高，亟需进行专业化的队伍建设。而且，从实践情况看，山西、云南和四川等省级检察院单独设立的负责刑事申诉检察业务刑事申诉检察机构，其法律监督职能作用发挥更充分。

基于以上分析，为避免信访量增大挤压刑事申诉检察工作的空间，或者刑事申诉案件增多影响检务接待工作的开展，应将检务接待工作和刑事申诉工作分离。这是检察机关优化内部机构设置和增强法律监督职能的必然选择，有利于各自职能的充分发挥，有利于提高办案效率和办案质量，有利于刑事申诉检察工作和检务接待工作专业化的发展和队伍建设。

（二）整合信访接待、举报中心、研究室和案件管理部门，成立“检察事务中心”

将控告申诉检察部门的检务接待和刑事申诉业务分开后，信访接待和接受举报控告的职能部门需要寻找与其性质和职能相近似或者存在工作职能相互衔接配合的部门进行新的配置和整合。

笔者认为，作为检察机关的“窗口”部门，检务接待与案件管理部门在受理、分流、线索管理和催办督办等的性质和职能方面存在相似和重合的部分。如果将这两个部门进行整合，必将是对司法资源的优化配置。最高人民检察院《关于依法处理涉法涉诉信访工作改革实施意见》中也提出，要科学设定审查受理与甄别分流的条件和程序，进一步畅通和规范群众诉求表达渠道，整合信访网电等诉求表达渠道，推进集控告、申诉、举报、投诉、咨询和查询等于一体的“阳光检务”综合性受理平台建设。基于此，笔者建议将信访接待、举报中心、研究室和案件管理部门进行整合，成立新的“检察事务中心”。按照检察官办案责任制的要求，中心之下可以设立检务接待主任检察官组、案件管理主任检察官组和统计研究主任检察官组等。

检务接待主任检察官组主要负责审查受理申诉、举报、控告、信访接待、律师接待及阅卷、案件查询、行贿档案查询、远程视频接访、12309举报电话、法律咨询、检务宣传等业务。案件管理检察官组主要负责对于检务接待组审查甄别后决定受理的案件线索和公安移送案件进行录入、分流、流程监控、催办督办和案件评查等工作。统计研究检察官组主要负责对整个案件管理系统的数据情况、案件办理情况进行统计、分析，结合与检察工作有关的法律、法规、政策的执行情况进行理论研究，针对发现的问题提出对策建议，供领导决策。

新的机构的设置不仅真正实现了检察机关“一个窗口对外”和便民“一站式”服务，提高了检察工作的透明度和司法公信力，而且将检察机关的多项业务在一个部门中进行了层进式的安排，分工明确且衔接得当，能够形成接待、受理、分流、监督和研究工作的科学、合理、严密、清晰的责任体系，有助于降低执法成本，确保司法资源利用的边际效应最大化。

在人员配备上，应当在新部门的检务接待岗位中配备具有自侦、民行、公诉等工作经验和丰富社会阅历、群众工作能力强的同志作为检务接待人员。这样，检务接待人员可以通过自己的丰富的社会和司法经验，按照信访事项的性质和管辖规定，处理群众来信、来访，通过形式审查将涉法涉诉信访从日常的信访中快速分离，然后，交由案件管理人员录入和分流至本院相关部门或其他相关单位。这样就减少了控申检察部门审查、录入，处（科）长审批，主管检察长签批，与案件管理部门内勤交接及其再次录入、分流等一系列繁琐且不必要的环节。从实际工作来看，信访受理和分流时间至少可以节省2~3天，提高了工作效率，避免了人力成本和司法资源的浪费，不仅方便了广大信访群众，而且也更加方便案件的流程管理和统计工作。如果全国的检察机关都按照这样的流程来处理业务工作，那么每年节约的司法资源恐怕不是一个小的数量。

如果将检务接待与案件管理部门在机构上整合，还可以避免一个机关多个接待场所，节省了人力和物力，而且方便信访群众，使其可以在同一地点集中办理查询、举报、控告等业务［10］，不必奔波于多个部门之间，既避免了信访人的辛苦，又减少了检察机关受理案件的流程，提高了检察机关信访工作效率，能促进执法办案的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

此外，将举报中心与案件管理机构整合，能够弥补目前案件管理部门对职务犯罪举报线索无法管理和监控的漏洞，真正实现对检察机关接收的各类案件、举报控告线索和信访事项统一归口管理、统一收案、统一分案、统一监督、统一统计。也只有这样，案件管理部门才能真正履行其对检察机关案件线索的全程动态管理、监督和评查等职能，提高检察统计的准确率，防止信访案件积压、久拖不办和执法不规范等现象的发生。

综上，结合正在实行的检察机关主任检察官责任制改革，应将地方各级检察机关的检务接待、举报中心分离出来，与研究部门、案件管理部门进行机构统一和职能整合，建立检察事务管理部门，履行各类信访和案件的受理、管理、监督和研究等职能；将刑事申诉和民事申诉业务整合，建立具有完全法律监督属性的申诉检察部门，履行检察机关的法律监督职能。这样，才能改变目前检务接待工作诉访不分的现状，简化繁琐的受理和分流程序，有利于事权划一、职有专司，提高检察机关信访工作效率，提升法律监督质量，推进检务接待工作的科学性和规范化。

参考文献：

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［10］陈卫东，张佳华.检察机关举报工作中的现实问题与对策研究［J］.中国人民大学学报，2011，（3）.

责任编辑：赵新彬

基金项目：本文为2014年度河南省政府决策研究招标课题“河南省涉法涉诉信访法治化研究”（批准号：2014432）的阶段性成果。

作者简介：张伟，男，河南焦作人，北京市昌平区人民检察院助理检察员，主要从事刑法学研究；陈在上，男，河南太康人，铁道警察学院副教授，西南政法大学诉讼法博士研究生，主要从事刑事诉讼法学研究。

收稿日期：2014-12-18

文章编号：1009-3192（2015）01-0106-05

文献标识码：A

中图分类号：D925