我国油气田资源税费现状与改革

宋傲雪，首都经济贸易大学财政税务学院财政学在读硕士，研究方向：税收学。通信地址：北京市丰台区张家路口121号明辨楼318，100070

0　引 言

我国于1984年开征资源税，由于条件所限，当时的税目仅含石油、天然气以及煤炭；1994年全国税制改革，把税目由原来的三项扩充为现在的七项；由于原有的“从量计征”方式并不适应物价变动、经济发展的社会，所以在2010年新疆试点将征收方式改为“从价计征”，后推广覆盖全国，并将原油、天然气矿产资源税适用税率由5%提高到6%，且取消了煤炭、原油和天然气的矿产资源补偿费，新一轮的资源税改革给企业带来了压力与挑战。

我国早在春秋时期就有了资源税的雏形，在当时在齐国齐桓公统治下，开创了国家掌控资源、在原料初始环节征税、根据级差地租差异征收的征税理念 ［12］。这些理念在我国资源税改革的进程中都是值得学习和借鉴的。

1　我国油气田现状

全国油田依据地理位置划分为东北、华北、西北、南方、江淮和海域六个大区。东北区以松辽盆地为主，包括大庆油田、吉林油田、辽河油田以及海拉尔、伊通等地的油田，以矿藏丰富、开采历史久而闻名；华北区仅在渤海湾的盆地有石油矿藏；西北区指鄂尔多斯盆地及以西的地区，包括克拉玛依油田在内的多处大油田；南方区有四川油田和广西百色、三水、景谷的一些小油田；江淮区包括苏北、江汉和南襄三个盆地的油田；海上油田则以渤海和珠江口为主，北部湾及东海次之 ［3］。

这六个大区里，东北部、华北区及江淮区可划分为老油区，而以新疆为代表的西北区以及海域油田是处于上升阶段的新油田。以东北区为主体的老油田保持了长达30年的增产稳产后，目前产量已经有所下降，这是一个影响全国石油产量甚至行业发展变化的信号。但由于新油区（主要是西北区）逐渐发现的大油田，使得全国的石油产量仍稳步上升。虽然我国石油总产量不低，但由于我国人口基数大，人均石油产量很低。虽然原油总产量仍保持逐年递增，但是天然气和新型能源的产量增长更为强劲，原油产量占能源总产量的比重逐年下降，说明了原油地位的降低以及天然气和新能源的潜力。清洁能源天然气和新能源的迅速崛起，既缓解了能源消费的需求压力，也有利于环境保护。而我国资源税的范围不包括水电、风能、核能这类的清洁能源，却包含天然气，所以无资源税加身的清洁能源无疑是石油天然气的重要竞争对手，由此带来的企业成本负担上的不平等给企业带来了很大的压力与挑战。

2　油气田资源税费存在的问题和思考

2．1对油气田之间的差异考虑不足

我国的油气田之间有很大差距，目前仅对低丰度油气田、深水油气田、稠油、高凝油和高含硫天然气有减征等优惠条款，但新老油气田之间差异远不止如此，例如对于一些老油田来说，近20多年的开采已经到了下降衰竭的阶段，这些油田开采初期含水量很低，但随着逐年开采，采用压裂法向地下注水来开采原油，使含水量不断上升，这样与原来相比，使用同等的人力物力采出的原油含水量高、成油量低。虽然资源税改为计价征收，与采油量多少无关，但是含水量高的油田开采成本却远高于其他油气田。而对于新

摘 要 在研究我国资源税起源的基础上，将古代国家掌控资源、在原料初始环节征税、根据级差地租差异征收的征税理念用于现代资源税的改革上，结合我国油气田的现状，分析油气田企业面临的压力与挑战，提出扩大税目、完善税率调整机制、大力支持技术创新及环保事业等资源税的改革方向，对节约资源和保护环境具有积极作用。

D OI：10．3969/j．issn．10053158．2015．04．003

文章编号：10053158（2015）0400903发现的油气田来说，其开采成本一开始虽然很高（要进行基础建设等），但随着各项运转的完善，成本会逐渐降低，待几十年后油田开采量达到一定程度时，由于含水量的升高，成本又会逐渐上升。所以对于油气田来说，其开采成本随着时间的推移是一个先降低再升高的过程（U型曲线）。可对现有油田的产量、开采难度进行划分，给出明确的等级确定，并让各油气田给出随着时间推移开采难度的变化，在适当时机调整税率等级，而并非一个税率在一个油田上沿用至底。否则，资源税就失去了级差调节的作用，不能维持企业间良好竞争的局面。

2．2对采油技术的现状考虑不周

目前的对于采油技术上的税收优惠仅对三次采油资源税减征30%，对于利用水压法等二次采油技术并没有税收优惠。从采油技术上讲，二次采油中的水驱法为各油田所青睐，此技术不仅环保有效，而且随着科研人员的努力，采收率也逐年提高，已可以达到70%的水平。对于已有采油技术的创新和提高，是提高资源利用率和技术水平的体现，在税率优惠方面应当予以鼓励。如果仅对三次采油技术有优惠，将影响原有技术的发展和革新，对于优惠政策，不应仅局限于三次采油，而应鼓励技术创新 ［4］。政策的优惠可不从采油技术的大类别上设定，可针对技术的革新或创新予以奖励，如纳米机器人油藏检测技术等。虽然在企业所得税方面对于科技创新已有相应的优惠政策，但资源税对于技术的优惠侧重点不同，由于采油技术的革新更多的是针对于资源差、开采难的油气田，这样的技术背后往往反映出的是资源的难以利用，那么对此的资源税优惠也是符合级差地租调节原

则的 ［5］。

2．3税外费用负担大

对于涉及资源开采的企业来说，除了一般企业需要负担的税费和资源税外，也要另外承担各类费用，如矿区使用费、矿业权使用费、特别收益金等 ［6］。这些费用有些是针对超额利润而征收，有些是对于开采、使用权利等征收，这些加起来，对于企业是一笔不小的开支。同时，对内外资企业有不同的政策，如对中外合作开采的油气田（陆上）征收矿区使用费，这不利于企业间的公平竞争；而特别收益金的征收可以企业所得税的形式替代，因为费用的收取远没有税的征收规范，清费立税的进程在推进的过程中对于资源税“周边”的各类费用也会进行清理和规范。

2．4未起到保护环境的作用

在传统的税收作用中，有调节收入、保障公平等作用，并没有赋予税收关于环保的功能。由于自然资源具有正负外部性，正外部性包括其带来的利润经济价值等，负外部性包括在资源开采、利用、加工的过程中出现的污染和对其他资源的破坏、浪费等，各工业生产企业都会有相应的排污、治污等措施。我国虽然现在有针对排污超标的对应的罚款等规定，但是惩罚措施都是在已经造成污染之后才“亡羊补牢”的做法，如果可以通过资源税进行调节，对环保技术或治污方面资源的耗用予以一定的税收优惠，防患于未然，鼓励、积极引导企业使用环保、安全的技术来生产、排污，则可以实现促进资源合理利用和保护环境、可持续发展的目标。除了在污染、环保领域可以有资源税的税收优惠外，对于木材、沙石等项目开征资源税（替换原有的费用），也同样可以起到控制木材等需要保护的资源的消耗，从侧面保障资源的可持续发展。

3　对未来油气田资源税费改革的看法

综合我国资源税的征收现状、改革趋势，结合我国油气田现状，对未来关于油气田的资源税费有以下看法和预测。

3．1资源税扩大税目在所难免

目前我国资源税征收项目仅有七项：原油、天然气、煤炭、其他的非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。对于诸如木材这类资源并没有开征资源税，如果扩大税目，对各企业来说，相当于所有的原料成本都将提高，若扩大税目涉及水资源或工业用水等，对于采用二次采油水压法的油气田，成本更是会有显著增加，这将是各油气田可能面临的压力和挑战，与此同时，成本上涨可以促进企业在节约资源、改进技术的同时提高资源利用率。

3．2税率调整机制逐渐完善

各油气田储藏状况不同，开采难易度不同，尤其对于老油区的一些大油田来说，高含水、产量下降的阶段到来，需要及时调整适用税率。为此，首先需要对全国各油气田进行分类，设立一个标准油气田的参数值，其内容包括储量、是否高含硫、是否已进入减产衰退期、是否高含水、开采难易度等因素，实际的油气田状况与这一标准值比较后划分等级，再根据资源等级划分适用税率等级，起到调节级差地租的作用。同时，可以通过已有数据，计算和预测编制油气田的开采成本曲线，以便及时把握油气田状态，相应调整资源等级，从而达到及时调整适用税率的作用，这一举措不仅利于平衡企业间成本差异、保障公平竞争，更能给税务机关提供有效数据信息，在企业提出相应减免税或调整税率申请时，主管机关可以据资料来考量企业是否合规，并随时掌握企业信息，有利于税收管理，可谓一举两得。

除此之外，可以对达到一定含水量标准或已经进入衰退减产期的油气田，制定相应的尾矿税收政策，对超过极限的产量或可采部分给予优惠措施，这可以作为上述举措的过渡政策来使用。全面测制油气田标准、建立成本变化曲线需要一定时日，通过先行对部分已知进入衰退减产期的老油气田实行尾矿税收优惠政策可以促进企业积极性，提高开采技术水平，延长衰退期。

3．3大力支持技术创新和环境保护

石油属于不可再生资源，延长资源的使用服务年限、避免开采和加工环节的浪费十分重要。因此，对于创新的开采技术，可以不必局限于目前的三次采油有税收优惠，如果对于原有的采油技术有创新或突破，在企业所得税减免优惠的同时，对其资源税也可以予以减免鼓励，或者对于应用于创新技术的资源可以予以资源税的减免，鼓励各油气田，尤其是开采难度大、技术落后的油气田进行技术改进，提高资源利用率。

由于资源开采对环境的影响会反作用于企业的持续发展，工业生产加工中的涉污环节同样需要关注。仅靠污染或安全事故发生后的罚款只能起到一定的效果，在处罚的同时设立税收优惠政策，如用于环境治理、污水和固废处理的部分予以免征资源税，鼓励企业重视排污治污环节、提高环保科技水平、保障生产安全。

3．4其他方面的发展趋势

在我国整体深化财税体制改革、立税清费的大背景下，对油气田可能涉及的与资源有关的税外费用也将一并清理。对于矿产资源补偿费，从价征收不仅与资源税存在重复征收的情况，更需企业多一次核算，可免去或并入资源税的征收；对于为调节垄断企业超额利润而设的石油特别收益金，目前不断提高起征点，调节的效果受到影响，其对老油田也不公平，因此，完善石油特别收益金制度也是大势所趋。

对于油气田来说，延长原油开采年限、提高资源使用率并不能从根本上解决原油储量的有限性和不可再生性。因此，除了提高采油技术、提高利用率之外，还可以通过扩大进口、积极研发新能源技术等方面入手。目前我国对进口原油免征关税，对引进技术人才的税收优惠仅在地方个别环境中存在，对于石油行业来说还没有相应规定，而引进科技人才对增强油藏开发能力、提升工业水平都具有重大意义。

4　结束语

在全国深化财税体制改革的大背景下，资源税作为国家筹集财政资金、平衡企业间竞争、维护资源合理开发的重要手段之一，在全国总税收收入的地位和比重会稳步上升。同时，对能源行业的影响也会逐渐加大。而全国的油气田资质不同，如新疆等处的油田属于新开发型，处于发展上升期，松辽等地的油气田处于减产衰退期。虽然资源税的设计上考虑了地租级差，对低丰度油气田资源税有暂减征20%等优惠，但对于格局差异、时时发展变化的油田来说仍不够。进一步探索资源税费改革方案，对节约资源和保护环境具有重要意义。