新形势下宣州区土地利用总体规划调整完善研究

文/陈义兵 宣城市国土资源局开发区分局 安徽 宣城 242000

新形势下宣州区土地利用总体规划调整完善研究

文/陈义兵 宣城市国土资源局开发区分局 安徽 宣城 242000

新时期、新背景下，随着宣州区经济社会发展格局的变化，现行土地规划与当前经济社会发展已经不相适应，规划调整完善势在必行。通过梳理规划实施中存在的问题，进而明确规划调整完善重点，并提出推进规划调整完善工作的相关对策建议。

土地规划；调整完善；宣州区

1 前言

第三轮土地利用总体规划修编工作从正式启动至今已经十余年，通过合理配置各类土地资源，优化土地利用结构，为城镇发展建设提供了有利基础条件，极大地推进了城镇化发展进程［1］。党的十八大、十八届三中、四中全会等系列中央会议，对加强土地规划管控、坚守耕地保护红线、划定城市边界和生态保护红线、推进节约集约用地等提出了更高的要求［2］。本文以宣州区为例，梳理规划实施中存在的问题，从节约集约和生态安全的视角出发，结合宣州区经济社会发展格局的变化，明确规划调整完善重点，并提出相应的对策建议。

2 规划实施中存在的问题

2.1 规划布局调整/局部修改较频繁

截至2013年底，因项目建设需要，宣州区共进行规划布局调整/局部修改18次，随着创造“宣城首位”、打造“首善之区”目标的持续推进，规划调整/修改次数将不断增多，规划的严肃性很难得到较好维护，导致政府对土地利用的调控能力被削弱。

2.2 建设用地增速超过预期

截止2013年底，全区建设用地总规模达29371.57公顷，超过规划阶段目标1325.04公顷。根据宣城市最新城市总体规划，宣城市市区面积将进一步扩大，大量项目需要建设，全区建设用地需求强烈，未来供需矛盾更加突出，现行规划确定的建设用地剩余空间已严重不足，这已经成为制约宣州区乃至宣城市国民经济社会发展的因素之一。

2.3 城市发展目标定位调整

新一轮宣城市城市总体规划修编已经初步完成，对宣城市城市发展方向、城市职能、城市性质和城市规模重新进行了定位，宣州区作为宣城市中心城区所在地，现行规划已不能适应城市发展需求，导致现行规划建设用地布局同新一轮城市总体规划城市发展需求存在偏差。

2.4 重大背景变化

现行规划批准日期早于《南京都市圈区域规划》、《安徽省城镇体系规划（2011-2030年）》、《宣城市城市总体规划（2013-2030年）》等规划，上述规划对宣州区土地利用布局、利用方向和用地规模作出了新的调整，从而导致现行规划所确定的土地利用目标和战略定位已不能适应宏观环境的变化。

3规划调整完善重点分析

3.1 耕地保护任务的调整

根据二次调查核定的耕地，在数量上落实实有耕地面积的基本稳定，适当调整耕地和基本农田保护任务指标和布局。坚持耕地数量质量并重，确保把优质耕地和经过土地整治的其他耕地优先保护起来，确保耕地质量不下降。

3.2 永久基本农田划定

梳理城市周边、道路沿线未划入基本农田保护区的现有耕地数量、质量及分布状况，联合相关部门进行实地核查，结合城市开发边界和生态保护红线划定，将城市周边、道路沿线应当划入而尚未划入的优质耕地划入基本农田，实行永久保护。

3.3 “三线”划定

在落实永久基本农田地块的基础上，划定永久基本农田保护红线；以现行规划允许建设区和有条件建设区为基础，与相关规划充分协调，在资源环境承载力和建设用地适宜性、限制性评价的基础上，利用线型基础设施和自然地物边界，划定城市开发边界；以确保国家和区域生态安全为底线，在现行规划的禁止建设区基础上，划定生态保护红线。

3.4 统筹安排各业用地

根据宣州区经济社会发展和生态环境保护的要求，在统筹安排各业用地的基础上，确保重点区域和重点项目的用地。城镇用地主要保证重点集镇和中心镇；交通、水利用地主要保证对区域经济社会发展起到基础性作用的项目；生态环境建设项目主要保证重大的流域治理用地；一般乡镇和项目用地鼓励通过城乡建设用地增减挂钩等办法解决。

3.5 开展“多规合一”工作

按照生态文明建设和保障粮食安全的要求，在确保生态保护红线与耕地和基本农田保护红线的前提下，深入分析区域资源环境承载能力，科学预测确定区域发展经济目标和人口目标，在此基础上尽可能与“十三五”规划前期研究、城镇规划、交通水利等专项规划进行融合［3］。

4规划调整完善工作的对策建议

4.1 突出重点、稳步推进

规划调整完善应重点突出三个规划理念转变，即“保障型规划”向“保护型规划”转变、“增量型规划”向“存量型规划”转变、“指标分解型规划”向“空间管控型规划”转变，达到“调结构、优格局、促发展”的总体目标，构筑生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局，促进经济社会和谐发展。

4.2 上下结合、统筹兼顾

注重与上级规划的衔接和对下位规划的引导，做好各级规划实施评估工作，客观总结规划实施过程中取得的成效和存在的问题。统筹安排土地利用，强化部门协同，发挥各自优势，合力抓好落实，充分用足用好政策，兼顾社会、经济和生态效益，实现可持续发展［4］。

4.3 多规融合、公众参与

充分衔接相关规划，探索推进多规融合，合理调整土地规划目标任务和用地布局，构建科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局。根据规划的不同阶段、不同任务的特点，从提高规划总体性、社会性、权威性的角度，采取不同的方式吸收社会公众参与规划的修改和论证。

4.4 坚持集约，注重创新

规划调整完善要综合考虑资源环境承载能力、经济社会发展水平和规划剩余空间情况，统筹安排各地规划建设用地规模和布局，优化建设用地比例结构。充分借鉴和吸收相关规划的编制经验，在规划调整完善方案编制中积极采用先进的工作方法和技术手段，充分体现地方特色，努力提高规划调整完善水平。

［1］严金明,刘杰.关于土地利用规划本质、功能和战略导向的思考［J］.中国土地科学,2012,26（02）：4-9.

［2］徐航建,石莹.对广西土地利用总体规划调整完善工作的探讨［J］.南方国土资源,2015,（04）：41-42.

［3］陈漫远.试论土地利用总体规划调整完善中如何做好“严控增量、盘活存量”——以平湖市为例［J］.浙江国土资源,2015,（04）：34-36.

［4］张永强.全省永久基本农田划定暨土地规划调整完善工作全面启动［J］.资源导刊,2015,（04）：6-7.

［5］刘波.新形势下土地利用总体规划调整完善探析［J］.安徽农学通报,2015,21（10）：1-2,53.

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