双乐村的金融富民实践

张全有

资金短缺，是制约脱贫的重要难题，造成资金短缺的根源之一是融资困难，融资困难的根源在于乡村金融机构少、金融产品少、金融服务少。前些年，甘肃定西市安定区秤钩驿镇双乐村资金短缺，融资难，主要原因也是没有专门的金融机构、产品和服务。

贫困村的资金困扰

双乐村距离定西市区43公里，总流域面积14.6平方公里，有15个社418户1693人，其中贫困人口376户、1551人，是典型的贫困村。耕地面积10617.7亩、人均6.27亩，主要种植马铃薯，八成以上的农户养羊，存栏数在2万只以上，是安定区委区政府授予的“养羊专业村”。农民收入主要靠养羊业、马铃薯产业、劳务业。

调查显示，双乐村村民年均纯收入不足2300元，但资金支出量很大，人均在5000元以上，大额支出主要集中在婚丧嫁娶、上学、医疗等方面。在推进新型城镇化进程中，农民普遍趋向在小城镇购房居住、在农村生产经营。

为解决贫困农民生活和发展资金短缺难题，近年来，双乐村在定西市政府牵头、金融监管部门推动、各金融机构配合下，大力开展创新金融产品和金融服务，其中效果最显著的是惠及面最广的农户小额信用贷款。具体做法是由农村合作金融机构给农户提供小额信贷服务，一次授信，循环使用，授信额度内随用随贷，不再审批。经过几年的运行，最高信用额度由过去2、3万元扩大到目前10万元，并根据农户家庭财产及信用情况动态调整信用额度。这种信贷服务方便快捷，能解决大多数农户低水平生活和家庭小规模农业经营需求，很受农户欢迎，绝大多数农户可享受的实际额度在2—5万元之间。

目前，双乐村以小额信贷为主的贷款余额累计有1770万元，贷款面接近40%。但小额信用贷款只能解决农户低水平、小规模的生产生活燃眉之急，对于正从贫困迈上整体脱贫新发展台阶、希望扩大再生产、过上小康生活的新型农民来说，则显得杯水车薪。例如村民赵克志组建了一家马铃薯合作社，通过小额信用贷款贷了一些，可还是严重不足。无奈之下，他请两位村干部以自身名义向信用社贷款，然后把贷款转借给他，勉强筹到20多万元贷款，可这仍与他收购马铃薯所需资金相去甚远。

其实，安定区所有的贫困村几乎都与双乐村一样，在新的发展阶段，对资金的刚性需求大大增长，可服务他们的村级金融机构很少、产品不多、额度有限。

2013年11月3日，习近平总书记在湖南调研扶贫工作时指出：“一把钥匙开一把锁，切忌眉毛胡子一把抓。在面上要突出整体联动，在点上要突出地方特色，加强分类指导，一乡一策、一村一策，一家一户一本台账、一个脱贫计划、一套帮扶措施，确保扶到最需要帮扶的群众、扶到群众最需要扶持的地方。”

那么，用什么钥匙才能打开乡村发展融资难这把锁、推动精准扶贫深化展开呢？定西市委以改革创新精神，提出九条精准拓宽扶贫融资渠道：一是财政扶贫资金更多地转变为政策性贴息、担保资金和风险补偿资金，扩大受益面。二是双联惠民贷款、牛羊蔬菜产业贷款、妇女小额担保贷款、易地扶贫搬迁建房贷款等各类贷款资金更多地用于扶贫。三是认真落实国家扶贫贴息贷款政策。四是认真实施“中和农信”小额信贷、“世行第六期贷款”、“亚行贷款”等项目。五是加强驻地各金融机构的融资合作，将农村存款主要用于农业、农村。六是发展普惠金融，加强对贫困人口、低收入群体和小微企业的金融服务。七是降低贷款门槛，采取宅基地使用权、土地承包经营权、林权三权抵押，农户信用担保和联户担保等方式，扩大农户小额信贷。八是发展贫困村“互助资金”合作社，兴办扶贫担保公司，帮助贫困户和扶贫企业解决资金短缺难题。九是开展扶贫保险工作，扩大自然灾害保险范围。其中，第七条和第八条办法，是完善村级金融机构，激活村级金融服务、产品的精准办法。

双乐村成立“双乐会”

今年1月，双乐平安双联互助协会（以下简称“双乐协会”）在双乐村成立，该协会以打造信用村为基础、以为村民担保发展贷款为目的、以自有资金交金融机构担保抵押风险为撬动、以盘活利用村民财产质押反担保为抓手，将“降低贷款门槛，采取宅基地使用权、土地承包经营权、林权三权抵押，农户信用担保和联户担保等方式，扩大农户小额信贷”与“发展贫困村‘互助资金合作社，兴办扶贫担保公司，帮助贫困户和扶贫企业解决资金短缺难题”有机统一起来，进行大胆探索。

今年初，“双联”双乐村的定西市政府副市长刘昇动员全村所有农户加入“双乐协会”，动员中国平安财产保险公司为协会无偿捐助30万元资金，动员协会向安定区农村信用联社存款30万元为担保抵押风险金，动员信用联社以担保抵押风险金5倍的比例为协会会员提供不超过150万元的担保贷款。信用联社要求担保贷款对象是授信且使用过信用贷款的村民，单笔不超过5万元，用途主要是发展养殖及扩大种植规模，期限两年，每户贷款对象的信用贷款和担保贷款余额不超过10万元。

村民李世雄说：“现在要甩掉穷帽子、过上好日子，就离不开靠借银行的钱大发展。我养了200只基础小尾寒羊，计划大干一场，可是信用社给我只授5万元的信用额度，我只能贷5万元的信用款，这点钱远远满足不了我的需求。没办法，我就向高利贷贷了12万元。幸运的是今年村上的协会为我担保了5万元贷款，这一下缓了我的急，让我还了5万元高利贷。”

“双乐协会”之所以敢给会员担保贷款是有原因的。驻村镇干部王瑞权说，协会为会员担保贷款之前，会员会将自有财产质押给协会供其反担保。财产主要有承包地、林地的经营权，宅基地、汽车等财产的使用权。贷款户将承包地、林地的承包书和宅基地的产权证复印并签字画押后质押给协会，承诺如不能按期还款，就由协会用流转承包地、林地、宅基地等的经营权、使用权10年所得收益还贷款。质押的承包地，必须是自有，必须在20亩以上。

靠谁、用什么方式评估会员质押财产的价值？王瑞权介绍说，会员需要贷款，就向协会理事会申请，一旦同意，理事会就安排协会监事会调查申请贷款会员的信用情况、贷款用途。在此基础上，监事会主任及一名成员和信用社一名工作人员组成“三人”工作小组，与贷款者商议所质押财产的价值。

协会到底有没有担保风险？镇长王前进说：“协会只限给本村会员担保贷款，担保不出村，而且协会监事会调查严格、理事会决策慎重。风险小，是因为协会民主管理、民主决策的体制机制在很大程度上保证着担保的安全性，是因为信用村建设夯实了会员诚信还贷的基础，是因为会员经济实力已经发展到一定程度上的会员，即便自己没有偿还能力，总会在发展起来的社会环境里筹款还上担保贷款。”

农民之所以难从金融机构贷到款，关键是缺乏有价质押物。“双乐协会”探索进行的担保和反担保贷款，缓解了种养大户、加工贩运致富带头人缺少发展资金的难题，进一步衔接了现有农村金融服务的创新，弥补了小额信贷的不足，缓解了农民贷款难题。短短半年间，信用联社就以前所未有的极大热情，为“双乐协会”的25户会员担保贷款122万元，缓解了农户发展资金短缺的燃眉之急，点燃了他们以贷款圆发展梦的新希望，实现了信用社和农户的“双乐”。

“双乐协会”为会员成功担保贷款，关键的两步棋是“低费用”评估“三权”和以质押开展反担保。在双乐村，评估“三权”并不需要专业机构，而是由协会监事会三位成员、贷款申请人、放贷金融机构三方集体协商。评估成功，完成反担保，贷款户就给协会交100元费用。反担保，就是申请人将评估的“三权”质押给协会，以此向协会保证自己按期还贷。如果贷款户不能按期还贷，就由协会代偿，但协会收回所质押的有形资产，将其流转给愿意租用的市场主体、盘活使用。

期待更大的施展空间

双乐村平安双联互助协会为定西市破解村级合作金融做了尝试。回过头来看，协会从成立到运行半年多，所构建的组织、发挥的功能、开展的服务，充分说明这是一个富有创新的精准金融扶贫探索，是一个富有方向性综合性改革性的探索，也是一个打造“惠民工程”的探索。

当然，作为新生事物，“双乐协会”的探索实效还有待进一步检验，同时，其运行模式还需要进一步完善。

首先，“双乐协会”所担保的贷款还没有到期，实际风险还不能够充分评估，但从外地成型的实践看，存在不足，需要完善。一是针对反担保抵押物——承包地、林地没有具体到地块、没有具体到亩数的模糊情况，建议在具体化、精准化上下功夫。二是建议对反担保协议由第三者见证或依法公证，推进反担保的法治化。三是“双乐协会”模式的根本创新点有互助、担保和反担保三个方面，其中互助途径不多、内容单一，建议拓展、丰富互助的内容和途径。四是协会可通过向担保对象收取一定费用等方式，为协会工作人员发放适当误工补贴，提高其工作积极性。五是完善自身民主管理。

同时，政府也应多推动相关工作。一是出台配套制度，降低担保风险。“双乐协会”担保的贷款主要用于发展以马铃薯种植产业为主的经济，如果马铃薯遭遇病虫害或其它天灾，将集中爆发担保贷款风险。对于风险，农民和农民协会无能为力，只能靠政府出台配套农业保险及保险机构完善财产保险制度并落实来解决。二是培养农村金融服务人才，提升村民自我金融管理服务水平。“双乐协会”章程规定协会的管理运行由居住在本村的村民承担，但目前情况是以驻村镇干部为主、以村干部及村里有威望的致富带头人为辅。三是创新指导、监督。目前，对“双乐协会”的指导、监督，基本由“双联”领导承担，政府缺位。政府应明确有关部门及金融监管机构、村监委会等监管力量依法依规创新机制，及早介入对其指导、监督，防止出现违规行为、防止风险扩大蔓延。

目前，双乐村是定西市唯一的探索试点，是在依靠马铃薯产业脱贫致富的贫困村的唯一试点，建议慎重在更多的贫困村试点，如在中医药、草食畜牧业、果菜等产业中探索。定西市已经有许多贫困村通过筹集财政扶贫资金、村民自愿交纳的互助金、社会捐款资金等，组成民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展的贫困村互助资金，额度在15万至20万元之间，用于放贷贫困村民发展生产。如果扶贫互助资金协会嫁接“双乐协会”模式，把15万至20万元互助资金作为风险抵押金存入金融机构，并以1：5的比例撬动金融机构给村民放担保贷款，将闯出一条破解贫困农民难贷款问题和金融机构贷款难问题的新途径。为此，建议扶贫互助资金协会嫁接“双乐协会”模式，待成功后推广。

双乐村现有银行贷款所涉及的农户约占总户数的三分之一多些，如果分摊到每户，户均4万多元。从村民的反映看，这个贷款量只能勉强维持低水平的生活生产；从村民的期盼看，他们希望扩大风险抵押金所撬动的担保贷款额度，由1：5放大到1：10为宜，以确保自己在推进经济较快发展路上有较为充裕的融资量。