新常态下的农城化规划思考——以天津示范镇规划为例

文/赵庆东 天津市城市规划设计研究院 300201

城建规划 Urban Planning

新常态下的农城化规划思考
——以天津示范镇规划为例

文/赵庆东 天津市城市规划设计研究院 300201

随着社会发展步入新常态，城市规划将要如何转型、如何应对，成为业内讨论的焦点话题。本文以天津示范镇规划为切入点，剖析经验、总结问题，探讨今后小城镇规划工作的方向。

土地；资金；规划；农城化

2005年天津通过以宅基地换房建设示范小城镇的试点探索城镇化的新模式、新路径，十年来先后批复40余个示范镇项目，涵盖695个村庄，涉及108万农村人口的城镇化改造。其中以华明示范镇为代表的优秀规划项目不断涌现，获得社会各界的普遍认可，成为天津规划领域的名片。随着社会发展步入新常态，城市规划将要如何转型、如何应对，成为业内讨论的焦点话题。本文以天津示范镇规划为切入点，剖析经验、总结问题，探讨今后小城镇规划工作的方向。

1、经验剖析：规划设计与政策设计结合，共同造就天津示范镇

回顾工作经历，笔者认为天津以宅基地换房建设示范小城镇模式之所以获得成功，关键在于政策设计抓住并结决了核心问题，规划设计则对政策理念进行了拓展延伸。

1.1、土地资金矛盾推动政策创新设计

当时面临的问题主要是土地与资金的来源。城市正处于高速发展阶段，各类重大建设项目共同争夺有限的用地指标，作为改善郊区民众生活水平的新市镇建设显然不具备足够的竞争力；城镇基础设施建设成本巨大，涉及的主体又是广大农民，完全不具备相应的支付能力，依靠政府财政拨款推动能力同样有限。此外，由于长期二元结构导致农民在住房、医疗、养老等方面与城市居民存在巨大的政策鸿沟，填平这道鸿沟实现农民“身份角色”的转变，同样需要可靠的资金来源。

为此天津整合国土、规划、农业、财政各部门前置开展政策研究工作，以国土资源部相关政策为依据，以土地流转制度创新为基础，提出了投融资方式创新、社会保障制度创新、城镇管理体制创新、股份合作制创新等创新政策，为示范镇的规划建设奠定了政策基础。从经济层面讲，其核心机制无外乎土地财政，允许特定的农村建设用地参与城镇化进程，进而以土地融资形成主力资本推动农城化建设，以此为公共设施、还迁房建设、农民社保等提供资金。今天看来，这或许是当时促成城郊地区农城化转型最为快捷的途径。

1.2、城市规划深化政策落实

规划技术部门及规划师代表广泛参与了各项政策的制定，为规划技术人员深刻理解政策含义创造了条件，也为强化了各项政策措施在空间设计层面的可操作性。基于此，政策设计在空间规划中不但得以充分落实，还在规划师关注的生态人文等层面得到了广泛延伸。为了尊重原住民与新市民各自的生活习惯，规划师将还迁社区与出让社区相对独立设置；为了促进两者互融，规划师将公共服务设施共用共享，这已经成为示范镇规划设计的基本原则。为了落实农民社会保障的财源，规划师在空间设计中充分考虑设置可供村集体长期经营的新型产业空间；为了尽可能延续地域文化特色，规划师大量保留了原有的植被、水系、建筑物构筑物等自然人文资源，着力塑造广大名农民的精神家园。

2、问题总结：土地财政运作模式的局限

2.1 区位差异导致土地财政难以为继，规划师巧妇难为无米之炊

示范镇建设强调“两个平衡”，即土地平衡，原有耕地保持不减；资金平衡，政府和农民均无需资金投入。随着示范镇建设由近郊向远郊推进，不同项目间还迁住宅的面貌产生了明显变化：2005年华明镇出让用地与还迁用地的规模比例约为1：1，还迁社区以多层住宅为主；2008年某个示范镇项目上述比例变为3：1，还迁社区以小高层为主、局部超过20层；2010年某项目这一比例达到12：1，还迁社区不得已变成了千楼一面的百米高层。上述异变的原因在于早期的示范镇靠近城市，土地单位价值较高；越到后期越远离城市，土地单位价值越来越低。为了达到所谓“资金平衡”，便出现了出让用地与还迁用地的规模比例的不断变化，于是引发两个悖论：从生产方式角度看，越远郊的农民与土地的关系越密切，越不应该住在高度集约的高层社区；从市场运营的角度看，越偏远的地区房地产市场需求越小，越不宜承载高强度开发。

上述悖论直接反映出土地财政为模式在空间、时间层面的局限性，为规划师和城市政府提出了新的课题。

2.2 模式化、城市化的规划设计手段难以适应原住民多样化的现实需求

前述悖论也对示范镇、尤其是还迁社区的规划设计产生了深刻影响，用地空间的压缩不仅导致住宅产品脱离实际需求，同时也导致规划师无法充分考虑公共空间、环境景观等元素的布局，以往对社区人文精神的关怀也无从体现。同时，随着同一模式的批量复制，后期工作中规划师对项目空间特色、人文特色等方面的针对性研究普遍不足，导致后期项目品质难以达到早起水平；此外由于两个平衡的绝对主导，致使建设标准、配套标准机械照搬城市相关标准，与当地农民日常生活密切相关个性化需求难以体现。

3、前景展望：政策模式与空间模式的同步优化

新常态背景下示范镇规划建设模式需要如何调整与优化，成为政府与业界面临的重要课题。

3.1 政策模式的优化调整。

以往的两个平衡都是在一个区县内运作的，将来可以通过跨区域的占补平衡来优化土体资源的配置，即通过远郊地区的迁并整理集约用地，用于近郊地区的城市建设，实现土地与经济的跨区域平衡。未来融资模式也可能与土地逐渐脱钩，依靠产业融资，政府债券，公私合营等手段推动城镇化建设。基于此，集中迁并的基本空间模式也有可能转变，以乡村为单位的就地城镇化模式已经在很多地区实践并取得成功。

3.2 空间组织模式的优化调整

基于政策优化的前提，未来农城化的空间组织模式业可能发生转变。随着还迁与出让用地在空间上的分离，其功能需求也将发生调整。远郊农民可能变成现代农业工人，因此还迁用地除满足其居住生活转型外，更要考虑其生产方式转型带来的空间需求；近郊区的出让用地也将改变以往居住地产为主的局面，产业地产、商业地产等功能必将逐步增强。

拆迁未必成为所有村庄的出路，某些自然人文条件、区位交通条件优越的村庄，可能出现逆向城镇化的现象。中心城市的人流与资金流回流村庄，支撑村庄实现基础设施、环境品质及功能业态的提升，成为中心城市在休闲旅游等方面的配套服务载体。

4.小结

回顾示范镇发展历程，其通过土地财政模式为天津的农村城镇化乃至城市发展贡献了相当的推动力量，成为一个时代发展模式的典范；同时其关注农民群体在生活方式、生产方式乃至身份角色等方面彻底转换，为今后的农城化工作树立了楷模。但是，其机械、粗放的政策模式已经在长期的实践中逐步显现弊端，随着社会经济深入转型，未来的农城化规划必然面临多样化、动态化的转型。

［1］方帅.农地入市需重构顶层法律.中国房地产业.2014.4

［2］潘卫艳.一份直抵中央的土改上书.中国房地产业.2014.9