“省统管”对刑事执行检察工作的影响与对策

●江苏省人民检察院课题组/文

“省统管”对刑事执行检察工作的影响与对策

●江苏省人民检察院课题组*课题组负责人：叶正刚，江苏省人民检察院［210024］。课题组成员：刘文，常州市天目湖地区人民检察院预防职务犯罪办公室主任；李成光，江苏省人民检察院监所处助理检察员；尉延峰，南京市钟山地区人民检察院综合处副处长；夏玉山，镇江市金山地区人民检察院驻镇江市看守所检察室副主任。/文

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作出了全面部署。其中完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理（下简称“省统管”）等四项改革，是司法体制改革的基础性、制度性措施，具有牵一发动全身的作用。本文试通过分析现行检察体制引发刑事执行检察工作的诸多弊端，联系本省的实际情况，研究比较“省统管”的各种可能性设想，并综合以上分析与论证，提出根据“省统管”建立新型刑事执行检察工作体制的具体思路,以供上级领导决策参考［1］。

一、刑事执行检察机构现状

经过几十年的发展，我国刑事执行检察机构形成了自己独特的体制保障，不仅在各级人民检察院设有独立的刑事执行检察部门，而且在各个监狱、看守所也都设立了检察室或派出检察院，但仍存在以下问题：

第一，级别比较低。监狱的级别普遍比派出院或检察室高。以江苏省为例，2013年以前共有4个派出院，只有一个副处级建制派出院，其他3个都是正科级建制。

第二，信息很滞后。派出院一般由市级检察院派出，而监狱一般都是省司法厅直属的正处级单位，遇到问题可以直接向省厅汇报。由于派驻检察院规格与监狱不对等，导致派驻检察院在日常工作中，与监狱相比，往往处于“慢三步”的被动状态。

第三，保障不独立。一般派出检察院财政不独立，所拨经费只够维持日常工作运转，由于经费紧张，办公经费不足部分还得依靠监狱的支持来解决。看守所检察室也面临同样的问题，一些福利和交通补贴等要靠看守所解决。据调查：90.6%刑事执行检察干警认为，驻刑事执行检察机关仍在场所、交通、福利、水电、住房、接待等方面有赖于所在监狱或看守所。

第四，素质难匹配。突出表现为年纪轻、文化高、身体好的干警都分配到反贪、公诉、侦监等主要业务部门去了，而“老、弱、病”的干警就很自然地“充实”到刑事执行等其他部门了。据调查统计表明：45岁以上的监狱干警在各年龄段中人数是最少的，占被调查数的25.1%（见表一）；而刑事执行检察干警的年龄结构却正好相反，45岁以上的刑事执行检察干警在各年龄段中人数是最多的，占被调查数的43.9%（见表二）。

（表一）

（表二）

第五，监督不到位。让级别低的派驻检察室去监督级别高的监狱，既不符合国际惯例，更不符合我国的国情。调查统计显示：刑事执行检察干警认为因为级别低而在监督时，建议常不被重视的有186名，占51.67%；履行监督常受阻挠的有133名，占36.94%；约见刑事执行领导沟通情况困难的有79名，占21.94%；开展工作没有院领导出面难办的有177名，占49.17%。认为要提高检察室级别的有297名，占82.5%，这已成为绝大多数刑事执行检察干警的呼声。

第六，力量难整合。派出院作为一个基层检察院，是“麻雀虽小，五脏俱全”，既有监狱检察监督、办理各类案件的职能，又有行政管理的职能，如政工、文秘、行装、调研、检委办、宣传教育、案件管理、控告申诉、纪检监察、信息技术等等。因此，这就决定了派出院不可能将大部分的检察人员投入检察监督的一线——监狱去使用。

第七，待遇比较低。派出院由于受基层院职级比例

的限制，长期以来，派出院内设机构负责人和普通干警虽然享受市级机关公务员的工资待遇，但是不享受市检察院干警的职级待遇，一般为科员级，即使是科室负责人（检察室主任或科长），职级也很难上调到副科级，更不说是正科级了。检察干警与监狱同样工龄的一般干警相比，经济收入要明显低于监狱的一般干警［2］。

二、“省统管”的体制设想

由于没有任何现成的实例可参考，下面试联系本省的一些实际，对“省统管”体制安排作一些可能性设想。

（一）维持现状

即所有刑事执行检察派出院和检察室维持现有体制格局，所有检察官统一由省（自治区、直辖市）院提名、管理并按法定程序任免；检察院的办公经费、办案经费和人员经费，由省级政府财政部门统一下拨到派出院或检察室所在地的县（县级市）、市政府财政部门，然后划到检察院的账户，院里再统一调配发放到派出院或检察室。

（二）院处合一

主要是地级市的院处合一，这种模式的优势在于：首先，有利于优化内设机构和人力资源配置；其次，有利于派出院干警的轮岗交流和人员素质的提高，派出它的检察院根据派出院的申请，视情可将人员作适当调整，因而人员交流轮岗问题可迎刃而解。据调查统计，73.9%的刑事执行检察干警认为刑事执行派出检察院与派出其的检察院刑事执行检察处应当院处合一或是平行关系。

但是，由于没有统一的模式，各地的院处合一的机构设置也是五花八门，从江苏省检察机关院处合一的情况看，问题也是十分突出的，主要表现在以下几个方面：

1.级别不同，职权却一致。江苏省目前共有5个刑事执行检察派出院（见表）。同样是派出院，级别却有副局级、正处级、副处级和正科职4个档次；虽然5个派出院的级别不同，但却都是行使县一级人民检察院的职权。

1 2 3 4 5钟山地区院金山地区院天目湖地区院洪泽湖地区院大中地区院副局级正处级正科职正科职副处级核定编制50 30 23 15 15现有干警43 31 22 12 15检察室数21 5个2个1个1个关押点数22 5个10个1个1个押犯人数40000人左右12000人左右15000人左右3000人左右2000人左右序号　名称　级别

2.院吸收处，上下难联系。如：南京市钟山地区人民检察院与市人民检察院刑事执行检察处合并，副检察长兼任市刑事执行检察处处长，实际上形成了市院刑事执行检察处级别比派出院级别低的局面。从对上联系看，省院刑事执行检察处如何对口联系？如果发通知是否要先通知派出院，再由派出院通知刑事执行检察处，还是同时发2份通知。

3.处吸收院，院变检察室。如：原来宿迁市洪泽湖地区人民检察院有干警12人，院处合一后，驻监狱干警迅速锐减为5人，尽管仍挂派出院的牌子，但干警总数仅相当于一个检察室的编制了。

4.管辖各异，内容不统一。院处合一后，有的派出院管辖监狱、看守所、社区矫正等，工作涵盖所有刑事执行检察内容，而有的派出院管辖十分单一。

（三）处室升局（这里的“处室”仅仅是指省（自治区、直辖市）院的刑事执行检察处）

是指省（自治区、直辖市）院的刑事执行检察处升格为厅局级规格，直接向省内各个监狱和看守所派驻检察室，级别分为处、科级规格，与监狱、看守所相对应。

这一模式能够有效解决现行检察体制下存在的刑事执行检察级别低、信息慢、保障差等问题，缺点是刑事执行检察处仅仅管工作，对各个派驻检察室的人财物，以及对刑事执行检察干警的晋级、晋职以及奖惩等都没有决定权。

（四）划片设院

就是以某种限制条件作为划分根据，由省级检察院直接派出检察院，正厅局级编制，直接向片区内监狱和看守所派驻检察室，级别分为副厅局、处、科级等规格，与监狱、看守所相对应。

划分形式可以分为以下2种：一是按照地域和经济状况设立派出检察院。二是按照监狱规模和布局设立派出检察院。

（五）设立分院

由省级检察院派出刑事执行检察分院，正厅局级编制，由该院直接向省（自治区、直辖市）内的所有监狱和看守所派驻检察室，级别分为副厅局、处、科级等规格，与监狱、看守所相对应。

（六）混合设置

即设立分院后，全省监狱均由分院统一派驻检察室；地市级、县区级检察院相应设立刑事执行检察处、刑事执行检察科，承担驻所检察和社区矫正检察任务，派驻看守所检察室也维持现有模式不变，均接受分院的业务指导（分院承担省院刑事执行检察处职能）。

三、“省统管”解决对策

实行检察机关人财物“省统管”对于刑事执行检察工作具有十分深远的意义，但是一些现实问题需要认真研究，并加以妥善解决。

（一）确立机构设置原则

派出检察院和检察室是人民检察院在监管场所开展法律监督工作的派出机构，代表人民检察院依法对监狱、看守所等执行刑罚和监管活动实施法律监督。是刑事执行检察工作的重要基础，因此，这些机构的设置，必须严格遵循合法性、合理性、对等性等原则。

第一，确立符合宪法法律原则。在《宪法》框架内，修改《人民检察院组织法》，出台相关决定为司法改革提供法律上的依据支撑。

第二，确立监督级别对等原则。监狱检察派出机构设置的规格应与所辖监狱的级别相同或略高，监狱检察派出机构也不应低于处级。

第三，确立机构统一派出原则。按照“省统管”和最高检《意见》的有关规定，应该由地市以上的检察院统一向刑事执行派出监督机构。

（二）强化检察官的作用

长期以来，刑事执行检察工作与其他检察业务一样，“采用了承办人、部门负责人、分管检察长(检察长)逐级审批的制度，这种案件管理方式否定了检察官在办案中的主体地位，将检察官的主体地位客体化，无法调动检察官的主观能动性，造成了重复劳动、效率低下、资源浪费和责任不清，甚至出现了冤假错案的后果”［3］。因此，依据主办检察官的思路，对刑事执行检察工作进行分工，主办检察官应当具有独立的事务权，并直接对检察长或主管副检察长负责。

（三）促进派驻检察干警交流

对派出检察院的干警，可根据职级，确定轮换期限，实行轮换制。让派出检察院的干警能走出去，其他检察院的干警能走进来，并对监狱检察干警的职级、经济待遇上实行倾斜政策，增强监狱检察工作的吸引力。在实行轮换制时，注重干部队伍的相对稳定和工作连续性，充分发挥监狱检察干警的积极性、创造性，不断增强监狱检察队伍的活力，使派出检察院始终保持一支政治素质好、法律知识全、监督业务精的干部队伍，更好地履行法律监督职能［4］。

（四）加强监督制约机制

1.刑事执行派出机构要接受人大的监督。人大对刑事执行检察派出机构的监督可以采取三种主要形式：一是由人大组织到刑事执行检察派出机构视察；二是由检察机关邀请人大代表或聘请人大代表作为人民监督员，到刑事执行检察派出机构视察；通过直接接受检举、控告，对刑事执行检察派出机构进行监督。

2.刑事执行派出机构要接受社会的监督。一是要加强检务公开。在监管场所显著位置和派驻检察室办公区设置“检务公开栏”，印发《检务公开手册》，依法公开派驻检察室的工作职责、依据、程序和人员等情况，设置检察官信箱，发放派驻检察室联系卡、派驻检察官约见卡等形式，保障社会公众知情权、参与权和表达意见权利。二是要在刑事执行聘请检风监督员，对检察干警的执法活动实行近距离监督。通过走出去、请进来、召开座谈会等形式，广泛征求意见，自觉接受监督。三是要增加刑事执行检察工作的透明度，欢迎来自社会团体、新闻媒体，以及服刑人员和家属的监督。

3.刑事执行派出机构要接受内部的监督。一方面，检察机关的纪检监察部门根据最高检《意见》的规定，加强对刑事执行检察干警的职业道德建设和纪律作风建设的监督。派驻检察人员要严格遵守检察纪律和廉政规定，不得接受被监管人及其亲属的吃请和礼品、礼金，不得利用职权干预监管单位的正常管理活动，不得在监管单位报销费用、领取补贴等。

注释：

［1］为了解当前刑事执行检察工作的有关情况，课题组围绕基本情况、监督体制、内容、方式、效果与关系等方面，分别设计了针对刑事执行检察干警、监狱、看守所警察的问卷，按照一个监狱、看守所随意抽取当天在岗的若干名警察的方法，确定监狱、看守所警察的调查对象；而刑事执行检察干警则当天在岗的全部参与。共获得有效刑事执行警察问卷966份，有效刑事执行检察干警问卷360份。本文除特别说明的数据外，有关数据都来自本课题问卷调查中获取的统计数据。

［2］参见刘文著：《见证跨世纪的监狱检察》，珠海出版社2010年版，第440－446页。

［3］参见邹建华、远桂宝：《检察监督制度逻辑中垂直领导体制的理性回归》，载《检察研究》2013年第4期第20页。

［4］参见刘文著：《见证跨世纪的监狱检察》，珠海出版社2010年版，第199页。