国土资源法治之思考与辨析

◎ 景志刚

国土资源法治之思考与辨析

◎ 景志刚

树立和运用法治思维，是实施依法行政、建设法治政府的基础和前提。党的十八大报告和十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》都强调,要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定的能力。国土资源部门承担着土地和矿产资源管理的政府职能，在法治建设中负有重要责任。但从当前国土资源管理实践看，对法治的理解、认识和把握仍存在一些片面或错误的看法，亟待从法治思维的角度作进一步思考与辨析。

法治在国土资源管理中的地位：法治与行政，谁从属于谁？

长期以来，国土资源部门将法律手段与行政手段、经济手段等一道，在土地和矿产资源配置、资源利益调整和解决涉土涉矿矛盾纠纷中广泛运用。从微观层面看，法律作为实现具体行政目标的一种“工具”无可厚非，但从宏观角度来说值得商榷。政府是依照宪法和政府组织法设立的国家行政机关，国土资源部门是为实施土地管理法、矿产资源法等法律法规而设立的政府部门，国土资源行政管理的目标、方式、手段等均由相应法律法规所设定和调整。国土资源行政管理理应是实现法律目标的具体形式或“工具”，而不是相反。

法律“工具论”在国土资源领域的危害是显而易见的。其一，由于在整个决策中，法律沦为实现行政目标的具体手段,难以对目标本身产生决定性影响，极易导致行政决策优于法律规定、领导意志大于法律效力。实践中，在重大项目土地征收、国有建设用地供应中，领导决策在先、完善法律手续在后的情况屡见不鲜。其二，法律成为与行政、经济手段同等地位的众多施政“工具”之一，造成法律实施的可选择性，形成执法“弹性”。实践中，对建设“小产权房”等违法违规行为姑息迁就，造成“法不责众”，以及部分基层执法人员选择性执法等，都给国土资源管理工作带来极大困扰。

从法治思维的视角看，法治不仅是微观的技术手段，更是宏观的制度设计。在国土资源法治体系中，国土资源行政管理作为实现国土资源法律目标的形式与手段，其目标、规划、方式、手段均应符合法律法规的规定和立法宗旨、法律精神,实现立法、执法、守法“三位一体”。

国土资源法治的治理对象：权力还是权利？

“治官”还是“治民”，是法治的两类不同指向。在基层国土资源管理工作中,依法行政经常被错误、片面地理解为严格执法。从国土资源法律实施的完整链条看，经济组织和社会公众感受到法律作用力的影响，往往是通过国土资源部门的行政行为实现的。如：企业违法占地的行为，通过国土资源部门的行政处罚，受到法律法规制裁；农民群众合法取得的宅基地，通过国土资源部门的确权、登记、发证，得到法律法规保护。法律作用力对接受管理的行政相对人是间接的，而对掌握行政权力的国土资源部门是直接的。

因此，国土资源法制建设的关键在于“治权”，以及行使这种行政权力的政府部门和管理者。而国土资源法治的要义，也并非仅是对原有行政手段的强化和补充，更多的是规范、矫正、限制和约束。十八届四中全会明确要求，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

同时，经济组织和社会公众作为守法主体，也是国土资源法制建设的重要组成部分。法制观念的确立、法制体系的构建、法制实施的监督等，都依赖于经济组织和社会公众知法、遵法、守法以及自我权利意识的增强。只有在各方共同参与下，国土资源法治目标才能实现。

国土资源法治的重点：管制还是服务？

十八届三中全会明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用。市场经济在本质上是法治经济，完备的法律制度和法治理念是市场良好运作的前提。国土资源法治的意义绝不能片面理解为依法管制，为行政干预披上法律的“外衣”，而是意味着政府职能从管制型向服务型的根本转变。

首先，市场经济是一种规则经济，依赖于市场规则而运行，国土资源优化配置主要靠市场机制来实现。政府作为法律授权的市场监管者，其服务职能主要是制订规则、维护秩序和适度调控等。这就要求政府及其国土资源部门必须退出“运动员”的角色，专司“裁判员”的职责。

其次，市场经济是一种契约经济，依靠市场主体的权利实现和义务履行来推动。土地和矿产资源是最重要的生产资料与资产，土地使用权和矿产资源勘查开发权既是市场主体所拥有的重要法定权利，也是资源市场交易得以进行的基础。其间，政府及其国土资源管理部门的服务职能是确保契约执行，担负起“权利保障者”的角色。

再次，市场经济是一种自由经济，其活力来源于市场主体的内在需求。市场主体作为最活跃的要素，必须拥有足够的自由空间。资源开发利用总体上属于市场行为，遵从“法无禁止皆可为”的原则；而国土资源管理属于行政行为，遵从“法无授权不可为”的原则。对此，法治划出了政府权力的边界，或者说将权力这只“老虎”关进法律的“笼子”，使其在一定范围内发挥作用。“笼子”之外，则是自由驰骋的空间。

实施国土资源法治的关键环节：实体与程序，哪个更重要？

重实体、轻程序，一直是国土资源管理中较为普遍的倾向，这与长期以来行政主导的体制机制有关。“不问过程,只要结果”，甚至成为一些领导干部津津乐道的高效施政经验。实体规则固然是实施行政管理的主要依据，但从国土资源管理现状看，程序规则具有更加重要的意义。其一，当前国土资源管理工作正处于改革发展的重大变革时期，新情况、新问题、新矛盾层出不穷，而实体规则一般比较稳定，修订调整相对滞后，难以及时处理所有复杂多变的现实问题；其二，国土资源管理涉及面广、环节众多，即使实体规则设定得再全面细致，也必须保留一定的自由裁量权，而自由裁量权行使更需要严密的监督和规范；其三，现有国土资源管理干部队伍的业务能力和法治素养参差不齐，提高素质需要一个长期过程，相对于积累更多的专业技能，以严格且相对固定的法定程序来约束行政行为，显然是更加便捷现实的选择。

程序规则的核心在于，通过合理的程序设计，对行政权力运行过程进行控制，从而实现对行政目标的调控。它体现了行政行为共同的内在规律，具有相对稳定性，不受或很少受到具体行政行为内容及外部环境变化的影响。在征地补偿安置等行政行为中，它还可以通过设定政府与农村集体经济组织、农民群众的互动程序，如听证等，来弥补实体规则的不足，并对自由裁量权进行制约。因此，构建科学严密的程序规则，应是国土资源法制体系建设的一个重点。

深化国土资源领域改革：法治是约束还是保障？

“法律束缚改革”，这是普遍存在一种看法。法律本质上是保守性规则，是对现有秩序的确认和维护，规范性、普遍性特征决定了其必须保持相对稳定；而改革的本质是破旧立新，在于突破现有体制机制的桎梏。从我国经济体制改革历程看，法律约束和革新突破始终贯穿了改革发展的全过程。以家庭联产承包责任制为核心的上一轮农村土地制度改革,正是由下而上突破了法律束缚，才取得了革命性进步。

但与改革开放初期相比，现有政治经济环境已经发生了巨大变化。其一，当前改革已经涉入“深水区”，改革对象大都是一些复杂而敏感的问题或事物。如农村集体建设用地入市，已触及《土地管理法》规定的基本制度，极易遭遇政策、法律和意识形态风险，稍有不慎就可能闯入“雷区”。其二，现阶段改革已不再是某一领域的单项改革，往往具有跨领域、跨区域特征。如征地制度改革，涉及中央与地方财权设定、农村集体经济组织内部机制调整以及国家、集体、个人之间利益再分配等，难以单靠个别地方、个别部门来突破。其三，在当前依法治国的大环境下，一方面，改革者在敢闯敢干、大胆突破的同时，需要承担法律和政策上的巨大风险；另一方面，当改革者权力过大而又无有效约束时，又极易出现滥用权力的道德风险。对此，都需要法律作保障。

经过三十多年的改革开放，我国社会主义市场经济体制已经逐步形成和完善，客观上也迫切需要一个比较完备的法治环境。与这种环境相适应，国土资源领域改革的决策和行动，必须合乎法治的要求。首先，面对改革的现实需求，要在法制框架下为改革探索提供制度保障，对已经取得改革授权的地方和单位，允许对现有法律规定中不相适应的部分作变通处理；其次，作为改革试点的地方和单位，要用足授权得来的改革政策红利，但不能随心所欲，不能对整体法律秩序构成颠覆和破坏；再次，改革的结果要受到法律的保护,及时将改革中一些具备推广价值的做法和经验通过一定程序上升为法律，巩固改革成果；最后，要按照法律的规定来规范改革者的行为，限制改革者的权力，确保其依法行事，自觉接受法律的监督。总之，全面深化改革，不能以破坏法治环境为代价，而应实现法治与改革的协同共进。

（作者单位：河南省国土资源厅）