经济特区发展的“深圳共识”

南岭

经济特区发展的“深圳共识”

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深圳经济特区发展是成功的。其成功是多要素作用的结果，包括抓窗口期、优惠政策、开放战略、先行先试、有效市场、有为政府、地缘优势、人力资本、移民文化等，本文将其归结为“深圳共识”。借鉴“深圳共识”有助于不发达国家的区域发展，研究“深圳共识”可丰富发展经济理论。

经济特区；成功发展；深圳共识

创办经济特区已成为世界现象，是各国尤其是发展中国家寻求发展的新路径。创办经济特区的实践，将丰富发展经济学并推动经济发展理论的创新。然而，并不是所有的经济特区都能成为发展引擎。对成功或不那么成功的经济特区进行总结，形成共识，是经济学家和政府紧迫而重要的任务。

深圳经济特区成立于20世纪80年代，经过35年的发展，由传统农业县变为人口超过千万的大都市，是工业化城市化现代化的奇迹。2014年，深圳经济总量已进入全球城市前30强，经济总量和人均GDP均超过老牌发达国家葡萄牙。近年来，在经济总量每年以超千亿元扩充的同时，创新发展持续发力，R&D投入占GDP比重约4%，高于创新型国家芬兰、日本、韩国的水平，PCT国际专利申请量约占中国大陆申请量的50%，第四代移动通信、基因测序、超材料、新能源汽车等技术处于世界前沿水平；资源能源消耗持续下降，万元GDP能耗，为全国能耗水平的一半，低于韩国能耗水平；环境质量持续改善，是全国第一个实现工业污染排放全面达标的城市，是国家发展循环经济示范城市，空气质量在中国大陆千万级人口城市中处于最优水平。深圳已经进入质量发展时代。

深圳经济特区无疑是成功的，但对深圳经济特区成功的理论解释还很不充分，还有待深入研究和挖掘。成就深圳经济特区的因素不是单一的，而是若干因素相互作用、共同发力的结果。笔者通过对若干因素进行总结，并借用“华盛顿共识”、“北京共识”的表述方式，可将其称为“深圳共识”。

“共识”之一：抓窗口期

产业是经济的基础，是繁荣的支撑。纵观世界产业发展史，制造业转移主要经历了三个阶段：20世纪50年代的第一轮转移是从美欧国家转向日本；20世纪60～70年代的第二轮转移是从欧、美、日转向亚洲“四小龙”；20世纪80年代的第三轮转移是从欧、美、日和亚洲“四小龙”转向中国沿海地区。深圳抓住了这个千载难逢的窗口期，从最初级的“三来一补”起步，完成了初步的工业化。经过十年左右的发展，到1990年，由零起步的深圳工业总产值就超过了200亿元，到2000年工业总产值超2500亿元，形成了产业规模。20世纪末，深圳抓住了高新技术产业特别是信息产业发展的窗口期，在“三来一补”的基础上，本地产业开始发力，出现了华为、中兴等世界级的信息产业巨头。“十二五”时期，深圳又抓住全球新兴产业发展的机遇，布局互联网、新一代信息技术等七大战略性新兴产业，并将机器人、生命健康等产业作为未来产业，形成了新经济发展的新格局。2013年，深圳战略性新兴产业对GDP增长贡献超过50%，在产业集群全球经济下行的冲击下，深圳经济依然保持欣欣向荣。

没有产业转移和新技术革命孕育、生长、扩充的窗口期，深圳很难在短期内完成工业化，更谈不上形成现今产业的大格局。这也就是我们经常讲的“天时”。然而，窗口期毕竟只是机遇，能不能抓住是另外一回事。产业转移和新经济兴起，对沿海地区提供的窗口期大致是相同的，能将机遇转化为现实，则是发生在少数地区。产业的生存还要取决于一系列的条件，诸如市场环境、企业家精神、交易成本、政府作用、原有产业基础等等。这些即是经济特区设立时的窗口期问题，在一般的发展理论中，往往被忽视或者很少提及。

“共识”之二：优惠政策

20世纪90年代中期，深圳曾经遭遇了一次较大的质疑。有学者将深圳所享受的15%所得税优惠政策，定性为寻租，将深圳比作利益集团。现在回望起来，是非对错已经明了。政策特别是优惠政策，从来都是有倾向性的。政策的生命力在于它的作用力。在一个后发地区，在资金等资源相对有限甚至匮乏的情况下，采取优惠政策吸引投资，是经济特区得以发展的不二法门。因为资本总是向最为优惠的地区流动。深圳经济特区成立初期，中央政府几乎没有直接投资，但是给予特区以15%企业所得税为主的一揽子优惠政策。这些政策在吸引外资的同时，也吸引了国内资本，形成了“外引内联”的资本投入格局。从1979～2000年，深圳完成固定资产投资总额达3750亿元，实际利用外资230亿美元，解决了发展中的资本不足问题。

国家给予不同于其他区域优惠政策，在实践中已普遍采用。问题在于，优惠政策只是激活区域发展的必要条件，而不是充分条件。中国最早设立的经济特区有深圳、珠海、汕头、厦门，给予的优惠政策基本上是同等的，发展的成本、质量、速度则天壤之别。优惠政策的经济意义类似于某种补贴，以激励经济主体增加某项投入，从中获取预期收益。优惠政策的正向激励形成，必须具备的条件是，对于经济主体而言，它从补贴中获得的收益大于或等于从事其他经济活动的所得；对于一个地区而言，优惠政策形成的补贴收益大于其他地区的比较收益。从另外一种意义上看，一个地区的优惠政策所提供的比较收益既大于抵消此项补贴的交易成本或其他成本，又要大于投资主体在其他地区同类投资的收益。否则，优惠政策的动能就不可充分发挥。这也是优惠政策有效或失效的基本原因。在运用区域优惠政策启动区域发展时，其他条件也是构成要件。

“共识”之三：先行先试

先行先试是指体制变迁中的优先权。这种优先权是中央政府赋予的。先行是指在旧制度向更有效的新制度变迁中，可先于其他地区的优先选择。先试是指在尚未形成的制度中，试验主体具有优先探索权。这是经济特区最重要的优势和特权。中国的改革过程，就是由传统的计划经济体制转向社会主义市场经济体制的过程。在这个过程中，深圳从诞生之日起，就是排头兵和实验田。在中国的制度变迁中，深圳创造出了许多第一：从土地资源的市场化使用到资本市场的第一只股票；从国有经济的资本化到审批制度改革；从商事登记制度改革到政府职能转变；从企业创新主体的培育到大众创新环境的形成；从引进来到走出去，深圳总是领先一步。这种领先一步的制度优势最初是由国家赋予的优先权决定的，后来演变为一种自觉主动的行为。

对于一个从计划经济体制向市场经济体制转轨的国家而言，赋予一个地区先行先试权能，实际上就赋予它三个方面可获得的制度红利：一是较高效能的制度红利；二是制度红利一定时间的垄断性安排；三是制度优势的累积性加强，即由短期的量变转化为长期的质变，形成整体的体制机制优势。以制度变迁的红利促进区域发展中，有两个方面的问题需要特别研究：一是原有体制及惯性。中国最早建立的经济特区中，深圳、珠海、厦门、汕头的制度创新存在着相当大的差异。原因在于，新体制植入前的旧体制过于牢固，以致新的因素无法根植其间。或者是新体制的力量太小，形成与旧的体制长时期抗衡，制度红利无法形成。二是国家制度整体基本定型，制度变迁并输出红利的空间狭小。在以上两种情形下，先行先试对区域发展的影响是微弱的。因此，在经济特区建设中，是不是可以以先行先试作为区域发展的启动条件，也必须放在一定的既存的制度框架下考量。

“共识”之四：开放战略

开放是深圳快速发展的催化剂。正如鲁迅先生所说的“拿来主义”。深圳最初的对外开放，无论是资金、技术，还是管理体制，大多是从香港的“拿来主义”。2000年代以前，深圳在吸引外资中，港澳资金占比近60%左右。同时，深圳的土地使用权拍卖、工程招投标、劳动合同制等重要具体制度也多从香港借鉴。开放大大降低了探索的成本、缩短了试错的时间，形成了深圳的后发优势。

发展经济学对开放的理论阐述和政策主张在不同阶段是迥异的。早期发展理论认为，发达国家与不发达国家形成了“中心——外围”关系，发达国家利用自有优势，通过国际贸易和国际投资控制和剥削不发达国家。在政策主张上，以出口替代作为优先目标，对开放是限制性的。随着亚洲“四小龙”的腾飞，特别是日、韩的出口导向带动发展的成功，发展经济学理论出现根本性的转向，将开放作为发展的主导战略，比较优势论、后发优势论纷纷登场。但经过1997年的亚洲金融危机，特别是2008年以来美国金融危机的冲击，经历过“中等收入陷阱式”的反复，关于对外开放论争再度放大。

将深圳经济特区的开放置于发展和发展经济学的框架下，显示出重要的理论价值和示范价值。其一，相对于国家范围来讲，经济特区的开放是局部的、可控的。其二，经济特区的开放，先从劳动密集型的制造业和服务业起步。既发挥了自有的比较优势，适应了国际的产业链价值链为基础的新国际分工趋势，也迅速实现了区域间的工业化城市化。其三，经济特区的开放过程也是学习和提升过程，现代理念、技术、管理伴随着产业的引进而引进。其四，经济特区的开放与改革紧密结合，以改革促开放，以开放逼改革，提供了制度创新的示范。同时，渐次打开的开放空间不断测试开放压力，为更大范围地打开国门提供了安全装置。其五，开放与创新的有机结合。由深圳加工到深圳制造，再到深圳创造，工业产品从外销为主到内销为主。深圳经济特区开放实践表明：在全球化不断加深的背景下，开放是发展的利器。以经济特区方式的渐次式开放，对于平衡开放风险与红利，对于外向借力发展和累积内生增长能力都是有意义的。

“共识”之五：地缘优势

经济特区的建立要充分考虑地缘优势。曾经有人不看好深圳，理由是深圳南有香港、北有广州。广州是中国南方开放的门户，在中国极端封闭的康熙王朝，广州也是通商口岸。在深圳建立特区之初，广州已是南方最大的都市。香港近百年来的发展令人瞩目，以世界贸易中心、航运中心、金融中心屹立于国际大都市之林。30多年前，深圳的GDP只有香港的1/500，现在深圳在大陆城市中已跻身一线城市之列，年轻的深圳常见排座次于“北上广深”。2016年深圳的GDP总量可能超过香港，并随着时间的推移而扩大差距。事实表明，处于两座大城市之间是深圳发展的地缘优势。靠近大城市，方便获取相对较低的城市基础设施建设成本，相对充裕的资本投入，是深圳经济特区取得成功的重要地缘条件。

深圳的崛起，给发展理论提出了新课题。有种长期流行的观点是“大树底下不长草”，即在大城市临近地区，难以长出新的大城市。而深圳不仅在两个中心城市之间快速兴起，并且成为两大中心城市的竞合者，城市的首位度因此可能易位。这种情况在世界城市发展史上也鲜有案例，需要新的理论加以阐释。

“共识”之六：有效市场

一个有效市场的形成，是经济特区成功的关键所在。迄今为止，市场被认为是最为高效的资源配置方式。一个有效的市场是一个商品市场、要素市场、资本市场功能完善的市场，是法制和诚信支撑的市场，是价格信号灵敏和价格调节功能健全的市场。在有效的市场中，企业家的作用至关重要。因为只有企业才能整合各种市场要素，敏锐地把握市场、捕捉商机、创造价值。改革开放中，深圳培育出了一大批优秀的企业和企业家，一些企业成为有世界影响力的企业，一批企业家成为国际知名的企业家。这也从一个侧面反映了深圳市场的有效性。

对于一个从不发达走向发达经济的国家和地区来说，怎样才能形成有效市场是关键中的关键。经济特区提供了从计划经济向市场经济转轨时有效市场形成的案例和经验，即利用经济要素配置的双轨制，建立一个初步的市场，从消费品市场切入，渐次扩展到生产资料市场、资本市场、人力资源市场，形成配置资源的市场体系。经济特区市场不是孤立的，尽管比起全国范围的市场领先一步。但随着全国性市场迅速跟进，市场作用逐步取代了计划经济的调节功能。有效市场的形成与改革相伴随。有效市场的形成离不开国家的培育和推动。由于各国面临历史传承、文化传统和现实条件不同，有效市场形成的基础和经验也应该是有差别的。令人遗憾的是，在发展经济学中，有效市场要么被当作基本假定，要么被当作自然生长过程。因而，如何推动有效市场形成在理论上缺失，在实践上没有作为发展中最基本的制度建设而被忽视。诸多的发展中国家在设计特区时，也未把有效市场的建设作为条件加以构建。深圳经济特区的实践表明，一个有效的市场是特区持续发展最基础的要素。推动一个有效市场的构建，是发展理论转型理论更具有实践意义的重大课题。

“共识”之七：有为政府

关于政府在经济发展的作用，长期以来都有两种对立的观点。从深圳经济特区成功发展的实践看，有为政府至关重要。所谓有为政府既不是一个在经济活动中既充当“裁判员”又当“运动员”的强政府，也不是一个仅仅定位于经济秩序的“守夜人”的弱政府，而是介于二者之间的相机行为主体。经济特区政府是地方政府，在经济发展中的作用主要有：一是主导制度创新，扩大体制机制优势，应用先行先试的权能，深化改革扩大开放，降低制度成本，如率先建立市场体系，率先推出审批制度改革，率先展开城市土地使用权的拍卖制，为经济注入活力。二是政府功能定位于公共领域。市场经济活动主体是企业，民营经济、外资经济构成主体。三是政府前瞻性的经济规划引导。在计划经济中，经济规划是强制安排，既管大的布局，又直接配置资源。市场经济发展中需不需要规划？从经济特区发展看，是完全必要的。规划体现政府对地方发展的认知和主张，对市场主体具有引导和激励作用。规划提供经济空间预安排，为市场主体提供了选择和配置资源的条件，规划提供了目标、愿景和实现的整体路径，减少了市场主体分析判断未来的成本。前瞻性的规划是地方发展的领航器。四是政策和相关支持。政策在学界遭到很多诘难，而在实践中，特别是中国特区的实践中，政策的生命力则总是旺盛的，以推动创新经济为目标，深圳支持创新政策清单最早制订，也是迄今为止在地方政府清单里创新政策安排最多的。清单中的商务活动便利化安排和差异化补贴是深圳持续创新的重要引擎。五是秩序和安全。安全而有序的社会环境，是市场主体的保障，也是市场主体形成稳定预期的基本条件。深圳市具有特区立法权，制定实施大量的维护秩序的地方性法规，制订并实施了城市安全白皮书，建成了高保障水平的安全城市。六是城市基础设施。在基本不依赖国家投资的条件下，深圳成为全球集装箱第三大海港，突破3000万人/年的空港和世界最繁忙的口岸群，建成中国“最互联城市”，为企业提供了便捷的物流和经济活动的公共支撑。

“共识”之八：人力资本

任何事情的成功，人都是决定性的因素。深圳从一张白纸起步，人才起到了决定性作用。深圳经济特区初创伊始，就以特别的方式引进人才。据称，深圳经济特区建设初期，负责人事工作的官员每次到内地引进人才时，都怀揣介绍信，只要双方满意，当场办理调入手续。深圳是最早实行单位用人聘任制的城市，也是最早设立人才大市场的城市。

深圳经济特区曾经是人才最短缺的地区，现在的深圳人才济济，强将云集。一个自然资源十分匮乏的城市，被一批批优秀人才造就成中国一线城市，其秘诀何在？笔者的基本判断是：深圳对人才吸引最大的地方，就是能够为人才提供发展的机会和成长的环境。每天近十万人到人才市场寻找工作，同时成千上万个工作岗位通过市场寻找人才。人才在成就个人事业的同时，也成就了深圳的传奇。

经济特区的建立，深圳迅速从一个边陲小镇快速地工业化、现代化，其成长性是空前的，其机遇是前所未有的。世界上还找不出另外的城市提供如此宏阔的发展机遇。加之不问学历、不管资历、唯重能力的人才环境，召唤大批人才蜂拥而入，戏称“孔雀东南飞”。在最初的工业化完成之后，政府公共机构迅速扩大，并支持企业建研发机构，形成多层次的人才载体。企业在超额利润的激励下，将更多的资本投向研发，有的在全球布局研发机构，以开放型创新汇集人才。

在经济学中，将人力资本作为重要的经济资源，也是战后的理论创新。即使如此，对人力资源如何积累，也多从教育培训、人力资源成本、收益的角度讨论。至于区域发展中，如何解决人力资源积累问题，主流经济学家鲜有关注，以研究发展为主题的发展经济学，也没有将人力资本的配置当作影响发展的重要因素。这既是经济理论的不足，也会对发展造成影响。

观察深圳发展的人力资本积累得出的政策意义是，一个地区的发展，人力资源是最重要的要素，而人力资源的积累在短期内不能靠教育培养或强制调拨。成长性机会的供给是人力资本配置最重要的条件。

“共识”之九：移民文化

杰里米·里夫金在其《欧洲梦：21世纪人类发展的新梦想》一书中，阐述了他所理解的美国梦：这是一片献给“可能性”的过程，这里，持续不断的进步是唯一有意义的指南针，而进步被看作和太阳升起一样理所当然。在文化氛围上，深圳可能是最接近纽约的城市，而在创业氛围上，深圳可能是最接近硅谷的地方。深圳曾经被说成是文化沙漠，这既是对深圳的误读，也是对文化的误读。在深圳超千万的人口中，原居民不足3%，其余均来自全国各地。从四面八方来到深圳的人们带来了不同的文化传统，同时，在对外开放的过程中，又产生了敢闯的文化、开放的文化。这个以移民文化为主体的城市，崇尚自由、平等、包容、创新、超越等理念。这里的人们充满了通过知识和技术改变自我、改变命运的欲望。深圳文化既有传统文化的底蕴，又有新文化的吸收，具有特别的张力和包容力，构成深圳不断追求创新、追求卓越的进取动力。

通过对深圳经济特区发展的粗线条考察，不难看出，经济特区的成功，是多因素组合的产物，既有制度创新、政策创新，又有产业选择、资源配置，还有人力资源、文化培育。因此，创办经济特区，既要破除经济特区一办就灵的观点，又要破除经济特区无所作为的判断。在建立经济特区之时，应更为充分考虑特区发展的条件，更为积极地创造特区发展的综合环境，更为主动抓住有利于特区跨越发展的窗口期，“深圳共识”中的基本条件可作为重要参考。

研究深圳经济特区的发展，长期以来，从经验性总结的层面多，然而仅从理论上归结是不够的。当今发展经济学侧重于研究不发达到发达的国家发展，很少关注从不发展到发展的区域问题。在实践中，一些发展中国家尽管开始注意到特区的示范意义，但感兴趣的多是特区的开发模式和优惠政策，这是远远不够的。在以上对深圳经济特区成功因素考量中，作者提出了诸多发展经济学和特区设计中的理论问题，其中最核心的课题是，不发达国家是否需要并且是否可能选择区域发展极带动国家发展？如果需要并有可能，其政策工具是什么？此外，深圳经济特区的成功怎样上升到发展理论？对区域发展与发展经济学而言，理论深化和实践创新都十分迫切和重要。

责任编辑：李 彦

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1673-5706（2015）04-0011-05

2015-07-10

南岭，原深圳市政府副秘书长，创新发展研究院学术委员会副主任、研究员。