土地征收补偿制度中的农民权益保护研究

颜 妮

华南理工大学，广东 广州 510006

随着时代的发展，城市化进程的不断加快，土地征收变得越来越频繁，为保障农民的合法权益不受损害，政府补偿成为了一项比较紧迫的事情。因为我国较为偏向财产权社会责任观，因此很多征地相关的法律制度都建立在维护公共利益的基础上。十多年前国家就出台相关的法律法规对土地征收补偿做出规定，然而从土地征收的实际情况来看，农民合法权益受损现象频发，很多问题仍然亟待解决。

一、我国土地征收补偿制度与农民权益保护问题

(一)公共利益界定不明，征地特权被滥用

由于法律条款中缺乏“公共利益”规范，导致在征地活动的落实过程中，土地是否“公共”完全由行政机关界定，加之没有科学的流转机制，行政机关很难科学有效的区分土地的公益性与经营性。由于公共利益的抽象不明确，公益经营难以有效区分，这在很大程度上给了地方政府钻法律空子的机会，地方政府滥用职权征收土地，农民合法权益不可避免的遭受损害。

(二)安置不合理

征地的补偿、安置不合理主要包括两个方面:第一，征地补偿原则缺乏法律相关的明确规定，法律强调了补偿，可是在细节上没有明确说明“该怎么补偿”;第二，补偿标准与安置标准脱离时代，严重偏低。土地被征收之后，不是按照“市价”进行补偿，而是按照政府福利分配，土地补偿与社会保障混为一谈;不完善的补偿、安置措施配合着极其不合理的补偿、安置标准，都导致农民的合法权益无法保障，继而造成社会矛盾，增加社会不安定因素。

(三)补偿主体严重缺位

1.由于农民集体不具备法律人格和诉讼主体资格，因此，农民集体无法成为独立的补偿主体。这一规定直接导致征地补偿缺乏主体或是错位主体的后果，本该由农民个人享受的土地补偿沦为集体补偿，农民个人的合法权益严重受损。

2.由于农民个人不具备独立民事主体地位更不是独立补偿主体，因此相关法律都规定土地承包经营权人与宅基地使用权人为农户，而不是农民。农户在土地征收补偿的过程中，作为集体获得相应的补偿，可是土地承包经营权人与宅基地使用权人的合法利益却不一定能够被保障。

3.在法律界里，作为土地权利主体的农民个人和农民集体的地位还存在争议，在具体的法律条文中，更没有这两者作为土地权利主体的可操作性规范。在理论研究上，操作领域还属于空白阶段;在实践上，无法可依的现状更是无法满足市场化的根本要求。

(四)征地客体相对狭窄

1.征地法律中规定的征地客体仅仅局限于农村集体土地所有权，土地承包经营以及其他用益物权均属于非独立的征地客体;集体土地所有权虽然属于独立的征地客体，但由于补偿主体易缺失、错位，集体土地所有权这种模式下的独立征地客体保障权益很难实现。

2.在土地征收的过程中，含集体成员权和社会保障相关的各项土地所有权和使用权并没有被区别对待，集体所有权下农民的土地补偿落实了，可社会保障也被忽略了。

3.法律规定农民不能享有集体建设用地的使用权，集体建设用地的使用权亦不能与国家建设用地使用权具备等同的法律地位。这一规定直接导致征地补偿与农民财产补偿中客体狭窄的结果，农民合法权益根本无法保证。

(五)法律程序缺失

1.征地前缺乏协商程序，农民表达是否同意征地的意愿被剥夺。

2.征地过程缺乏完善的法律程序。现行的法律虽然规定了征地流程的基本模式，却没有对征地过程进行细化，很多细节问题缺乏有效的指导，致使征地过程难以有效掌控。

3.征地补偿争议司法裁判体系缺乏，法律中没有对补偿争议民事诉讼程序进行规定，致使征地过程中包含的征地决定、征地补偿、补偿争议都由行政机关处理，农民的心声无人注意，农民财产的司法保护无法落实，更在无形中增加了行政机关贪污腐败的概率，影响国家在人民心目中的良好形象。

(六)土地补偿利益分配考虑不周

按照现有的土地制度，无论采取那种方式的补偿，均为一次性补偿。即一次性发放补偿项目之后不再进行补偿。这显然没有考虑到土地利益分配的可持续问题。而农村土地不仅仅是重要的生产资料，它同样承载着社会保障的功能。按照现有的城中村土地征收补偿模式，土地一旦被征收，其补偿的对象仅仅是当代人，后代人的利益完全没有纳入征收补偿考虑的范围之内。显然，意味着农民后代无法再利用农村土地获取价值，无法再享有相应的土地权利。

(七)两级分化严重贫富悬殊

补偿极易导致暴富向暴穷的转化，这也是补偿缺少可持续性的后果之一。前已述及，现实情况是多倾向于一次性发放农民土地补偿款。而土地补偿款的一次性发放导致的一个负面效应则是被征收人的一夜暴富。但是由于村民文化水平相对较低，缺少相应的理财能力，使之难合理有效地使用征收补偿款。其结果往往导致部分村民在短时间内将补偿款挥霍一空，最后重新走向贫穷，产生新的社会不稳定因素。

(八)利益冲突没有得到平衡

通过国家征收土地的手段改变集体土地的性质，使之变为国有土地，再在此基础上将其改建为工业区、商业区或旅游区等。而无论是改变农用地性质还是改变集体建设用地之土地使用性质，其必然导致土地价值的巨大解放。增加的价值主要表现为经济利益，补偿问题的主要争议就集中在增加的经济利益的分配没有在政府、开发企业以及村民之间得到合理的分配。其中最主要的是村民的经济利益没有得到合理的分配。

二、现行农地产权制度存在缺陷是农民土地权益受侵害的根本原因

(一)法律制度的缺失

我国法律明确规定，非国有财产的征收只能依赖法律途径，在没有相关法律作为依据的时候，全国人民代表大会和常务委员会授权于国务院，使之根据具体情况对非国有财产的征收制定相关法规。然而在征地的具体过程中，征地往往被划归为公益活动范畴。农民财产权益保护缺乏，现存的诸多规定更多是从公共利益角度出发而制定的，土地征收之后，农民财产保护很难有效落实。

农村土地产权是以农村土地为产权而发生的产权关系，强调各个权益主体共同指向农村土地并受法律保护的权利，是有关农村地产的一切权利的总和，它与其他产权关系一样。农村土地产权制度是界定各个权益主体，在农村土地利用方面的地位及其社会关系的系统规范。农民与土地的关系，决定着农民与政府、集体及他人的关系取决于农村的基本经济制度，即农村土地产权制度。同时也决定着农地资源的利用与配置效率。当前我国农地产权制度有待完善，法律规定的不明确导致农村土地资源资产负责的所有权主体缺位，集体土地产权权利束残缺，是农民的土地权益得不到保障的根本原因。

我国现行的农村土地土地产权制度未明确农民占有资源的排他性及资源占有的边界，难以形成对农村土地资源真正负责的所有权主体。造成对农民土地产权的随意侵害，必然降低土地产权制度的有效性。主流的产权经济学原理认为，产权模糊不利于产权主体形成有效的激励和约束机制，最终损害了分配机制。

现行法律对农地所有制性质界定不清，农地所有权主体虚置且多元化，作为农民集体构成要素的单个农民享有的土地权利模糊，再加上农民集体土地产权权益不完整，使得农民的土地权益缺乏应有的法律基础。

(二)农民未能分享土地发展利益

因商业性或经营性用地而征收农民集体土地必然发生土地用途的变化，土地用途改变则产生发展性利益，这种发展性利益一般表现为土地价值的巨大提升。而这种利益并未分配到农民手中。从我国《土地管理法》等现行立法规定来看，征收农民集体土地补偿费包括四部分内容，即土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和土地上的附着物补偿费。上述四部分补偿费中，并没有对因农民集体土地使用用途改变而产生的发展性利益给予的补偿。近些年来，房地产开发商通过政府征地方式获得了大量农民集体土地，而且征收的这些农民集体土地主要分布在经济发达的大中城市。其中，政府获取了土地一级市场的巨大经济利益;而房地产开发商将征收来的农民集体土地，通过资本的注入和市场的运作，几乎是独享了土地与商业资本结合所产生的巨大发展利益;而农民集体和农民未能分享土地征收过程中产生的发展性利益，只能被动地接受国家法律规定的补偿标准和已经定好的补偿条件。这样一来，农民自然对城中村改制和征收存在抵制，造成了城中村改造困境的产生。

三、保护被征地农民土地权益的对策分析

(一)改革农地产权制度

权经济学认为，财产的保护有赖于明确产权。只要是产权界定清晰，就可以减低维护产权的成本，使效益最大化并产生激励作用，使资源配置合理。因此保护农民土地权益，需要进一步调整农民与土地之间的关系，明确界定农民对土地的权利，完善集体土地产权制度。

一要明确意义上的所有权。《物权法》规定“农民集体所有的动产和不动产，属于本集体成员集体所有”。“所有人对自己的动产或者不动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”要从法律上界定土地所有者的主体地位，明确农民土地财产权的享有问题，界定到底土地所有权是归集体还是归个人，如果归集体，那么要明确农民作为个体如何分享集体中的权益，改变目前集体所有者位置虚化，农民对土地产权不清，导致政府随意征收土地，低价补偿现象不断发生。只有才产权清晰的条件下，才可能形成完善的市场机制和真实的价格。

二要进一步明确农民对土地的处分权，允许农民按经济规律、市场变化去自主经营，以及处置土地财产的权利。

三要进一步明确农民对土地的财产权是形式享有还是实质享有，真正把土地视为农民的财产。

四要明确界定农民土地使用权的物权性质，确保占有、使用、收益和处置四权统一，使农民在征地中能真正实现土地财产权的价值。

(二)完善土地征收制度

明确界定“公共利益”范围，确保征地目的的正当性。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使，其他非公益性用地。

规范征地程序，建立有效的约束机制。为保证征地工作顺利开展，要扩大征地信息的发布渠道，加大征地前有关政策法规的宣传力度，完善政府征地政策的发布平台和传播渠道，保证被征地农民及时、全面、正确地了解有关征地的政策法规，增加政策法规的透明度，农民行使民主参与、民主决策和民主监督的权利，防止土地征收的腐败行为，严格规范土地征收程序。通过具体的征地程序，可以避免征地主体在行使征地行为时行为的随意性，从而避免主观性和盲目性，进而保护权利人的合法权益，保证征地的顺利进行。为此，要建立公平、公正和高效的土地征收管理体制和程序。

四、实现我国征地补偿与农民财产利益保护的相关策略

(一)保证征地补偿合法性

征地的实质是剥夺农民合法的土地权，我国的法律明确规定，公民的合法私人财产不受侵犯，因此，在进行土地征收的过程中，需要严格遵照法律程序。从农民财产权益不受损害的角度出发，改革、完善法律法规:首先，明确补偿原则，规定补偿争议诉讼程序;其次，完善物权法，强化农民集体土地的独立支配权;最后，制定专门的法律，对物权法做出补充。

(二)健全公益征地相关的法规制度

对公益性征地条款进行细化分析，落实司法机关具体案件具体分析原则，在立法的过程中尽可能的避免空泛与抽象，尽最大可能避免公益征地滥用情况的发生。在法律条款中明确规定经营性与公益性建设的区分点，排除纯国库利益，地方政府利益、私人利益等经营性征地假借公益征地名号滥用征地特权。

(三)完善补偿安置法规

吸取国外先进的司法经验，在结合自身发展的实际情况下，完善补偿安置法规;修正宪法，完善物权法，制定补偿安置原则，全面落实“公正原则”与“事先原则”;建立专门的土地征收补偿法，确定合理的补偿标准，以维护农民的生存和就业。

(四)建立补偿主体的法律制度

完善物权法，建立补偿主体的法律制度，确定农民集体独立的民事主体和诉讼主体资格，使农民集体成为独立补偿权主体;完善农民独立补偿权主体的法律人格，建立农民的“非法人合有共同体”，使农民有资格站在与国家同等高度上就土地征收问题进行“讨论”，维护农民的财产权益，确保农民集体土地所有权有效落实。

首先，在法律条文中明确规定农民独立民事民主地位，使农民成为土地财产权益独立的补偿主体。其次，在征地过程中，明确农民集体与农民个人的联系，保障农民充分享有各种实体性权益，如失地保障以及社会保障等。

(五)完善征地客体法律制度

首先，根据相关的法律规定，完善征地客体法律制度，确保集中土地所有权的补偿能够有效落实到个人，继而落实农民的基本社会保障，确保其生存无忧;其次，明确土地经营权、宅基地使用权和自留农地的独立客体地位，并将他们纳入土地征收的范围进行独立的、科学的补偿;最后，建立土地抵押的独立客体地位，保障农民的合法财产权益。

(六)构建完善的征地补偿程序

首先，制定出土地征收前的协商程序。在土地征收补偿法中对土地征收前的协商程序进行强制规定，以尊重农民意愿为基础，保证农民有效参与;其次，对征收过程中的正当法律程序进行规定。及时对征地相关的信息做出通知、公告，保障农民的知情权及听证权;最后，建立征地补偿争议裁判程序，对征收及补偿施行行政诉讼与民事诉讼解决机制，并在相关法律中规定明确的程序，用司法手段给予私人财产保护权，确保农民救济权的有效落实。

(七)注意土地补偿利益分配的可持续性

土地利益分配的可持续性是指，土地补偿不仅要考虑到当代人的利益，还应考虑到后代人的权益。

农村土地具有浓厚的社会保障意义，这是说，农村土地不仅仅是农民的生活生产资料，其还承载着一定的社会保障效果。然而，根据现有的土地制度的规定，土地征收补偿款是一次性发放，既没有考虑到土地利益分配的可持续问题，也没有考虑到后代人的土地利益、土地发展利益纳入征收补偿的考虑范围。现有制度反映出土地征收后，农民后代无法通过利用农村土地补偿为后代提供社会保障，被征收的农民子孙将不能获取土地利益。可行的办法是注意土地补偿利益分配的可持续性，例如在集体土地补偿款中预留相应的可持续基金，以保障子孙后代的利益，实现土地发展利益的可持续性。

(八)防止土地补偿利益分配的两极分化

防止土地补偿利益分配的两极分化，可在正确区分土地价值中的自然增值与社会增值，合理分配土地发展权益的基础上，通过改变过去较为单一的、一次性的货币补偿方式为多样化的，持续性的补偿模式上进行解决。其中，正确区分土地价值中的自然增值与社会增值，合理分配土地发展权益可以解决城中村土地补偿中的“暴穷”问题;而变过去较为单一的、一次性的货币补偿方式为多样化的，持续性的补偿模式，则可破解城中村土地补偿中的“暴富”问题。

五、结语

只有保证土地征收补偿制度与农民权益保护有法可依，才能从根本上保证农民财产权益不受损害。建立以农民权益为主体的保障体系，完善农民权益保护法，注意农民征收利益的持续性;坚持行政、司法职权分立，确保农民财产权益受法律保护;规范公共利益，建立经营性建设用地的统一市场流转机制，平等集体建设用地与国有建设用地的使用权;给予农民独立的民事主体地位及诉讼主体资格。

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