政府机关：执法方式须以民为本刚柔并济

莫于川

对于政府机关来说，为适应全面建设小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国的新形势和新进程，实现建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的总目标，必须注重更新法制观念，创新执法方式，树立以民为本、服务为先、刚柔并济、政民和谐的行政执法理念，形成多主体、多机制、多方式、多依据的行政执法模式，更有效地约束行政权力、保障公民权利、实现行政目标，完成十八届四中全会提出的深入推进依法行政、加快建设法治政府的重大任务。

我国行政方式理念的变革

我国的行政管理领域，改革开放以前实行的是高度集权集中、多用刚性管理手段的高权行政方式，它易于形成行政主体与行政相对方之间的紧张关系，激化政府与民众的矛盾。因此，在改革开放进程中探索实行以民为本、关注民生，注重科学性、有效性、经济性的包容性发展模式，就需要尊重自由平等、有助于实现和保护人的基本权利包括发展权利的新型行政管理方式相配合，于是非强制性的柔性行政方式应运而生，并逐渐发展起来，发挥着积极作用。其实质是人们正在重新认识和合理调整政府机关的角色、职能和法律关系、法律地位和社会作用，其突破口和抓手是积极采用“增量的行政管理方式”（包括行政指导、行政契约、行政资助、行政奖励、行政调解等许多行政管理方式，它们区别于存量行政方式，即传统的刚性为主的行政管理方式，如行政命令、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用收用）—尊重并有效保护市场主体的利益、愿望、积极性的一系列新型的行政管理方式。

由管制型、秩序型、管理型政府转向法治政府、服务型政府，这是一场深刻变革。在国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了全面推进依法行政、建设法治政府和服务型政府的系列要求基础上，2010年11月国务院颁布的《关于加强法治政府建设的意见》第五部分（题目是严格规范公正文明执法）第14条提出，“要全面履行政府职能，更加重视社会管理和公共服务”“推进政府职能转变和管理方式创新”;第15条提出，要“改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。”这里提及的创新执法方式，要求政府机关须认真履行服务职能，积极运用柔性行政方式。

党的十八大以来，中央继续对此提出了一系列原则要求。十八大报告提出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。”十八届三中全会决定提出，要“深化行政执法体制改革”“做到严格规范公正文明执法”，由此提高执法和服务水平。十八届四中全会决定提出“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”为此，必须“坚持严格规范公正文明执法”“坚持全面推进政务公开”。

新型行政方式以柔性为主

建设充分体现服务精神的现代法治政府，这是人民政府“以民为本”的施政理念，是全心全意为人民服务的主导行政价值观。如何主动回应推进改革创新的时代要求，加快建设法治政府和服务型政府，成为当下重大的深化改革课题。而从行政管理方式创新入手—由易到难地从管理方法到管理机制再到管理体制逐渐革新，正是人们选择的一个理性、可靠、高效的行政民主之路，是中央人民政府确立的深入推进依法行政、加快建设法治政府和服务型政府的基本方针。

处于深化转型发展时期的我国行政机关，普遍面临着任务重、要求高、环境复杂、手段不足等问题，如果囿于传统的行政管理理念、制度和运行机制，单纯依赖行政命令、行政征收、行政征用、行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性的传统行政管理方式（也称为“存量的行政管理方式”），虽似重拳出击、立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾，强化行政机关与相对人之间的对立和冲突，已不能满足行政监管实践的客观要求。因此，通过行政民主化导向的行政管理创新（包括体制创新、机制创新、方法创新），改造那些存量的行政管理方式，以提高管理水平和实效，就成为行政改革的紧要课题。

与刚性管理方式相对应、相配合，近年来体现行政民主性的体制创新、机制创新、方法创新越来越多，正在改变行政管理和行政法制的面貌。那些体现参与性、互动性、协商性和可选择性的新型行政管理方式，如“增量的行政管理方式”，在行政实务中运用得越来越多，越来越广，发挥出特殊的行政管理功效，有助于形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，有利于推动政民互动、构建和谐社会。

对于柔性为主的新型行政管理方式与依法行政的关系应有辩证认知，它们具有广泛的法律依据。柔性行政方式的法律依据，在多数情况下是法律、法规、规章作出的具体规定，也可能是法律、法规、规章确立的法律原则，在一些情况下还可能包括立法目的、立法精神、法律价值以及特殊条件下的社会公德、当地习惯、国家政策等成文或不成文的广义法规范，它们也被称为条理法。例如，在我国现行法律文件中就有如下关于法律原则、国家政策、社会公德、当地习惯等条理法的具体规定：《民法通则》第四条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”《民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”《物权法》第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”《物权法》第八十五条规定：“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定;法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。”仅从这几个法律条款，便可管中窥豹地把握条理法的基本轮廓。

柔性为主的新型行政管理方式日益受到人们关注，它们广泛运用于经济和社会管理与服务领域，对于社会生活的协调高效运转发挥着特殊功用;它们与刚性管理方式相对应、相配合，发挥出特殊的行政执法、监管服务功效，能改善政府与民众的关系，改变着行政管理和行政法制的面貌;同时，它们在实务过程中也出现许多矛盾和问题，需要依循行政法治原则妥善解决。简言之，如何推动刚性为主的存量行政管理方式的民主化改造，柔性为主的增量行政管理方式的积极运用，从而形成以人为本、刚柔并济的现代行政管理和行政法制模式，这是摆在行政管理和行政法制实务工作者和学者面前的紧要任务，也是学习贯彻十八届四中全会精神的应有之义。

（作者为中国行政法学研究会副会长暨法治政府建设专业委员会副主任，中国人民大学教授、博士生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长）endprint