走出“强制拆除”的执行误区

◎宋振榜

走出“强制拆除”的执行误区

◎宋振榜

当前，拆违工作之所以存在申请法院强制执行难的问题，一定程度上是因为对《行政强制法》《城乡规划法》、最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的理解和执行出现了偏差——

如何依法拆除违法建筑物，一直都是困扰国土执法人员的一道难题。实践中，存在法院拒绝受理国土部门拆违申请，导致案件无法结案的情况，部分国土执法人员还因未能拆除地上建筑物而受到检察机关的追究。之所以会出现这些情况，一定程度上是因为在理解和执行相关法律法规时出现了偏差。

违法建筑物分规划区内、外两种，但绝大多数在规划区内。根据《城乡规划法》和《河南省实施城乡规划法办法》规定，规划区是指城乡规划区，即“城市、镇和村庄建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域”。其中，在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内，还有近期（5年内）建设或改造计划的集体所有土地区。在已经批准的规划区范围内，凡未取得规划许可证或者未按照规划许可证建设的，均属违反规划法的行为，由规划部门依法查处；当事人不改正的，由县级以上人民政府依法强拆。在乡村规划区内未依法取得规划许可证或未按规划许可建设的，由乡、镇人民政府责令改正或拆除。

《行政强制法》第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。据此可以清楚地得出结论，在城乡规划区内凡违反城乡规划的建筑物应由人民政府实施拆除。其中，在城镇规划区内应先经规划部门立案查处后，再由政府拆除。

2013年，最高人民法院的《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》指出，对涉及违反《城乡规划法》的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。该批复与《城乡规划法》和《行政强制法》是一致的。所以，对于城乡规划区范围内违反规划建设的强拆，法院不予受理是正确的。此处的不予受理应指对规划部门的申请。

导致法院不予受理土地管理部门的强拆申请的，是对两部法律和最高人民法院批复的认识误区：

一是对最高人民法院批复理解有误区。批复中适用的是《城乡规划法》和《行政强制法》。《城乡规划法》是调整规划区范围内的违反规划行为，不应扩大到规划区外。城乡规划是与土地利用总体规划相衔接的，根据《土地管理法》第二十二条的规定，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。因此，正常情况下，城乡规划不超过土地利用总体规划确定的建设用地范围。在规划区外的违法建筑物、构筑物、设施等是《土地管理法》规定的拆除区域，即土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规模范围外。根据《土地管理法》，对违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。对此，法院应当受理。

二是国土部门的执法有误区。通常，国土部门对凡是没有供地批准手续的一律查处，而不考虑是否在城乡规划区外，忽视了规划部门和政府的法定强拆职权和范围。《城乡规划法》于2007年修订，晚于《土地管理法》，属于新法，根据《立法法》规定，对同一事件，两法规定有不一致时适用新法。所以，国土部门执法时应当首先依据《城乡规划法》，排除规划部门职责范围后再履行自己职责和范围。况且两部法律规定的拆除区域是对接关系，不是重复执法。

三是公众认识有误区。多数人认为，凡涉地案件均是国土部门职责。地方党委和政府也常把各种涉地案件批转国土部门处理，群众信访也是如此。这是不熟悉《城乡规划法》造成的认识误区。很少有人将两部法律一并学习和研究，正确理解《土地管理法》规定的土地利用总体规划确定的建设用地范围与城乡规划的衔接关系。这也是国土部门申请拆除得不到法院支持，从而困扰土地执法的地方。

违法建筑物应当依法强拆。强拆可依法分为行政强制和申请法院执行。违反《城乡规划法》的属行政强制，违反《土地管理法》的应申请法院执行。《行政强制法》也是分别规定的，两者不能相混。《城乡规划法》中涉及行政强制范围的规定是第二条、第三十九条至第四十二条、第六十四条、第六十五条、第六十八条和最高人民法院批复，《土地管理法》涉及申请法院强制执行范围的规定是第二十二条、第四十四条、第五十六条、第七十三条、第七十六条和第八十三条。

部分市县已经批准的城乡规划现状，与土地利用总体规划确定的建设用地规模不符，此时应以现状为准。如果现状规模偏小，与土地利用总体规划确定的范围有不对接区域，该区域既不属《城乡规划法》调整范围，也不是《土地管理法》规定的申请法院强拆范围，此时，可以适用《土地管理法》赋予各级人民政府制止非法占地的职权。在行使制止权时，以政府名义先责令自拆，逾期强拆，此强拆属于制止措施，符合《土地管理法》第三条规定。该措施不仅在该区域可以实施，在其范围外也可实施。根据《城乡规划法》和《土地管理法》等相关法律，人民政府制止非法占地，有部门执法程序的可先由部门立案查处，没有前置程序的应先以政府名义告知自拆，逾期强拆。这是政府行政强制的基本程序。

正确拆除违法建筑物，需要当地政府组织相关部门共同梳理职责，以便依法履职。目前，已有地方按城市规划区内外分别执法，但不够全面具体，有待进一步规范，从而全面推进依法行政，改善执法环境，不断营造美好的城乡环境。

（作者单位：河南省国土资源厅）