山西省亚行贷款河川农业综合开发项目的实施

郭新杰，冯志荣

（山西省扶贫办外资中心， 山西 050000）

山西省亚行贷款河川农业综合开发项目是国家主权对外承贷、山西省政府转贷市县支持产业发展的农业综合开发重大项目。项目建设内容包括良种养殖基地、特色高效优质生态干鲜果基地和高效节水设施农业三大类基地建设，支持农企加工、就地加工与产品质量改善，农户能力建设和支持技术服务。项目总投资14.05亿元人民币（中调后），其中亚行贷款1亿美元，实施范围涉及山西省中南部5市26县（含12个贫困县），包括48 040农户。项目自2010年6月启动实施以来，进展顺利，项目区农民收入显著提高，带动示范作用十分显著。通过探讨目前正实施中的亚行河川项目经验及问题，对以后外资项目的管理实施具有十分重要的借签意义。

1 实施经验

1.1 政府领导组织协调

项目配套资金由发改委、财政、农业、林业、水利、国土6个部门进行，具有部门多，协调任务重的特点。充分发挥各级项目领导组的协调作用，实行定期通气会议制度，使各成员单位了解项目进展，及时为项目提供配套资金和技术服务支持，保证项目顺利实施。

1.2 多种经营模式

推广集中连片规划、企农共建基地、示范小区和联户小规模集中建设的经营模式。采取由企业或合作组织牵头，统一提供产前、产中、产后服务，受益农户入园饲养管理的做法，既降低了生产成本，又保证了受益户的利益。

1.3 项目管控与验收

强化管理过程管控、完善验收评价机制。通过认真落实项目工程、财务、验收、报账、采购、培训、监测等 “实施管理办法”，坚持从规划选址、项目户确认、施工监管、完工验收，计划安排、提款报账、资金支付等环节加强过程管控。

1.4 服务体系及能力建设

采取省、市培训县级项目管理及技术人员，县级管理、技术人员培训农民的多层次培训模式。组织举办项目财务、工程、监测、管理、实用技术等各方面业务培训。累计组织市县举办农户实施和实用技术推广培训18万人次，使受益农户掌握了新技术，提高了劳动生产率，提高了对食品安全、生态环境保护等方面的认识。

1.5 项目指导和资金监管

通过制定《年度工程财务实施计划》、《配套资金使用计划》、《目标责任考核方案》，开展业务督促指导；通过召开工作会议、提出工作思路和意见，加强指导；开展年度审计、组织资金使用检查、目标责任考核等措施加强监管和落实，及时发现问题，限期整改，推动项目健康运营。

1.6 项目管理软件系统

省、市、县三级联网，使用项目管理软件监测工程进度，做到工程完工一处，合格一处，录入一处，达到项目计划、项目工程、项目监测有机统一，使项目管理更便捷化、科学化。

2 存在问题

外资项目论证严谨，程序严格更有利于项目目标的实现，但同时在实施中也存在一些问题。

2.1 项目启动时间长

项目设计到项目启动时间长，项目实施可变因素加大导致实施困难。亚行河川项目自2007年开始可行性研究至2010年项目正式启动实施经历3 a时间，因社会环境变化与价格因素变化导致农户养殖规模偏小及设计投资不足。以养牛为例，2007年每头架子牛价格为2 850元，2012年每头架子牛价格上涨到7 000多元，上涨了2.5倍；2007年每户10头牛适合当时的养殖规模，2012年家庭农户养殖意愿为30头，超出设计2倍。这些因素的巨大变化增加了项目实施难度。

2.2 资金回补周期长

报帐速度慢，资金回补周期长。农户工程从开工建设到资金回补需经历1 a时间，资金回补资金慢影响农民的积极性和项目效益发挥。究其原因：一是贷款协定规定一个乡镇一次报帐不能超过20万美元，致使集中建设连片区农户只能分批次报帐，延缓了资金到位速度；二是工程管理办法要求省市县三级验收合格才允许报帐，省市县三级采取集中年底验收的方法。市报帐采取集中县市的方法，各个环节的拉长均影响资金回补效率。

2.3 贷款担保方式单一

贷款担保方式单一，亚行贷款难以发放，形成资金滞留。部分项目县只采用财政人员工资担保的方式才能拿到亚行贷款，担保方式的单一导致农户工程完工却拿不到钱，而县财政承担亚行贷款利息发放不了贷款的尴尬局面。项目启动的第一个年度约有六分之一的回补资金形成滞留，严重阻碍了项目的顺利实施。

2.4 农户养殖无粪便处理设施

农户养殖工程无粪便处理设施。亚行河川项目涉及4万多农户，具有单个农户工程投资小，覆盖面广的特点。农户养殖习惯难以改变，只注重经济效益，而不注重生态环境，分散建设的农户工程没有建设粪便处理设施。

3 对策与建议

3.1 可行性研究要充分论证

项目可行性研究要充分考虑到外资项目准备期长的特点。项目设计阶段不能仅以当前的社会环境与价格因素论证项目，进行可行性研究，要充分考虑到外资项目准备周期长的特点（有可能需4～5 a），更多从项目可实施、可操作性的角度进行研究，使项目实际投资与实施内容有一定的弹性空间，减少项目在实施阶段出现不可预见的变化成为项目实施的阻碍，确保项目目标的顺利实现。

3.2 加快贷款资金回补

亚行河川农业综合开发项目的做法是首先从验收环节入手简化程序，县级项目办要做到完工一处验收一处，不能以传统的做法等到年底进行成批验收，县级项目管理部门验收后就可以提交报账资料审请资金回补，省、市项目办随后及时进行工程抽查验收。省、市、县设立报账审核快速通道，最大限度缩短审核时间，提高工作效率，加快资金回补速度。

3.3 拓宽担保贷款下拨方式

拓宽担保方式，确保贷款顺利下拨。县级项目管理机构要对项目建设目标有充分认识，及时向县项目领导组汇报项目进展情况，充分发挥地方领导组的协调作用，使项目担保方式多样化、多渠道，既要确保项目资金产生经济效益，又要兼顾社会效益，解决困难农户资金难的问题。在项目户确定阶段，就要落实担保方式，签订担保合同，避免只为加快工程建设，而担保无法落实，形成回补资金滞留的局面。

3.4 完善项目配套设施

山西亚行贷款农业综合开发项目以建设农户工程为主要内容，具有单个个体投资小，覆盖面广的特点。在工程具体建设实施中要充分考虑农户的建设成本与经济效益比，工程建设既要达到项目建设要求，又要因地制宜，尽量减少投入成本。以粪便处理设施为例，不能统一要求建设高标准的化粪池，应根据当地实际建设如粪便堆积池，并进行覆盖，减少对环境污染，也减少建设成本，并容易使农民接受，从而逐渐改变他们的养殖习惯。

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