财政支出公平性内涵的探析——基于支出本体与运行的视角

李展硕

（中国人民大学法学院，北京 100872）

财政支出公平性内涵的探析
——基于支出本体与运行的视角

李展硕

（中国人民大学法学院，北京 100872）

十八届三中全会提出了“支出预算”改革的目标，财政支出作为财政预算管理中与财政收入相对的一个重要环节日益受到理论和实践的关注。在和谐社会和深化改革的背景下，财政支出的公平性作为社会公平的重要一环，理应受到理论上的重视，但是目前关于财政支出的公平内涵尚无明确的界定，而更多的是价值判断问题。本文通过公平性的标准出发，从本体论和运行论的角度对财政支出的公平性内涵进行探析，以期使得财政支出的公平性内涵更加明确、具体和具有可操作性。

财政支出；公平性；本体论；运行论 ①

引言

所谓财政支出，又称预算支出，是与财政收入相对的一个概念，是指政府为了实现其职能，依照经审批的预算计划将财政资金用于提供特定公共产品，满足人民特定公共需求的活动。主要包括公共财政支出、资本性支出、社会保障支出、财政转移支付等多种形式。

《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题决定》提出，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”明确国家预算支出安排将成为国家预算管理的重点，并且与国家政策目标和治理目标紧密相联，而国家预算收入将更多向体现预测性地方向转变。而国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》提出“优化财政支出结构，加强结转结余资金管理”以及“加强预算执行管理，提高财政支出绩效”的要求，对财政支出的管理作出了更加具体化的规定，由此引导我国财政管理体制由“收入预算”向“支出预算”的方向改革。

倘若将税收收入视为实现结果公平的调节工具，财政支出则是通过环境保护、医疗卫生和教育机会等公共服务的供给，营造起点的公平的环境，同时为结果公平的实现创造良好条件。正如Richard M.Bird和Luc Henry De Wulf曾经写到：“税收不可能使穷人变富。如果我们主要目的是改变贫困本身，即改变人类资源的浪费和使用不当以及消除收入低于某一合理的最低水平的那些人的机会障碍，就必须主要通过扩大财政支出面的救济措施来解决，其中包括诸如住房、医疗保健、教育等公共服务的直接提供，或者干脆通过转移收入方法，抑或通过创造就业政策。”[1]（P672～673）以合理的财政支出政策为主导，辅之以配套的财政收入政策，可以更好地发挥财政对市场、社会的调控作用。然而，财政支出政策的合理性，要求财政支出符合“良法善治”的标准。在当前我国城乡、地区、贫富差距问题突出的社会背景下，财政支出的公平性要素必然成为财政支出政策考量的重点之一。基于此，本文拟从本体论和运行论的角度对“财政支出的公平性”的具体内涵进行探讨，以期使得“财政支出的公平性”更加具体化、具备可操作性。

一、财政支出的公平性标准

（1）“公平”含义的解读

在现代汉语中，“公平”的含义是指“处理事情合情合理，不偏袒哪一方面”[2]（P1067），与之密切相关的一个概念是“正义”，其含义是指“正义指公正的、有利于人民的道理”[2]（P436）。正义具有平等、自由、普遍安全和共同福利等多元内涵，具有一张“普洛透斯似的脸”[3]（P261）。在语义的本质上，二者存在一定的区别，“正义本质上是善的，等害交换是公正的，但不一定是正义的”[4]（P135）；“‘只要我们不允许例外（包括我们自己在内），我们就可以公正地伤害每一个人。’然而正义的目的就是不伤害任何人，因此‘公正地伤害每一个人’就是一个自相矛盾的说法”[4]（P135）。

在现实的语境下，“公平”与“正义”二者之间存在着共通性和相互转换性。正是在此种意义上，罗尔斯提出了“作为公平的正义”的概念，意即，处于“无知之幕”之后关心自己利益的有理性的人民平等地选择[5]（P11～12）。虽然“这一名称并不意味着各种正义概念和公平是同一的”，但是，“作为公平的正义”是“选择一种正义观的首要原则”[5]（P13），它支配着随之的各种制度安排和设计。在当代社会主义法治的背景下，“公平正义”作为社会主义法治理念的基本价值取向，是社会主义法治理念的目的性表述之一。社会主义法治理念中的公平正义是指社会成员按照良法规定的行为模式公平地实现权利和义务，并受到法律的保护[6]（P34），其本质是社会各群体利益的合理配置和妥善协调。

（2）财政支出的公平性标准

根据公平正义的相关理论，公平包括代际公平和代内公平两种内涵。前者是指当代人和后代人权利和义务的平等实现和同等保护，本质上当代人和后代人在利益享有和责任承担上的公平。后者是指同时代人之间权利和义务的公平享有和平等保护，包括区际公平、人际公平等方面。关于代际间的公平，罗尔斯在论述“正义的储备原则”时提出，“每一代人从前面的世代获得好处，而又为后面的世代尽其公平的一份职责”[5]（P292）。代际公平的理论迫使人们从时间的角度去认识权利和义务，避免因为“时间的偏爱”[5]（P294）造成当代人和后代人之间权利、义务的分配不均。然而，当代人在利用自然、人文资源增进同代人福利的同时，后代人也同样可以从当代经济发展中获得部分利益，事实上，对“代际公平”理论的合理性以及代际公平的标准，至今仍然是一个存在争议的问题。而且，反映在财政支出领域，代际公平理轮则适用于诸如环境保护、社会保障、基础设施建设等有限、具体的领域。因此，作为对财政支出公平性的一般性内涵研究，本文将主要从代内公平标准对财政支出公平性内涵进行考察，而对代际公平在财政支出的具体体现，将不作深入探讨。

早在古希腊时期，亚里士多德就将正义分类为“分配正义（distributive justice）”和“矫正正义（corrective justice）”[7]（P50）。罗尔斯则将正义的两个原则归结为：平等自由原则，差别原则以及公平机会原则[5]（P302）。根据亚里士多德分配正义和罗尔斯的“正义理论”，财政支出的代内公平要求从两个维度进行考量：第一，财政支出要做到“给每个人所应得的（give each his or her due）”[7]（P50），即财政支出应当流向需要财政调控的领域，并且，在该领域中要贯彻这一理念，体现适度差异。例如，2007年环保专项资金支持方式改革中，在拨款补助、贷款贴息两种方式的基础上增加了“以奖代补”方式，并列为优先支持项目，尽量避免无偿拨款，体现了财政支出手段上的公平性。第二，财政支出应当“使最小受惠者获得最大利益”[5]（P302），这要求社会差异控制在合理的范围内，既不会造成资源配置差异的扩大，也不会导致绝对的平均主义。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》规定“推进基本公共服务均等化”的指导思想和政策导向，逐步缩小城乡、区域等在基本公共服务上的不均等，实现“民生财政”在保障和改善民生方面的重要作用。其中，“均等化”的目标导向就是这一原则的体现，它要求公共服务的供给应当防止过分“差异化”的趋势，也应当避免绝对“平均化”倾向[8]（P67）。

通过上述探讨，可以对财政支出的公平性确立一个基本的评价指标，这为从不同角度对财政支出公平性的内涵进行探讨提供了基本的价值尺度。接下来，本文将针对财政支出的公平性内涵的问题，从本体论和运行论的角度进行相应具体的阐释。

二、从本体论视角的考量

从本体论的角度，要求对财政支出的本身进行考察。所谓财政支出，即是指财政资金的支出，因此，这一视角的考察就转移到了对财政资金支出本身的公平性考察，包括资金支出的手段、支出的数额以及支出类型等的公平性。

（1）财政支出类型的公平性

财政支出类型，包括一般性财政支出、财政专项资金支出以及国债项目支出。所谓一般性财政支出是指一般公共预算的支出；财政专项资金支出是指是相关部门依法征收并纳入财政预算的各种费用以及财政预算安排的其他资金形成的专项资金的支出。财政支出类型的公平性问题，主要体现为财政专项资金支出，尤其是竞争性领域专项以及引导类、救济类、应急类专项支出的公平性。

首先，政府财政支出作为政府的“有形之手”，原则上应当限于市场“看不见的手”失灵的领域，包括民生、环保等非竞争性领域，而对竞争性领域的转移支出则应该根据经济运行态势等宏观经济状况进行具体调控，不应成为财政支出领域的常态，否则可能造成财政对于市场竞争的扭曲，有损市场公平竞争原则。基于此，《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题决定》以及《关于深化预算管理制度改革的决定》指出，“逐步取消竞争性领域专项”，以更好地实现市场的公平竞争；对一些需要保留的项目，也要予以“压缩或实行零增长”，“减少行政性分配”并且“引入市场化运作模式”。

其次，对于一些救济类、应急类专项，如2007年迎奥运空气污染专项等，其设立也很难找到其公平性依据，相反，可能使得环境保护资源在区际间的配置差距扩大[9]（P333），因此，“严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付”，是财政支出公平性的内在要求之一。

此外，财政专项资金中，国债资金支出的公平性问题，亦是财政支出类型公平性的问题之一。中央政府发行的国债应当用于某些效益外溢性强、受益范围广的基础设施建设项目，例如西气东输、青藏铁路建设以及环境保护建设项目等。而对于一些发达地区的基础设施建设项目资金，原则上不应当由中央公债资金承担，否则可能加剧区域间的不公平。

（2）财政支出手段的公平性

财政支出手段包括财政拨款、财政采购、财政贷款和财政投资。财政采购，又称政府采购，一般是指一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资源获得货物、工程和服务的行为，是政府的有对价的采购行为；政府投资是指国家为了实现其职能，满足社会公共需要，由政府投入财政资金以建造政府和转化政府公共部门资产的行为和过程；政府贷款是指中央对地方政府、上级地方政府对下级地方政府的借款行为，以及政府或者政策性银行对企业或重大工程项目的贷款行为；财政拨款是指政府无对价的资金拨付行为，主要用于行政事业单位经费、社保资金的拨付，以及对企业的补贴或对公民的救济。

不同财政支出手段根据其有偿性不同、普惠性不同，其公平性亦会有所区别。例如，2007年财政部颁布的《城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金管理暂行办法》规定，以配套管网建成使用情况、日污水处理能力等客观因素为依据进行以奖代补的补助；对于没有完成COD减排目标的，适当降低奖励标准。这种选择性支出的方式，在给予不同省、市同等受补助机会的同时，根据其实际完成程度给予不同的奖励，因此又体现了合理的差异。此外，采用以奖代补的方式分配财政资金可以尽量减少无偿拨款造成的资源配置公平的扭曲，并减少“搭便车”等不公平行为。可见，以奖代补，与其他补助方式相比，更符合“给每个人应得的”和“最小受惠者获得最大利益”这两个公平性的内涵。

此外，对于其他财政支出手段的选择也体现了财政支出的公平性考量。例如，财政投资，由于属于政府的直接对相关领域投资行为，其可能造成政府投资和市场投资相互竞争的后果，因此，政府投资行为应当尽可能地限定在非竞争性领域和一些私人资本无力承担的市场竞争领域，而对于一些竞争性或者不完全竞争领域，则应尽可能地采用贷款贴息等方式，否则，可能造成政府投资的“挤出效应”，影响资源的公平配置。

（3）财政支出数额的公平性

财政数额的公平性也是财政支出形式公平的维度之一。目前，国际通行以因素法代替基数法作为财政支出和转移支付的数额确定方法。因素法要求以诸如人口、人均所得等客观因素作为支出数额的考量因素，根据不同地区的人口、社会等具体情况做出相应的数额分配。这种以政府难以控制的客观因素计算支出数额的方法，是财政支出数额公平的体现[10]（P40～41）。以前述2007年《关于煤层气（瓦斯）开发利用补贴的实施意见》为例，该办法在煤层气补贴资金计算方式上，以销售量、自用量、用于发电量作为计算补贴额度考量因素。这些客观的量化因素可以根据不同企业煤层气开采、使用量而做出相应的具体分配，较为客观、公平、透明。

此外，财政支出的数额公平要求财政拨款、采购、投资的数额控制在合理的限度内，防止财政支出对市场机制的过度干预。例如《绿色能源示范县建设补助资金管理暂行办法》规定，中央财政示范补助资金的资金额度应控制在中央财政示范补助资金总额的5%以内；《中小企业信用担保资金管理办法》规定，对符合该办法规定的担保和再担保机构开展的中、小微型企业业务的补助额不得超过在保余额的一定比例；《稀土产业调整升级专项资金管理办法》对已整体完成稀土开采监管系统建设的地方政府的奖励金额一般不超过项目实际投资额的20%。通过财政支出数额方面的限制，可以在实现国家产业政策、缩小产业之间以及产业内不同企业之间的竞争力差距的同时，防止调控过度，诱发竞争领域的不公平现象。

然而，支出形式的公平性仅仅是财政支出的静态的公平、表面的公平，而财政支出公平的真正实现，则需要对财政支出对社会公平的影响进行考量，以实现财政支出的动态公平。为此，有必要从运行论的视角对财政支出的公平性进行观察。

三、从运行论视角的观察

从运行论的角度观察财政支出，本质是对财政支出与社会公平的关系进行的研究。财政支出形式的公平也有赖于此种意义上财政支出公平的实现。从运行论的角度，财政支出的公平性是指财政支出对社会公平影响，包括财政支出的初始分配是否公平、财政资金支出过程是否公平以及财政支出的效益是否公平、是否造成利益配置差距扩大等，即起点公平、过程公平和结果公平，这是在动态中实现公平的过程。

（1）财政支出的起点公平

财政支出的起点公平，主要是指财政支出结构上的公平性，即财政支出流动方向的公平性。“现代的社会冲突是一种应得权利和供给、政治与经济、公民权利和经济增长的对抗”[11]（P3），利益失衡会诱发较大的社会风险和公共危机。财政支出作为国家再分配的重要工具，支出流动的方向与不同区域、群体的利益分配密切相关。因此，《关于深化预算管理制度改革的决定》提出“优化财政支出结构”，以此指导我国财政支出领域相关改革的进行。在财政收入来源稳定的前提下，加大一方面的财政支出，必然会减少另一方面的支出，这就要求必须建立公平的财政支出结构。根据“给每个人所应得的”这一标准，财政支出应当根据“受益原则”，使得支出的受益者与资金的来源相对应，即“谁受益、谁支出”；同时，为了“使最小受惠者获得最大利益”，在支出结构的安排上应当考虑社会不同群体、区域的先天差距，确立最低限度的“普遍受惠原则”，这也是实现“基本公共服务均等化”目的的需要。

通常情况下，公共基础设施（如环境保护设施）的投资、维修，以及教育和卫生支出，由于其本身极强的外溢效应，对社会公平具有推动作用。然而，在我国“大政府、小社会”的格局下，行政管理费用过高成为影响财政支出公平性的重要因素。以环境保护方面的支出为例，2009年国家环境保护部门5.4亿元的预决算资金额中，除本部门的行政开支外，在约4.77亿元的“环境保护”支出项目中，纯行政性的“环境保护事务费”约占项目总支出的37.3%、占环境保护部门总支出的32%[9]（P328）。除此之外，诸如“三公”等消费支出居高不下，成为制约财政支出公平的重要因素。这不仅违反了“给每个人所应得的”这一原则，而且也无助于不同群体之间资源、利益的合理分配。因此，《关于深化预算管理制度改革的决定》提出“严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及‘三公’经费等一般性支出”，以优化财政支出结构，是针对财政支出起点的公平性安排。

（2）财政支出的过程公平

财政支出的过程公平，是指财政资金使用的规则和程序公平。在财政支出的运作过程中，倘若赋予政府无任何有效约束的自由裁量权，不仅会导致政府功能定位、行为的异化，也可能由于监管不力而带来资金使用中的腐败现象。“只有同时具备正当性和合法律性的政治秩序才能称得上公平正义，才能使社会长治久安；正当性更多地指向民众对制度的肯定与认同，关涉到民众对于财税制度的形成与调整中的价值判断。”[12]（P10）规则和程序公平作为“看得见”的公平、正义，能够更有效地凝聚公众的公平性共识。为此，有必要健全、完善财政资金使用过程中相应的程序和规则，包括财政支出公开、公众参与以及审计监察等“硬化预算约束”的措施。

从次序逻辑上，财政支出的过程可以分为三个阶段[12]（P12）：一是事前的协商参与程序；二是事中的预算监督程序；三是事后的行政和司法程序。在事前阶段，财政支出的过程公平要求根据协商民主的理论，“普遍将公众参与、专家论证与政府机关决定相结合原则纳入包括重大投资项目、地区规划等重大公共事务决策过程，并且赋予公众通过民意测验、接受调查、座谈会、听证会、信息公开等方式参与决策制定与执行的权利”[13]（P146）。在事中阶段，应当加强审计监管和财政信息化建设，从外部强化监督，保障其得到公平使用和管理，而不被浪费、挤占、挪用和截留。在事后的行政和司法程序方面，“应建立公共财政支出‘公平性’审计结果的通报、公告、整改、移送等问责机制，倡导‘阳光监督’”[14]（P78），通过体制内外的问责以及公益诉讼等追责机制实现不同利益群体诉求的合理表达。

（3）财政支出的结果公平

财政支出结果公平是指财政支出效益的公平，它要求财政支出目的的实现。财政支出起点和过程的公平并不意味着支出结果的公平，结果公平需要更加具体化的考量。1978年，Grand提出了“谁在使用公共服务（即公用支出在不同群体之间的分布状况）”的命题，并从教育、交通、医疗和住房等方面进行了广泛的研究、得出结论：经理、雇主以及职业型家庭以及富人和中产阶级是公共服务支出的主要受益人，而与之相比，穷人享受的公共服务相对较少[15]（P125～142）。这项研究表明，即使同是“民生”领域的财政支出，若无有效的绩效评估标准，也可能诱发贫富差距拉大，这显然不符合“最小受惠者获得最大利益”的标准。因此，财政支出不仅要求起点上遵循“受益原则”和“普遍受惠原则”，还应当根据支出的效果作出相应的调试，真正实现财政支出的机会平等和差别合理。

以政策性补贴为例，虽然政策性的补贴对城乡居民的消费活动都产生了直接的正效应，但是由于城镇居民在决策机制、信息上的制度优势，其价格补贴能够在较大程度上被优先满足[16]（P17）。这显然不利于城乡消费差距的缩小，是与平等机会原则和合理差异原则相悖的支出政策。因此，如何在发挥政策性支出效用的同时，缩小城乡间因制度差异导致的支出效益的差别，是对财政支出公平性所应当考量的因素之一。

余论

本文在梳理了有关公平性标准的基础上，从本体论和运行论的角度对财政支出的公平性内涵进行探讨，并提出：从本体论角度，财政支出的公平是指财政资金支出本身的公平，即财政资金支出的类型、资金支出的手段、资金支出的数额等支出形式上的公平，其本质上是静态的公平；从运行论的角度，财政支出的公平是指财政支出对社会公平的影响，包括起点公平、过程公平和结果公平，其本质上是财政支出动态的公平。此外，需要指出的是，两种意义上的公平是紧密联系的，对此不应当割裂考察，这要求从动态和静态两个维度考量，以实现财政支出在具体环境下的公平正义。

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[责任编辑：吕 艳]

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1004－7077（2015）03－0067－05

2015－04－29

李展硕（1991－），男，山东枣庄人，中国人民大学法学院2014级经济法学硕士，研究方向为财政法、产业法等。