社会组织参与公共政策制定研究——以海口市友善社会工作服务中心为例

姜　涛

海南政法职业学院，海南　海口　571100



社会组织参与公共政策制定研究——以海口市友善社会工作服务中心为例

姜涛

海南政法职业学院，海南海口571100

摘要：我国政府职能正在由管制型、全能型向管理型、服务型、法制型政府转变。地方立法、地方规划的制定、地方公共政策的制定等法治化建设为地方人民群众提供更好的服务是地方政府的主要职能体现，但在实际工作中，由于信息获得渠道和能力的有限性，无法满足人民群众的实际需要。社会组织介入地方法治化建设能够有效的解决相关问题。但由于诸多因素的制约，我国社会组织参与地方法治化建设尚存在很多问题，应从法律、政府、自身建设诸方面加以完善。

关键词：社会组织；法治化；地方立法；公共政策

以行政部门为主导地方立法、规划是社会公共政策制定中最常见的模式。近年来，这种状况在很多地方发生了改变，上海、四川、海口等地方政府变“部门立法”为“开门立法”，让更多社会力量参与立法项目或规划、政策。政府法治化建设通过社会组织的参与成为公众有序参与民主立法、科学立法的普法及实践过程，在一定程度上提高了地方立法质量。

一、社会组织及社会组织参与公共政策的意义

(一)“社会组织”概念的厘定

社会组织是指不以营利为目的的机构，目的在于提供社会福利和国家福利服务。社会组织的范围十分广泛，在我国，非政府组织通常被称为“民间组织”、“社会中介组织”，官方的正式称谓是“社会组织”，按照国际习惯称为“非政府组织(NGO)”。随着社会的发展，传统的管制型、全能型性政府逐步向管理型、服务型、法制性政府转变，政府更多的将很多权利分散到其它机构包括社会组织来行使。一个发达的现代社会需要发达的社会组织网络架构。目前，我国政府正以积极的态度接纳社会组织，并积极推进社会组织参与社会治理的。社会组织参与公共政策是指社会组织通过各种手段，通过参与地方立法、规划、准则和守则等公共政策，协助政府完善社会治理，更好的体现和确保人民群众的最佳利益。

(二)公共政策

公共政策是指为政府机构为解决某些社会公共事务，体现社会公共利益，执行公共行政事务，而制订的行为守则和行为规范。

(二)社会组织参与公共政策的意义

社会组织参与公共政策是对政府、社会组织、人民群众均有益的事件。

1.对政府来说，社会组织参与公共政策有利于政府职能转变。现代社会治理的事务越来越庞杂，涉及方方面面的利益，十分复杂，政府要实现有效的社会治理，必须将一部分权力下放，而具有专业性、社会性、公益性的社会组织在此时可以分担政府的一部分做不来、做不好的事务。

2.对社会组织来说，社会组织参与公共政策有利于社会组织自身的发展。在我国当前，社会组织参与程度不够。从社会治理的现代发展趋势看，社会组织必须做出自己应的行为。因此，社会组织参与公共政策具有重要的价值，对我国的社会组织来说，具有更加重要的现实意义。

3.对广大人民群众来说，社会组织参与公共政策有利于人民群众诉求利益的表达。政府往往不能在对民意充分考证的基础上通过各项公共政策或立法，即使经专家论证或部门调研，结果依然无法为公众所接受，有的甚至成为群体性事件的导火索。

二、海口友善社会工作服务机构及其参与公共政策制定的实践

海口市友善社会工作服务中心注册成立于2014年4月17日，是以海南政法职业学院应用系社会工作专业资源为依托的民办非营利市级社工服务机构。主要在社区、福利院、司法、青少年、老年人、社区矫正、戒毒及劳务工、社会工作者培训等领域开展专业服务。

今年以来，中心在参与公共政策制定方面进展迅速，现积极参与了《海口市民政十三五规划》《海南省综合防灾减灾十三五规划》《海南省殡葬业发展规划》等规划的调研和拟定工作，获得相关部门的积极肯定，正在修改完善阶段。与此同时，中心还积极介入海口市“双创活动”，力争获准介入双创市民行为准则等规范的制定。在参与海南省或海口市地方政府公共政策制定的过程中，获得了初步的经验，也遇到了很多的矛盾和问题，而这些问题与我国国内其他社会组织在参与公共政策过程中遇到的问题大同小异，亟需通过制度层面的设计加以解决。

三、我国社会组织参与公共政策存在的问题

(一)存在的问题

1.社会组织对公共政策的参与方式单一

我国公共政策制定现仍然多采取传统的方式，在规划、规则、行为守则、地方立法等一系列社会治理措施的制定、执行、评估过程中，社会组织参与方式十分单一，多数只是列席会议，在相关会议期间提出建议或意见。如立法意见或草案多由人大代表或者政协委员提议等。这种传统的方式很难保证社会组织的意见的表达及采纳。

2.社会组织在公共政策建设过程中的程度较低

我国一直以来奉行的立法方式是部门立法，很多涉及民生的地方公共政策并未充分征求社会意见，有的社会组织根本没资格参会，更不要说在制定政策后的执行、监督和评估等。社会组织与政府法律地位不平等，社会组织的意见很难被采纳。在这种情况下，社会组织根本无法真正参与地方政府公共政策的制定等过程中来。即使社会组织提出很好的建议和意见，也往往由于没有决定权和决策权，效果不好。

四、完善我国社会组织参与公共政策的对策

(一)加快建设和完善社会组织的法律体系

我国应从实际情况出发，逐步建立和完善社会组织的法律体系，明确社会组织的法律性质、法律地位，规范社会组织的管理体系、内外关系，厘清社会组织与政府之间的关系，逐步实现社会组织的制度化、规范化、法制化。完善的法律体系不仅可以保证社会组织的合法化地位，并且明确社会组织的责任，加强社会组织监督政府活动，使社会组织成为我国法律体系的重要组成部分。

(二)营造有利于社会组织参与公共政策的有利环境

社会组织不能代替政府，也不是行使政府权力的替代品。社会组织参与法治化建设并非削弱政府的权力，社会组织和政府应该建立新的伙伴关系。政府首先要转换角色。政府和社会组织应该是建立在自愿、公平、竞争多样性的条件下建立新的关系。政府应将一些精力不够无法管理到的领域，或者政府管理的不是很好的部分，逐渐移交给社会组织。

(三)社会组织加强自身建设以提高参与能力

社会组织要参与地方政府法治化进程，必须加强自身的建设。加强社会组织自身建设应从以下几方面入手：

1.资金。社会组织要拓宽资金筹措渠道，应通过各类非营利性项目获得正当合法收入。既满足自身发展需要，又宣传了自己，塑造良好的社会形成。政府也应逐渐增加对社会组织的投资，要认识到社会组织的健康发展于政府的社会治理是有效的帮助，扶持社会组织就是帮助自己，政府通过各类资助项目或有偿购买社会服务，为社会组织提供发展资金。

2.人才。人力资源是社会组织发展的重要己经成为最重要的战略资源。高质量、高素质人才十分必要。没有专业可靠的人才队伍，社会组织就无法有效的参与地方政府的法治化建设中，打造专业的、职业化的、高素质的社会组织人才团队，是各个社会组织要深刻认识的重大问题。

3.管理机制。社会组织应该形成一套完整的人力资源开发、部署、使用和管理机制，增强社会组织的凝聚力和吸引力，提高社会组织员工的专业素质，专注于高素质的志愿者组成的吸收人力资源的缺乏，并鼓励专业人士参与社会作为一个整体，吸收行业或部门专家参与社会组织，成为社会组织的成员或担任顾问等等。同时对社会组织员工进行职业技能培训或专业培训。

4.拓宽参与渠道。目前，我国社会组织参与公共政策和社会活动范围是有限的，社会组织参与公共政策渠道并不多，渠道不畅通，利益表达功能发挥还不是很理想。因此，政府应充分信任社会组织，建立和完善社会组织参与渠道的政策，为社会组织参与公共政策营造一个良好的环境。创新社会组织参与法治化的渠道。

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作者简介：姜涛(1972-)，女，汉族，海南海口人，硕士研究生，海南政法职业学院，教授，研究方向：经济法、商法、社会法。

中图分类号：D632.9

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)35-0199-02