新农村建设进程中“迁村腾地”实施的多维困境实证研究

崔步凡 蔡青松

摘要：近年来，湖北省宜城市结合土地整理项目的实施，多方筹措资金，按照统一规划、统一设计、统一选址、统一标准和农民自愿的原则开展迁村腾地工作，走出了一条以迁村腾地为手段，以增加耕地面积、改善农民生产生活条件、提高土地集约利用水平和农业综合生产能力为目标的新农村建设新路子。

关键词：土地综合整理  筹措资金  耕地面积

1 “迁村腾地”的概念及运作模式

1.1 “迁村腾地”的概念 “迁村”即把居住在大山深处、环境恶劣、不适宜人居住、经济发展相对滞后、基础条件较差的农村群众迁移到交通便利、生活条件相对较好的地区进行集中安置，同时合理配置公共资源。“腾地”即通过迁村集中安置农户，腾出大量的零散宅基地，将腾出的耕地复垦用于发展经济林果，增加耕地面积、提高土地利用率、增加群众收入。实现千人资源共享、建设新农村的目标。

1.2 迁村腾地”的运作模式 ①坚持政府主导，建立共同推进的机制。坚持用工业理念谋划农业、用城市理念建设农村、用现代理念教育农民，稳步推进新农村建设。②注重统筹规划，有效控制建设规模。坚持因地制宜，规划先行，与城乡建设、产业发展、生态建设、新农村建设等规划有机结合，科学合理地布局生产生活，分期实施原则。③坚持耕地红线。进一步加强对耕地的质量监管，将新增耕地作为基本农田实行永久保护。④坚持量力而行，协调发展的原则。在民居房建设模式中积极探索出了一条“政策引导、政府扶持、村组实施、群众参与”的新农村建设之路。

2 影响新政策实施的多维困境展示

国土资源部曾启动以县（市）为单位的116个国家基本农田保护示范区建设，力求通过实施示范区建设土地整治项目，促进形成了一批规模化、生态化的基本农田产业区，进而推动新农村建设。通过在湖北宜城进行的实地调查，我们发现“迁村腾地”在实施过程中存在以下问题：

2.1 政策本身的问题 “迁村腾地”政策本身是一项正在试点的新政，中国在建国以来经历了多次土地制度改革以及土地政策的变迁，然而近年来的土地政策给农民带来许多的消极影响。虽然宜城市政府在政策实施之初出动全部力量进行了多方动员，但是农民们心中根深蒂固的抵触感并不容易消除，这给迁村腾地的顺利实施造成了不小的阻力。公共政策的制定及实施不是单独的，即需要相应的配套措施和政策支持，迁村腾地政策尚处于雏形期，因此在具体实施过程中，各地政府都会不同程度地陷入配套政策的制定问题。

2.2 社会主义市场机制运转本身的缺陷给迁村腾地政策带来的困境 “迁村腾地”政策是政府为了解决家庭联产承包责任制暴露的问题以及进一步解放农村生产力，解决“三农”问题而制定的新政，在土地流转制度的改革中引进市场机制，激活生产力。然而，我国现如今的社会主义市场机制并不健全，法制建设和政策建设均不完善，在引进社会资本之后，难以完全避免社会投资的盲目增加等，从而导致农村土地利用的浪费以及土地流转的无序等问题。

2.3 农民思想观念更新不到位 在政策实施之初，一部分农民仍然习惯于传统的“家园连田园”式的生产和生活方式。觉得到集中居民点上居住，离责任田远了，鸡鸭不能散养了，柴草没地方堆了，有些不方便。还有一部分农民“等、靠、要”的思想比较严重。基础设施等上面来建，搬迁靠上面来补贴，公益事业要上面来支持，工作难度比较大。

2.4 资金整合力度不到位 迁村腾地需要大量资金投入，但在实际操作中，受各部门的职能限制，没有把有效的资金全部整合用于迁村腾地项目建设上来，资金来源渠道不宽，项目兼容不多，整合力度不够。

2.5 与产业发展结合不到位 迁村腾地提高了农业综合生产能力，较好地改善了农业生产条件，但与当地的产业发展结合得还不是很紧密，仍然延续着原有“一家一户、稻麦连作”的传统生产方式，在产业升级和农民组织化程度上没有大的改变。

3 实证调研分析

3.1 实践性采访农村居民 显而易见，“迁村腾地”建设模式取得的成果喜人。第一是增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，建设了一批适应现代农业发展要求的高标准基本农田。第二是改善了农村生产生活条件，提高了农村土地的节约集约利用水平。第三是促进了公共设施配套利用的最大化，真正意义上实现了资源共享。

3.2 理论性政府研究人员 迁村腾地才是新型城镇化建设的出路和关键。民以食为天，保护中国13.7亿口粮田、守住18亿亩耕地红线是一件天大的事。无论是“城乡一体化”、还是“新型城镇化”，都是挤占耕地，在集约开发、科学利用上做文章，只有“迁村腾地”才是复垦耕地、创造建设指标，打开了新型城镇化的发展空间。

迁村腾地增加了农民收入，促进了新农村建设。一方面将腾出的土地通过招商引资，引导和促进农业规模化和产业化经营，进一步提升生产力，公共服务设施的建设，有利于提高农民就业和增加收入。另一方面，通过公共基础设施，又进一步推动了新农村建设和发展。

迁村腾地还扩展了城乡建设发展空间，促进了城乡统筹发展。城乡一体化是我国经济社会发展的必然趋势，农村土地进入市场流通是其土地财产属性的自然回归。而小城镇与农村经济有着极为密切的联系，是实现农业现代化的重要力量;小城镇与大中城市同样关系密切，是大中城市发展的基础。节约出来的部分集体建设用地可以直接用于当地发展非农产业，壮大村级集体经济。同时，按照总量不增加的原则，将农村节约的建设用地指标用于小城镇建设，优化了城乡用地结构和布局，获得的土地收益返还农村，有利于农村的发展和建设。

4 调研结论

政策实施模型构建：

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5 课题延伸与结题思考

“迁村腾地”对实现耕地总量动态平衡这一战略目标有重要的意义。随着经济的高速发展以及我国资源合理利用理念的推进，规范化利用土地有其必要性。首先，沿海一些发达省份率先发现本地耕地后备资源稀缺，甚至开始谋求跨省易地占补平衡，此后数年，有关土地管理政令一个比一个紧急，一道较一道严厉，甚至祭出了耕地保护的“省长负责制”。这些无一不都反映了国家土地状况堪忧。保护耕地，实现耕地动态平衡是土地管理法的出发点和落脚点。

实践证明，开展土地整理工作，既增加了耕地，有利于农业产业化，又改善了农村社会环境，推动了农村精神文明建设，是一项利国利民，深受群众欢迎的事业。

然而，大众当前对迁村腾地政策实施的效果仍存在其顾虑，比如是否会侵犯到农民的权益;或者由于缺乏适用范围的规定，而导致容易衍生新问题;或者缺乏必要的监督，导致权力的滥用误用腐败等等。

在发现问题之后，我们希望能够寻找到良好的解决途径，初步建立一个国家政策下达落实效果分析模式图，希望对农村土地政策的有效实施有所帮助。我们希望通过我们的实证调研，去检验我们探索出困境改革本身的合理性，并结合调查走访了解到农村土地利用的具体情况，对模型进行修改和完善。

参考文献：

[1]翟振元，李小云，王秀清.中国社会主义新农村建设研究[J].社会科学文献出版社，2005.

[2]胡必亮.将推进城镇化与建设新农村紧密结合起来[J].中国发展观察，2007（05）.

[3]黄建伟.建设社会主义新农村的研究现状述评和研究意义分析[J].江西农业大学学报（社会科学版），2006（1）.