我国实现普惠金融的主要障碍与对策

吴 涛 杨继瑞

经过30多年的改革开放，我国金融业有了很大发展。但是，金融业发展中客观存在的金融资源分配不均、金融市场发育不全等问题，严重阻碍了我国金融业和实体经济的进一步可持续发展，也引起了社会各界的高度关注。十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中正式提出了“发展普惠金融”的决定，这被社会各界视为普惠金融首次正式进入国家决策层的视野。

普惠金融(inclusive finance)是针对传统金融存在的缺陷而发展起来的一种新理念，其目的在于推进金融资源的合理配置，改变经济发展中的差距悬殊现象；其本质是让更多的人口、更广泛的地区享受金融业发展的成果。普惠金融明确了我国未来金融业的发展目标与方向,也是针对我国传统金融体系现存弊端而提出的重要解决方案。系统梳理这些弊端及其影响，探讨我国普惠金融的实现路径，对于推动当前我国金融业更好地服务于实体经济，促进我国金融业和整体经济发展水平再上一个新的台阶，具有非常重要的理论与现实意义。

一、普惠金融的发展历程及内涵解析

普惠金融源于15世纪意大利一些修道士为抑制当时盛行的高利贷而推出的公益性信贷业务。18世纪初，爱尔兰民间也出现了类似的通过捐赠财物而向贫困农户提供无抵押零息小额贷款的“贷款基金组织”。19世纪20年代，爱尔兰政府又对这些公益性“贷款基金组织”进行了规范和商业化改造，使其成为能够持续为低收入群体发放贷款的小额信贷机构。此后，欧洲其他国家也开始借助邮政等公用事业系统扩大在农村地区的小额储蓄和支付服务，其中最为典型的是德国的热菲森(Raiffeisen)信用合作社。20世纪70年代，孟加拉、巴西等发展中国家开始出现了以村社小组成员之间互相承担连带担保责任的小额贷款模式。*参见焦瑾璞：《构建普惠金融体系的重要性》，《中国金融》2010年第10期。从20世纪90年代开始，受国际减贫运动的影响，传统“小额贷款”模式开始向为低收入群体提供全面金融服务的“微型金融”模式过渡。

2005年，联合国在“国际小额信贷年”会议上正式推出普惠金融概念，并动员与会专家起草了《普惠金融体系蓝皮书》；同时，又在日内瓦举行了全球关于普惠金融的启动大会。此后，普惠金融被联合国和世界银行在世界范围内大力推行。2006年，中国小额信贷联盟正式将普惠金融概念引进国内。2012年6月，时任国家主席胡锦涛在墨西哥举办的二十国集团峰会上专门就普惠金融与国家发展的关系问题进行了全面论述。这是中国国家领导人第一次在公开场合正式使用普惠金融概念。

从普惠金融的发展历程来看，其与帮助创造就业、增加居民收入的小额信贷和微型金融有着密切关系。但是，普惠金融又与后两者有着重要差异。小额信贷主要侧重于向低收入客户群体提供贷款；微型金融则是向低收入客户群体提供包括借贷、储蓄、保险以及转账结算在内的综合金融服务。普惠金融则突破了小额信贷、微型金融过度偏向社会福利的观念和行为模式，一方面强调为广泛的社会群体提供融资、投资和保险在内的全面金融服务；另一方面强调将金融效率与公平有机结合，实现金融市场可持续的营利性。因此，普惠金融更符合当今社会经济发展的实际。

总体来看，普惠金融的内涵特征主要体现为以下几个方面：一是公平化的金融服务理念。普惠金融最初是针对因金融资源分配不均、社会贫富分化加剧等问题而提出的新金融发展理念。因此，普惠金融关注的是经济与社会发展的包容性。*参见何德旭、苗文龙：《金融排斥、金融包容与中国普惠金融制度的构建》，《财贸经济》2015年第3期。具体而言，它要通过金融资源的合理配置，消除市场经济发展的不均衡以及由此产生的社会贫富两极分化现象。二是金融服务对象的广泛化。要实现公平化金融服务理念,就必须消除金融特权，让更加广泛的人群和更加广阔的地区分享金融业发展的成果。三是金融供给主体的多元化。面对广泛的服务对象，普惠金融需要让多元化的金融供给主体参与到金融服务中来。既要突出正规金融的主体地位，又要兼顾到其他类型金融主体的辅助功能；注重发挥政策性金融与商业性金融的协同作用。四是金融产品与服务内容的多样化。为了满足广泛化服务对象的金融需求，普惠金融要求多元化的金融供给主体充分利用现代科技，设计多样化的金融产品，既要提供传统的存贷、结算等金融服务，又要不断创新金融产品和服务模式。

总之，实现普惠金融的过程，是一个向更加广泛的人群和更加广阔的地区开放金融市场、推进金融服务的过程。然而，这一过程面临种种障碍与挑战。

二、我国实现普惠金融的主要障碍

1.商业金融机构的“金融排斥”

普惠金融强调，在市场经济的发展过程中，每个人无论贫富，都应该享有平等的获得金融服务的机会和权利。然而，市场化金融体制下，商业金融机构往往以利润最大化为目标开展经营活动。在这一目标约束下，商业金融机构的服务普遍倾向于高净值客户。低收入社会群体、交通及通讯设施落后地区的居民往往由于缺乏必要的资产抵押和规模经济效应而被商业化的金融机构排除在服务对象之外。这就是一种典型的“金融排斥”现象。

“金融排斥”在我国农村金融业市场化改革过程中表现得尤为突出。从1998年到2006年，包括农行在内的我国四大国有商业银行就逐步开始撤离农村市场，这期间共撤并了三万多个县及县以下的分支机构和网点。*参见中国人民银行农村金融服务研究小组：《中国农村金融服务报告》，北京：中国金融出版社，2008年。这是因为这些金融机构都普遍认为农业属典型的弱质产业,具有生产周期长、对自然条件依赖性强、抗御灾害能力弱等特征,而且农村信用环境差,贷款发放后没有安全保障。

“金融排斥”现象直接导致了我国金融市场金融产品的供给不足，并使众多具有发展潜力的客户如中小微型企业、个体经营者、农户等群体被排斥在正规金融服务对象之外，而只能通过非正规的金融途径获得其需要的金融服务。然而，非正规金融服务存在较高的交易成本和不可持续性，这就使得我国金融市场本身的运行风险加大，金融排斥现象进一步加剧。

以利率市场化改革为例，我国政府希望通过商业银行数量的增加和金融业的市场化竞争，来降低贷款利率，进而降低社会群体获得金融服务的门槛。然而，由于为数众多的商业银行为了争夺存款资源，普遍选择以发行理财产品的形式变相高息揽储，结果导致实力较强的大银行往往能够支付较高的利息，从而使社会资金流向大银行，最终削弱了做为普惠金融主力的中小银行的信贷能力；同时，变相高息揽储又导致商业银行负债业务成本普遍上升，为了弥补高成本的利息支出，商业银行又被迫通过提高贷款利率，即以一种“高进高出”的方式来弥补负债业务成本。这都会使得广大企业和个人被较高的融资成本排除在普惠金融体系之外；同时，由于能够支付较高利率的客户往往是高风险的客户，这也使得银行本身面临的经营风险加大。

2.政府监管的错位

普惠金融是针对金融市场化中的“金融排斥”现象而提出的解决方案，而“金融排斥”又是金融市场本身无效性的重要表现。要消除这种无效性，需要通过政府对于金融市场的适度干预来完成。然而，受惯性思维、经验不足等多方面因素的影响，政府对于金融市场的干预还存在严重的监管错位现象。这具体表现为政府对于金融市场的“监管越位”和“监管缺位”；就“监管越位”而言，主要表现为政府对于金融市场的过度干预，这造成金融市场开放不足、政企不分等问题。比较典型的案例是，我国的股份制商业银行在召开股东大会或董事会之前，必须通知监管机关派员列席的制度，*参见中国银行业监督管理委员会：《股份制商业银行董事会尽职指引(试行)》第62条，2005年9月12日。这被业界普遍认为是给金融监管机关的监管越位留下了空间。就“监管缺位”而言，其主要表现是，由于缺乏健全的法律法规，政府对于金融市场主体的违规违法行为无法进行有效的监管。比较典型的案例是目前市场关注度较高的南纺股份造假案，对于这家连续5年财务造假、连续6年亏损的上市公司，监管机关仅仅罚款50万元便结案。*参见包兴安：《财务造假频现 南纺股份案拷问惩治机制》，《证券日报》2014年5月26日A02版。

政府对金融市场的监管越位和缺位都会成为普惠金融实现的重大障碍。监管越位将导致我国金融市场开放的空间有限，金融机构的创新不足，金融市场的活力受到严重束缚，无法为异质性社会群体提供差异化、全方位的金融服务。而监管缺位则将使得金融市场缺乏公平的市场交易规则，交易各方的合法利益无法得到有效保护，而这最终又将导致整个金融市场陷入运行风险加大、环境恶化、金融市场主体积极性减弱、金融市场缺乏活力的恶性循环怪圈。

3.社会信用体系的缺失

金融市场的健康运行要求市场交易各方严格按照金融市场的基本交易规则开展交易活动，而社会信用体系是交易规则的核心要素。普惠金融倚重于社会信用体系有两个原因，首先，传统金融的质抵押增信模式将大量的社会群体排斥在正规金融之外，普惠金融要突破这一模式的缺陷，大力推广信用融资模式，就必须依赖交易主体对信用规则的遵守；其次，普惠金融所服务的社会弱势群体本身所包含的信用风险较大。普惠金融要在这种环境下具有可持续性，就必须完善社会信用体系。

发达国家经济发展的经验表明，完善的社会信用体系建设能够有效地约束市场经济环境下经济人的“有限理性”，并成为金融产品普及范围扩大、程度提高的基础。以美国为例，美国的社会信用体系建设至今已有约200多年的时间，目前已经建立了由行业征信系统、信用服务机构、信用监管以及信用保障与支持体系共同构成的一套完整的信用管理体系。目前，美国社会信用体系建设已经深入人心，缺乏信用记录或信用记录很差的企业和个人都很难在社会生存和发展。完善的社会信用体系建设也推动了美国金融业的高度发展。*参见曾小平：《美国社会信用体系研究》， 吉林大学东北亚研究院博士学位论文，2011年，第55页。

受目前我国金融交易主体信用观念薄弱、信用文化教育缺乏、信用法律法规不完善等多种因素影响，我国金融交易主体信用违约事件发生的概率还很高，对金融市场的危害性也较大，并成为我国普惠金融发展的重大障碍。据中国企业联合会和中国企业家协会的调查，我国企业每年因为信用缺失而导致的直接和间接经济损失高达6000亿元，每年因逃废债务而造成的直接损失约为1800亿元。*参见陈启明，秦林杰：《社会信用的解构与整合》，北京：九州出版社，2009年，第172页。

由于金融风险的传导性，即使是局部的信用违约事件，也可能引发全局性金融风险的发生，并导致金融创新活动的不可持续。以我国中小企业债券市场发展为例，为缓解我国中小企业融资难问题，推动中小企业直接融资市场的发展，2012年12月深交所、上交所陆续推出了中小企业私募债品种。但是，该产品发展不到两年时间，市场上陆续出现了“13森源债”“ 13中森债”等多起债券违约付息事件。受这些信用违约事件影响，整个中小企业私募债的销售出现了不同程度的困难局面。据Wind数据统计显示，与2013年同期相比，2014年深交所、上交所中小企业私募债备案注册数量锐减约60%。因此，信用体系建设的滞后使作为我国普惠金融重要组成部分的中小企业债券市场陷入了新的发展困境。

4.金融知识未能普及

普惠金融要求金融机构面对日益复杂的市场环境，能够有效、全方位地为社会各阶层提供创新的金融产品和金融服务。而必要的金融知识储备既是金融机构提供创新金融产品和服务的基础,也是广大消费者获得全方位金融服务的必要条件。然而，目前我国金融市场交易主体金融知识的缺乏成了制约普惠金融实现的重大障碍。由于缺乏基本的金融知识储备,广大金融消费者在进行金融决策时,难以对金融产品本身的风险予以识别，对金融产品的判断和选择能力下降，上当受骗现象发生的概率较高。

导致上述问题的主要原因是：首先，目前我国还缺乏对消费者进行系统的金融知识培训的体系。金融专业被视为学科教育中的“显学”，系统化的金融专业知识教育还局限于少数人群。其次，从金融机构内部来看，基于自身利益的考虑，为了保证金融产品的销量，金融机构的销售人员往往会在金融产品销售中做出自利性宣传，这就使得消费者缺乏对金融知识的全面了解。最后，目前我国金融机构内部的组织结构是金字塔型的，普遍存在工作人员岗位职责单一化、金融知识更新速度慢的现象。

三、实现普惠金融的主要路径

1.对金融市场进行适度的宏观调控

普惠金融的主要任务是为社会所有群体特别是被排斥在传统或正规金融机构体系之外的广大中低收入阶层提供金融服务。作为金融市场“守门人”的政府有责任与义务消除金融服务中的各种歧视和不公平，为人们提供公平的金融服务机会。从成功经验来看，政府应主要通过宏观金融政策的制定来引导商业性金融机构持续地为贫困和低收入群体提供合适的金融产品和服务。在这一过程中，政府既要鼓励金融创新，又应有效防范金融风险。具体而言，首先，政府应通过金融监管机构运用多样化的监管政策工具，实施战略导向监管和信贷投向监管，将商业金融机构提供普惠性金融产品和服务的程度嵌入监管体系之中，与其再融资、评级考核相挂钩。如美国政府就曾经制定《社区再投资法》(CRA)，规定银行业的评级考核指标之一就是其在低收入社区及农村提供的存贷款服务，以此来防止金融机构或部门在低收入地区撤并机构*参见柳立：《美国〈社区再投资法〉的实践对我国的启示》，《金融时报》2010年5月17日005版。；其次，为防止商业金融机构恶性竞争所导致的金融市场失灵问题，政府可以借鉴发达国家对存贷款利率进行适度的上限管制的经验，限制商业金融机构的恶性竞争；最后，政府还应积极采用窗口指导、道义劝告、财政补贴等间接信用控制手段引导商业金融机构参与普惠性金融。

2.提高政策性金融的比例

社会弱势群体无法有效地通过市场交易的方式从商业金融机构获得金融服务，这被认为是“金融市场失灵”的表现形式之一。针对金融市场所具有的这种显著的负外部性，政府有必要通过提高政策性金融的比例来纠正“市场失灵”。政策性金融的主要特征是政策性金融机构的经营方式既不同于商业机构的逐利性，又不同于财政的无偿拨付，其主要是在政府的财政补贴或担保下，以金融扶持的形式支持落后地区、农村地区和弱势群体发展。由于政策性金融所具有的准公益属性，其对于遏制金融排斥现象，弥补金融市场缺陷，健全和优化金融体系功能具有重要作用。但是，由于目前我国政策性金融还存在资金来源不足、功能定位单一、业务范围狭窄等问题，政策性金融对我国发展普惠金融的贡献还非常有限。因此，政府应首先加快政策性金融机构的改革力度，建立一个能够有效整合政策性银行、担保机构、保险机构等的政策性金融支持系统，使政策性金融机构能够通过提供多样化的产品和服务，来规避市场风险；其次，政府应通过建立金融市场发展调节基金、减免税收的方式，加大对政策性金融机构的资金扶持力度；最后，政府应通过制定各项优惠政策促进和引导商业性金融机构在渠道网络、技术等方面加强与政策性金融机构的合作，以发挥政策性金融与商业性金融的互补优势。

3.促进多层次金融市场建设

要有效克服政府在金融市场中的错位现象，就必须发挥市场机制在我国金融市场资源配置中的决定性作用。金融市场对于优化金融资源配置、提高资金使用效率、降低交易成本、规避金融风险等具有重要作用。由于普惠金融所具有的服务对象的普遍性、差异化以及服务内容的多样化、全方位化等特征，有必要通过多层次金融市场体系的建设来满足普惠金融的要求。多层次金融市场体系建设应针对不同质量、规模、风险程度的融资主体，开发相应的金融产品，细分和完善直接融资与间接融资、货币市场与资本市场、期货市场与现货市场、发行市场与流通市场、全国性金融市场与区域金融市场、国内金融市场与国际金融市场等各类金融市场的建设。目前我国已经初步形成了包括主板、中小板、创业板、新三板在内的多层次资本市场格局。这使处于不同发展阶段的企业可以获得融资、股权转让、企业资产价值评估等服务。在此基础上，未来我国应进一步细分、开放、完善我国各类金融市场，使不同类型和规模的金融市场供给方发挥各自的比较优势，为不同风险偏好的投资者提供多种类型的金融产品。同时，应重点建设全国性和区域性的中小微企业债券市场、股权交易市场、农村金融交易市场，使国有资本、民营资本都能逐步在平等的条件下进入各类金融市场。

4.加快商业性金融机构的转型与创新

商业性金融机构是重要的微观金融主体,实现普惠金融并不排斥商业性金融机构。但是，它要求商业性金融机构加快自身转型，摈弃“金融排斥”做法。要达到这一目的，商业性金融机构就必须通过深入金融市场调查研究，遵循市场规律，开展金融创新来予以实现。首先，商业性金融机构应通过商业模式与管理方法的创新来实现普惠金融。如商业性金融机构可以通过入股或者控股小额贷款公司、村镇银行等创新模式,在贫困地区设立分支机构，向社区、乡镇延伸服务网点，来逐步提高适合低收入群体需求的微型金融产品的比重。其次，商业性金融机构应通过金融产品和服务的创新来实现普惠金融。商业性金融机构可以积极探索差异化贷款机制，打破以不动产抵押为核心的贷款抵押机制；应创新产品定价模式，将贴息、保险等因素纳入贷款定价模型中综合考虑，逐步降低贷款利率；在贷款金额、期限、担保方式、利率等方面进行合理化设计，将不同类型的金融产品进行整合，努力为各类群体提供综合性金融服务。最后，商业性金融机构应通过科技手段的创新，不断开发新的金融产品和服务，来满足日益多样化的金融市场需求。目前，互联网金融的快速发展已经引起了金融交易模式的深刻变革。未来一个较长的时期内，互联网技术将成为实现普惠金融的重要手段和工具。为此，各类金融机构应在有效管控风险的前提下，加强与互联网企业以及电信运营商的合作，重视互联网技术在金融产品开发中的运用。但在创新产品和服务的同时，要注意避免创新对金融市场秩序的破坏。

5.加强社会信用体系建设

完善的社会信用体系是实现普惠金融的基础环节，它有助于对融资者的违约行为形成约束和督促，并逐步提高整个社会的信用意识。社会信用体系建设是一项系统工程，加快社会信用体系建设应注重以下几个方面的工作：

首先，应加快信用法律法规的制定。完善的信用法律法规是社会信用体系建设的基础。信用法律法规建设有助于规范征信活动，保护当事人合法权益，引导、促进征信业健康发展。2013年3月15日，我国首部征信业法规——《征信业管理条例》(以下简称《条例》)正式开始实施。《条例》的出台解决了征信业发展中无法可依的问题。但是，《条例》在细化非法获取、非法提供、非法使用、出售个人信息等不当行为的法律责任，明确对涉及个人隐私、商业秘密和国家安全等特殊信息的保护措施方面，还需要进一步完善。

其次，应加快全国统一完整的企业和个人信用信息数据库的建设。目前，我国政府职能部门、金融机构从各自的工作出发，建立了自己的征信数据库。人民银行在银行信贷登记咨询系统的基础上建立了全国企业信用信息基础数据库；2014年，国家工商总局建立了公示市场主体的登记、备案和监管等信息的全国企业信用信息公示系统。但是，这些数据库在数据的数量、统计标准和口径等方面还存在较大的差异。为适应普惠金融的要求，我国社会信用体系建设应在金融机构、政府、行业协会等多个部门的协作推动下，按照一定的数据采集标准，对企业和个人等信用主体的信用信息进行全面采集、核实、整合，尽快建立以实现信用信息互联互通、全面共享为目标的社会信用信息数据库。在社会信用体系建设中特别应将过去被正规金融机构排斥在外的阶层的信息，如村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司等机构的贷款信息纳入到全国统一的征信系统。再次，政府应抓紧建立信用服务行业的标准，积极发展专业化的社会征信机构，加强征信市场的监督管理，适当降低设立征信机构的门槛，鼓励民间资本和私营企业进入征信服务领域，强化竞争机制，为培育信用服务行业提供体制保障。最后，应加强社会信用文化和惩戒机制建设。社会信用体系建设的基础是信用文化和信用观念的培养。政府、金融监管机构和金融机构应借助媒体、金融机构网点等各种渠道，大力宣传信用交易规则和诚信原则，培养企业和个人的信用意识与信用观念。为了强化信用主体守信有益、失信受罚的理念，政府和金融机构应完善对信用违约主体的惩戒机制。通过法律法规约束信用主体，使其自觉地坚持正确的经营理念和商业价值导向，进而保证金融市场交易步入良性循环轨道，防止系统性金融风险的发生。

6.大力普及金融知识

对于广大的金融消费者而言，获得充分的金融知识是获得普惠金融服务的前提；对于金融机构而言，获得充分的金融知识则是提供创新普惠金融产品和服务的基础。发达国家金融发展的实践经验表明，金融知识普及对于提高金融机构服务质量，促进金融市场整体生态环境优化具有重要作用；同时，也有助于培养社会公众的风险防范意识,使其更准确地理解金融政策，并成为金融市场的重要约束力量。金融知识的普及是一项长期的系统性社会工程,其对象的广泛性和知识的专业性决定了推进这项工作首先需要金融监管部门、金融机构、教育机构、新闻媒体、社区组织等的通力合作。在这一过程中，金融知识普及渠道的建设非常关键。国外的成功经验表明，学校是普及金融知识、提高金融消费者素养的重要渠道。美国的统计数据显示，在高中实施强制性金融教育的州，年轻人的储蓄水平会更高、并有更科学的理财计划。2003年10月，英国金融管理局成立了“金融能力指导委员会”,专门针对英国中小学实行了“学习金融知识”(Learning Money Matters ) 计划,以更有效、更直接地提高未成年人的金融能力。*参见刘丹等：《普及金融教育的国际比较及其对我国的启示》，《经济研究导刊》2013 年第26 期。2011年，俄罗斯也制定了金融扫盲国家战略，计划投入资金1.13亿美元用于“金融扫盲5年(2011年7月-2016年6月)计划”。该计划已经制定了学校儿童和成人的金融核心竞争知识框架，开展了关于15岁年龄段高中学生的金融知识水平调查和国民金融行为调查，编写了针对目标人群的培训资料，并培养了一大批培训人才队伍。*参见中国银监会合作部课题组：《普惠金融发展的国际经验及借鉴》，《中国农村金融》2014年第1期。除学校外，金融机构也是普及金融知识的另一个重要渠道。由于与具体的金融业务联系更加紧密，由金融机构实施的金融知识普及会更加务实和有针对性。金融机构应充分利用其网点渠道优势，积极开展形式多样的金融知识宣传活动，使金融知识的普及常态化、动态化，以扩大金融知识的普及范围。在现代网络信息环境下,各类机构应充分利用各种媒体网络资源，有目标、有组织、有重点地加强对低收入群体的金融知识培训与技术技能培训。政府应有效整合各种资源，加强对金融知识普及效果的检查力度，保证金融知识普及的可持续性。