论学校突发公共卫生事件应急响应体系的构建

郭骏谊

重庆工商大学法学院，重庆400067

一、学校构建突发公共卫生事件应急响应体系的意义

第一，学校构建突发公共卫生事件的应急响应体系是学校对于危机管理的现实需要。众所周知，公共卫生事件由于有突发性，一旦发生之后，它的破坏性是非常大的，并且由于它的疫情的不确定性，会给学校、社会带来一定的恐慌、猜测，甚至谣言的产生。学校如果在公共卫生事件发生之前就制定了完整有效的应急响应体系管理体系，那么一旦公共卫生事件发生，也能够有效地制定措施减少公共卫生危机事件发生带来的损失。

第二，学校构建突发公共卫生事件的应急响应体系是对危机管理信息沟通和信息整合机制的实践需要。在突发的公共卫生事件前，充分利用信息网络，及时有效的对公共卫生事件进行正确引导，消除学生乃至背后的家庭的恐慌和流言。所以，建立学校信息沟通传播和信息整合的长效机制是非常有必要的，防止因为对公共卫生事件的信息沟通与信息整合不力导致事件向更大的危机转化。

第三，学校构建突发公共卫生事件的应急响应体系是建立预见性管理模式的需要。在1998年世界教育会议文件《21世纪议程》曾经指出，“教育机构越来越需要有预见性的管理模式:面对日益急剧变动的世界，需要对各项任务进行有预见性的管理;为了确保更好地完成使命和适应形势的变化，需要对财力、物力和人力资源进行有预见性管理”。［1］学校在日常工作中，通常注重的是常态下的学校教育管理，对于预见性的管理工作还有待完善。但是一旦出现危机情况时，充分预见并及早防范的预见性的管理将能够减少由于危机带来的损失，它是学校突发公共卫生事件危机管理所要建立的一种必要的管理模式。

二、学校构建突发公共卫生事件应急响应体系的现状

第一，学校应急管理意识较淡薄。大多数学校并未真正把应急管理作为全校管理的重要部分，通常只是把其作为学校安全保卫部门、后勤部门或校医院的职责。事实上，学校最成功的应急管理应该是在突发事件潜伏期内预防和解决突发事件，而非等到突发事件发生后才去寻找解决办法，这是对应急管理理解的误区。［2］

第二，突发公共卫生事件的预警机制不健全，导致了一旦出现突发性卫生事件后，解决卫生问题的手段和措施不及时，容易出现职责不明、措施不力、互相推诱的情况发生。由于对突发公共卫生事件的管理理念的落后，预警机制的不健全，没有建立对公共卫生安全隐患的信息的搜集和排查系统。

第三，学校对突发公共卫生事件的应急管理机构不完善。我国学校在设立公共卫生事件的管理机构时，本身就具有临时性设立的特点，由于管理机构的临时性导致了对危机事件处理的不确定性和没有延续性，并且大多数从事公共卫生事件的工作人员在公共卫生方面的专业知识缺乏，且很多也未受过公共卫生知识专业化、体系化的培训。这种现状会导致一旦学校爆发公共卫生事件时，学校将会面临着高成本处理危机事件的情况发生，且这种现状也不利于学校以后对于突发公共卫生事件的处理。

第四，学校对突发公共卫生事件的信息传播不透明。但学校担心公共卫生信息一旦传播出去后会引起社会更大的骚乱。但事实上，网络的快速传播使学校一旦发生突发公共卫生事件后更加容易出现传言和猜想，每个学生背后都代表着一个家庭，也没有及时的保障公共的知情权。学校应建立对公共卫生的相关信息的正规的、权威的发布系统，让学校处理突发公共卫生事件的发展事态向社会及时公布，防止流言的产生与蔓延。

三、学校构建突发公共卫生事件应急响应体系的域外经验借鉴

美国的危机管理体系是在不断地处理各种频发的自然灾害、战乱以及人为与技术突发事件的过程中建立起来的，是构筑在全面管理理念基础上的一套相当完善的危机管理体系。［3］在这套体系中起着重要协调作用的核心机构是联邦紧急事务管理局(FEMA)，其使命是领导美国对灾难进行预防、处理和恢复。FEMA与美国各州教育部门制定危机指南，指导各学校采取适合自身学校特点的应急管理措施。在911以后，美国国土安全部建立了一套五级威胁预警系统，分别用绿色、蓝色、黄色、橙色、红色五种颜色代表从最低级到最高级的警戒级别。美国的学校根据FEMA提出的危机管理原则和运行模式制定适合自身学校特点的对于危机的预案工作。同时，FEMA就通过公共支持拨款对学校的应急管理进行支持。

在英国，专门制定了相应的安全卫生方面的法律。英国的学校通常是由专人来负责安全卫生的管理工作。这些负责安全卫生的人员必须要经过职业化的培训，要能够对学生群体内或校园内的危害和风险进行有效的辨识和评价，并且他们的另一职责是制定风险控制计划来达到消除和减少危害风险的目的。

日本的突发事件应急管理体系非常完善，当然这是建立在日本多次发生重大的突发危机事件之后，使日本政府意识到对灾害防治的立法的重要性。日本在1961年出台了防灾宪法，如今，各学校纷纷制定防灾应急法规，实现了防灾对策的系统化、法律化，并且在危机预防、应急、恢复处理过程中，各学校都按照程序进行，以确保灾难发生时应急工作能有条不紊的进行，使灾害造成的损失降到最低。日本的学校对于应急管理采取公共安全管理委员会制度。公共安全管理委员会的主要职责是负责策划制定校园安全计划和政策，设定校园安全的各项基准、采取应急行动。

四、学校构建突发公共卫生事件应急响应体系的具体措施

(一)对学校突发公共卫生事件的分类分级进行危机预警

学校成立公共卫生安全领导小组，该小组根据校医院或者相应的专家分析判断公共卫生事件的类型和严重程度进行分级分类别启动应急预案。对公共卫生安全事件的分级分类别主要是根据公共卫生事件发生的时间、产生的人员伤亡情况、导致的对人身财产的损害程度、对未来潜在人群的危害程度、疾病的扩散情况、社会对该公共卫生事件的心理承受度等因素而确定。一般来说，学校公共卫生事件可分为三类:

1．主要传染病病种:(1)甲类传染病;(2)乙类传染病爆发或多例死亡;(3)发生罕见或已消失的传染病;(4)新发传染病的疑似病例。

2．群体性不明原因疾病:(1)发生多例不明原因死亡的病例;(2)药品引起的群体性反应或死亡事件;(3)预防接种引起的群体性反应或死亡事件;(4)医源性感染爆发。

3．重大食物和职业中毒:(1)中毒人数多于30人以上或者出现了1例以上的中毒死亡事件;(2)在一周内发生3人以上的职业中毒事件或者出现了1例以上的职业中毒死亡事件;(3)由于有毒、有害化学物品、生物毒素而造成的集体性急性中毒事件;(4)严重威胁或危害公共健康的水、环境、仪器污染和放射性、有毒有害化学性物质丢失、泄露等事件。［4］

在这三大类的分类分级的基础上对以下要素进行分析总结，第一，造成该公共卫生突发事件的原因以及目前的影响程度;第二，目前已经采取的措施以及实施效果如何;第三，该种公共卫生突发事件的发展走向如何。通过对以上因素的评估分析，结合专业人士的医学调查报告，进行全面评估后，形成具体的处理意见然后向学校的公共卫生安全领导小组进行通报。

(二)召开突发公共卫生事件对策会议

学校公共卫生安全领导小组在接到突发公共卫生事件危机预警建议后，迅速召开对策会议，会议内容主要体现在以下方面:第一，此次突发公共卫生事件的危机情况及等级状况;第二，此次公共卫生事件的进展情况;第三，迅速联系后勤部门、物资部门、通讯部门等做好应急准备;第四，确定指挥此次危机事件的成员名单;第五，如果发生次生性意外情况时所采取的措施;第六，在必要时寻求外界的支持。并且在形成相关会议决议后，应当迅速向教育卫生行政主管部门进行汇报。

(三)启动突发公共卫生事件危机管理预案

以保障学生安全为首要原则，正确判断公共卫生事件的性质，迅速启动公共卫生应急机制，执行公共卫生安全通报程序以及采取必要的措施防止社会公众对公共卫生危机的恐慌。根据公共卫生危机的不同等级，应该遵循一定的步骤逐步展开应对计划:

1．迅速成立现场指挥部，根据一线情况，按照预案，实施现场指挥、救援、调度，并将现场情况在第一时间内反馈给学校公共卫生安全领导小组;

2．后勤管理部门根据卫生安全事件造成的具体损失，调配应急物资以及安全保障的物资、药品，保障师生的安全需要;

3．各年级、班级根据统一步署密切关注本年级、本班级内的公共卫生危机事件的发展动态，并及时向学校进行汇报;

4．处理好与校内校外的沟通联系，根据安全卫生事件的发展趋势，及时寻求校外卫生安全应急机构的支持。各年级、各班级负责老师要做好与学生家长关于此次安全卫生事件的联系沟通工作，避免引起社会更大程度的恐慌与猜测;

5．及时安抚学生情绪，稳定学生对安全卫生事件的恐慌情绪，开展心理疏导，帮助学生调节他们的危机反应;必要时，启动师生撤离程序;

6．加强校园其它安全，制定措施避免校园次生性安全事件的再次发生;

7．领导小组根据所收集的各年级、各班级的安全卫生信息，及时调整安全卫生事件危机反应计划。

［1］王鹏程．高等学校突发事件预防与应对机制研究［D］．南昌大学，2012:35．

［2］王诗堂，冷树青．高校突发事件的类型、特征及成因探析［J］．湖北教育学院学报，2006，23(12):71-71．

［3］于艳玲．高等院校应急管理体系的理论研究与实证分析［D］．武汉理工大学，2010:19．

［4］徐小乐．高校突发公共卫生事件应急管理［D］．苏州大学，2005:21．