核实耕地面积问题浅议

才立新　司维茜

摘要：农业普查工作的一项重要任务就是查准、查实农业用地面积指标。在农业用地面积指标中，耕地面积作为直接涉及农民群众切身利益的指标，是重点和难点。第二次全国农业普查要取得成功，必须查准、查实耕地面积。最好的方法就是由各级农业普查机构组织相关部门联合行动，采取以居民组为起点，以各村民委员会现行掌握的账面面积为基础，以分登记抽户实测为手段，以航测、详查数据为参考依据评估的办法进行核查，核实到村级。

关键词：农业普查；耕地面积；抽样方法

中图分类号：F302.5文献标志码：A文章编号：1673-291X(2008)08-0055-02

农业普查工作的一项重要任务就是查准、查实农业用地面积指标。在农业用地面积指标中，耕地面积作为直接涉及千千万万农民群众切身利益的指标，是重点和难点。第一次全国农业普查工作的实践已经证明，要通过逐户普查登记的手段来搞准搞实耕地面积，在现实情况下很难达到目的。本文试从对影响耕地面积数据失真(或差异)的因素分析人手，采用抽样方法核实耕地面积的具体办法、可行性等问题谈点粗浅的认识与思考。

一、影响耕地面积数据失真(或差异)的主要因素

要搞准耕地面积，必须首先具体分析影响耕地面积准确性的因素。在多年的农村统计工作实践中，笔者发现影响耕地面积数据失真(或差异)的因素主要表现在以下几个方面

一是历史原因。应该说，中华人民共和国建国以来，我国按照计划经济的模式建立了一套比较科学完整的农业统计全面报表制度，取得了较为准确的耕地面积数据。只是后来由于受极左路线的影响，使统计基础工作遭到严重破坏。当时，全国许多地方为实现“超纲要、跨黄河”的目标而瞒报耕地面积，留“黑地”、种“帮忙田”的现象在那些年屡见不鲜，因而才导致了耕地面积数据的严重失真。二是政策、利益因素的驱使导致将错就错。农村实行“联产承包责任制”以前，我国农村实行的是“三级所有、队为基础”的体制，生产队是基本生产单位。实行责任制以后，原来的生产队变成了居民组，在承包到户及以后的延包过程中，都是按照已经基本失真的原账面面积数据对耕地进行的分配或调整。因为这项工作涉及到千家万户农民群众的切身利益，农民群众十分关注。所以当时各地都结合各地的实际情况做了十分细致的工作，采取了多种多样的办法，虽然形式不一，但必须做到基本公平合理，否则群众通不过。因此可以说，各居民组在分地时应该基本掌握了比较准确的耕地面积资料。但由于涉及农民切身利益，当时各地对耕地面积数据都未进行修改订正，仍以原账面面积为基础分劈到户并上报耕地面积报表。三是第一次全国农业普查没有从根本上解决耕地面积数据上的历史遗留问题。第一次全国农业普查过程中，采取由土地管理部门根据全国范围的航测资料，结合一次性详查核实数据确定耕地面积的办法，只得到了耕地面积的宏观概况，未能取得县以下基层政府和群众自治性组织的广泛认同。虽然后来在全国范围内开展了一次农业普查与常规农业统计数据衔接工作，但耕地面积数据只衔接到县一级。因此，由村级起报的耕地面积数据与县以上土地管理部门掌握的数据仍有较大的差异。无奈之下，县以上统计部门只好以同级土地管理部门掌握的数据为准逐级上报。四是耕地面积动态变动情况复杂。耕地面积是一个动态数据，第一次全国农业普查至今已十年时间，十年来，耕地面积在实际上发生了较大变化。基建占地、产业结构调整占地、因灾废弃等减少因素和新开荒地、开边展沿等增加因素并存。对每一个农户来说，大部分愿意把减少的面积如实申报，但对增加的耕地不愿申报或尽量少报；从基层组织来讲，由于受耕地管理动态平衡政策的影响，因对减少的耕地面积无法补足而存在瞒报现象。

上述几个因素既有历史遗留问题，又有现实的主、客观原因；既有内在的互为因果的联系，又客观独立地存在。受以上几个方面因素的影响，一方面，导致耕地面积数据失真，使各级党政领导和有关部门难以取舍，无法科学决策；另一方面，给搞准搞实耕地面积带来了一定的难度，无论是统计部门还是土地管理部门在现实情况下单靠自身的力量都难以掌握真实准确的耕地面积数据。

二、关于用抽样方法核实耕地面积具体办法的初步设想

第二次全国农业普查要取得成功，必须查准查实耕地面积，取得一个令各级党政领导和社会各方面都比较认可或信服的数据。那么，怎样才能搞准耕地面积呢?究竟要搞准到哪一级呢?笔者认为，最好的方法就是由各级农业普查机构组织相关部门联合行动，采取以居民组(原生产队)为起点，以各村民委员会现行掌握的账面面积为基础，以分等级抽户实测为手段，以航测、详查数据为参考依据评估的办法进行核查，核实到村级。具体做法是：

(一)操作規程

1核定各组给类等级耕地的帐面原报面积

核查人员要将各居民组的耕地按自然地块逐组、逐块登记，核准各自然地块上各类等级耕地的账面原报面积，求出各组各类等级耕地的账面原报面积。

2抽户实测，求出丈量系数

在求出各组各类等级耕地的账面原报面积的基础上，在各类等级内随机抽取1～2户农户，对该农户所分得的该等级耕地进行实测丈量(丈量时要包括开边展沿面积)，求出各类等级耕地的丈量系数。

各类等级该等级内抽中农户的实测面积

耕地的丈=x100％

量系数该等级内抽中农户的账面原报面积

3查清各组未计入耕地面积的新开荒地面积和已经占用(或废弃)而未核减的耕地面积

4推算

(1)各组某等级耕地丈量面积=该组该等级耕地的账面原报面积*该组该等级耕地的丈量系数

(2)各组核实的耕地面积=该组各等级耕地丈量面积之和+该组未计人耕地面积的新开荒地面积-该组已经占用(或废弃)而未核减的耕地面积

(3)全村核实的耕地面积=各组核实的耕地面积之和

5质量控制

对耕地面积核查工作，各级农业普查机构要抓好工作质量和数据质量控制工作，都要组织力量深入基层检查指导。省级抽查不少于村总数的0.5％、市级抽查不少于村总数的5％、县级要组织力量采取分片包乡(镇)的办法，每个乡镇至少要抽查3个村，乡镇级要组织强有力的工作组深入各村，采取一跟到底的办法认真抓好核查工作。同时，各县市区农调队还要利用农产量抽样调查网点进行实测，求得全县耕地面积的丈量系数。

6，评估论证

数据逐级汇总上报后，乡以上各级普查机构要组织有关人员组成评估小组以耕地航测、详查数据为参考，结合抽查情况和抽样调查数据进行评估论证，提出评估报告。

三、关于用抽样方法核实耕地面积的可行性论证

首先，从实践上看，在现实情况下，通过逐户调查登记难以取得准确的耕地面积数据，而通过航测、详查虽能取得

较为准确的宏观数据，但不能取得较为准确的基层数据，难以满足分级决策的需要。而采用组为起点、核实到村的抽样核查办法，一是能取得较为准确的分村耕地面积数据；二是从技术和人力、经费等方面是完全可以承受的；三是基层干部群众排斥情绪小，容易接受。因此，只要组织措施得力、宣传工作到位、方法得当，就一定能够查准查实耕地面积数据。而这些，正是作为一项政府行为的农业普查工作所具有的优势。

其次，从理论上讲，抽样核查的科学性与可操作性为搞准耕地面积提供了方法保证。一是多年来抽样调查方法在农村统计工作中得到广泛应用，如农产量调查、人均收入调查等。基层会统人员对抽样理论和方法有了一定的了解和掌握，为抽样方法在核实耕地面积工作中的应用奠定了坚实的基础；二是分等级抽户实地测量减少了工作量，在同一耕地等级内，户与户人均耕地面积差异不大的实际，也使抽户实测具有充分的可行性；三是各县(市)区农调队直接掌握的农产量调查网点，为各级宏观调控核查工作质量提供了依据。

最后，先进地区的成功经验证明了抽样核查方法的可行性。今年上半年，甘肃省通渭县选择北城乡徐阳村进行了一次采用抽样方法核查耕地面积的试点工作，取得了圆满成功。

由此可见。在农业普查工作中，采用抽样核查的办法搞准耕地面积是切实可行的。

四、用抽样方法核实耕地面积应注意的几个问题

1耕地面积抽样核查工作做为农业普查的有机组成部分，要在各级农业普查领导小组及其办公室的统一领导、组织下进行。由国家提出统一要求，省、市普查办会同统计、国土、农业等部门负责制定方案，县(市)区普查办制定具体实施细则，由乡、村普查小组组织力量负责具体实施。其调查经费由县级以上普查机构从农业普查经费中列支。在调查之前，要选调好普查员，普查员要吸纳熟悉当地情况，群众基础好的人员，特别是要把现任或历任的村组干部吸纳到普查队伍中。

2要从实际出发，因地制宜，确保工作质量。对人均耕地面积分布比较均匀，户与户之间耕地相差不是十分悬殊的村主要采取抽样调查，对非农村住户类农业生产单位的耕地面积核實工作，要根据实际情况，既可以采用抽样方法，也可采用全面实测的方法。对面积较大的地块运用GPS定位仪进行丈量，对面积较小的地块则用测绳或米尺进行丈量。特别是在调查前必须做耐心细致的宣传动员，一定要解除基层干部、群众的思想顾虑，如实申报地块，核准各等级耕地的原报账面面积，严防遗漏。

3核查工作要严格贯彻执行《统计法》，严肃调查纪律，认真执行操作规程。对玩忽职守、敷衍了事、伪造、篡改调查资料、故意虚报、瞒报耕地面积的行为要严肃查处，对有关领导和直接责任人不但要给予经济处罚，而且要视情节轻重追究党纪、政纪责任。

4通过抽样核查确定的村级耕地面积数据既不与农户现有的耕地直接挂钩，也不能作为各级政府兑现各项惠农政策和下达交纳税费等指标的依据。建议仍按原来第二轮土地承包合同或原来的上报面积来执行。以避免在耕地丈量过程人为因素的影响，确保获得比较准确的数据。

[责任编辑孙莉艳]