基于服务型政府模式的行政管理体制改革研究

魏 颖

（南阳理工学院 国际教育学院，河南 南阳473000）

党的十七大报告明确提出服务型政府的理念:“加快体制改革，建设服务型政府。”由此可见，当前我国行政体制的改革、政府职能的转变均是以服务型政府为核心的。在建设服务型政府过程中，政府及相关行政人员必须为民众及社会提供廉洁、高效的公共服务。由此可见，行政体制改革中服务型政府的建设需要一个长期的、持续的过程。

一、服务型政府的内涵及运行方式

（一）服务型政府的内涵

学术界未对服务型政府做出明确的定义，笔者认为，所谓服务型政府就是基于公民本位、社会本位的指导思想，以整个社会民主秩序为基本框架，采用法定程序及民主公开的方法组建起来的政府，以为公民服务为主要宗旨。上述概念有两个含义:政府职能及管理方式。服务型政府的服务形式主要通过理念、制度、行为三个层面体现出来，要具备服务型政府“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的理念，其在履行对公民及社会的责任及义务的过程中产生制度，并通过规范化的公共服务行为，保障人民群众的基本权益，从公众需要出发，并以获得社会及公众最大满意度为依归[1]。这种服务模式才是真正的民主行政体制，才是真正将“服务于社会、服务于人民”纳入政府职能的轨道中来。由此可见，服务型政府不仅是政府职能的转变，也是治理模式的转变。

（二）服务型政府的运行方式

具体而言，服务型政府的运行方式包括:（1）直接提供。由国家行政机关工作人员面对面地向公民提供各种公共服务，这种模式下行政机关为主要责任承担者，由其单方面地完成各种行政服务，相对而言，行政机关直接承担公共服务内容的形式相对简单，也不会涉及相对于其他机构的效率问题。（2）提供公共设施。这种形式是由政府相关部门提供或建立相应的公共设施，以服务于社会公众，这些设施无偿向公众开放，且负责后续的维护工作。在这种服务形式中，社会公众无须与行政机关进行交涉即可使用，且无须与这些设施的维护与管理机构进行交涉，无须经过特殊的程序[2]。（3）企业提供。在这种运行模式下，公共企业通常是提供服务行政的主体，而这类企业的经营目的除了营利性外，还体现出较强的公益性，以“服务社会公众”为主要宗旨。虽然这类企业服务于公共利益，但与其他企业一样，均要受法律的约束与调整，从而实现企业经营与公共服务的结合。在法律上这些企业均有独立的主体资格，在法律意义上不从属于行政机关，主要投入资金由政府或特定的行政机关负责，常见的有供水公司、供电公司、天然气公司等。由于这种企业的经营范围与公众有密切联系，所以其产品价格、提供产品的方法等会在一定程度上受法律、法规及政府、政策的控制，且这类企业会在特定区域内实行产品垄断经营。公共企业与普通企业最本质的区别在于，前者的主要目标是服务公众，后者的主要目标是取得利润最大化；而公共企业与一般事业单位最本质的区别在于，前者运行过程中需遵循企业的相关规则，针对所提供的服务收取等值的费用，而后者的收费标准与其所提供的服务无直接相关性。

二、现阶段行政管理体制与服务型政府的差距

（一）供需矛盾

此处的“供”即政府所提供的公共服务，“需”则是指社会对公共服务的需求。随着社会的不断发展，经济水平的不断提升，人们对公共服务的内容需求、质量需求也越来越迫切，特别是公共卫生医疗、教育等领域，我国的供需矛盾还比较突出。虽然国家在推进公共服务体系建设方面投入了很多的人力、物力，但是人民群众的心态是动态变化的，政府在推进改革的过程中还要分享改革的成果，因此如何处理好供需双方的利益矛盾冲突就成为摆在政府部门面前的一个现实问题。

（二）管理方式的转变存在困难

要建立服务型政府模式就必须对现行的管理方式进行彻底的改革，由直接管理转变为间接管理，这种间接管理则是基于完善的经济、法律手段。但是这种本质上的改革还存在诸多现实困难，首先存在理念的问题。服务型政府的核心理念是“以人为本”，全面贯彻执政为民的思想，只有政府将传统“官本位”的思想彻底摒弃才能实现，因此在行政管理体制改革过程中，要将政府管理理念的改革放在首位[3]。并且在服务型政府管理过程中，其行政手段要由现在的微观管理逐渐向宏观管理转变。此外，深化政府行政管理体制改革并非一朝一夕的事，改革过程中要尊重社会发展的客观规律，适应社会发展的进程。由此可见，服务型政府模式下，行政管理体制改革还面临着管理方式及思想观念等方面的制约，未来需要采取针对性的改革措施，以解决上述问题，进一步深化改革。

（三）对政府的要求更高

随着社会经济的不断发展，政府在其中的角色也逐渐发生了变化，在建设服务型政府的过程中，政府需要大力推进行政职能的转变，从而实现自我改革与自我完善。随着改革的进一步深入，政府职能向着服务型、廉洁型的方向发展，这个过程中所涉及的各种内外部条件也势必呈现出多样化的特点，人民群众的满意程度直接决定了政府的社会形象，而只有真正贯彻落实“全心全意为人民服务”的理念，才能将各种内外部条件对行政管理体制改革的影响降低到最小范围[4]。由此可见，要深化行政管理体制改革，就必须坚持以“服务型政府”为主要切入点，同时服务型政府也是行政管理体制改革的必然选择，更是政府职能管理目标的集中体现。基于政府管理的本质讨论行政管理的体制改革，则要以政府管理目标模式的完善作为核心任务。因此，行政管理体制改革过程中，不管是管理方式的改革，还是行政职能的转变，其本质均是政府管理模式的改变。

三、深化行政管理体制改革，建设服务型政府

（一）坚持科学发展观

要建设服务型政府，就必须从根本上转变观念，增强自身的服务意识，强化服务职能，从而将不利于改革深入推进的观念因素彻底革除，推进改革进步[5]。一方面要树立正确的权力观。我国是社会主义国家，国家属于人民，政府也是人民的政府，人民赋予政府权力，而政府只是代表人民行使公共权力的机构，因此必须以“全心全意为人民服务”为宗旨，不断提高公共服务的质量，完善公共服务的手段，健全各项法律法规，以保证政府履行公共服务职责的效果，保护广大人民群众的根本利益。另一方面，要以“以人为本”为核心理念，打造“人本管理”的政府服务体系。作为执政党，中国共产党以“为人民服务”为根本宗旨，因此服务民众也是各级政府的主要职责。党和政府所有工作的最终指向，均是实现好、维护好、发展好人民的根本利益。建设服务型政府不仅可以进一步提高政府服务人民的能力，还可以促进政府职能的转变，对社会管理、公共服务等予以完善，保障民生、改善民生。由此可见，我国行政机关所有活动均是以维护人民利益、公共利益为出发点及最终依归。

新时期、新形势下，政府工作的创新涉及多个层次、多个方面的问题，行政管理体制改革的效果，最终要以人民的反应为唯一的检验标准。针对目前社会上人民群众反应最强烈的服务深化行政管理体制改革，将机构臃肿、办事效率低下、腐败问题、官僚主义等作为主要着眼点，以提高人民群众的满意度。

（二）建设部门精简、效能统一的政府机构

自改革开放以来，我国进行了五次较大的政府机构改革，使得政府机构的设计、政府工作人员的编制逐渐向着规范化的方向发展，体制创新的效果十分显著。但是社会发展是一个动态的、持续性的过程，社会经济发展到一定阶段，会出现新任务与新要求，在这种环境下，政府部门机构重叠、职责交叉、协调配合机制不完善、政出多门等现象则日益突显出来。因此，要进一步健全政府各部门之间的协调配合机制，将各职能部门有效整合在一起，实行大部门体制，才能进一步提高政府的服务效率[6]。从某种意义上讲，“加大机构整合力度、探索实行职能有机统一的大部门体制”是深化行政管理体制改革的需要，当然，这也是借鉴国际行政管理经验的结果，可有效解决职能交叉、政出多门等现实问题。

（三）健全行政运行机制

各级政府部门要具备管理创新的意识，逐步建立完善、科学、民主的行政决策机制，健全行政监督机制及评估考核机制。（1）提高决策水平。科学民主决策是各级政府的一项基本制度，科学民主的决策机制包括重大事项集体决策制度、专家咨询制度、社会公示与听证制度、决策评估制度等。在政府决策过程中，涉及社会发展的重大决策及人民群众的切身利益，均需要在上述制度的指导下对决策的可操作性及实际效果进行评估，充分听取社会各界的意见与建议。（2）创新行政监督机制。政府需对广大人民群众负责，而每位政府工作人员均要在这一理念的指导下忠实履行自身的职责。因此要进一步完善政府工作责任管理体系，明确各岗位职责及相关规范，做到责任到岗到人；建设严格、可行的督查督办制度，强化职能部门的主办责任制，并对各政府部门之间的协调与配合予以完善，保证重大决策的科学性及可操作性。建立行政问责制，以行政首长为重点，真正实现行政部门绩效考核、审计监督及行政监察的有机结合，做到“有责必问、有错必究”，从而打造廉洁型、服务型的政府。（3）完善工作绩效考核机制。要对评估考核指标体系做进一步完善，包括相关配套制度，并细化到各项工作措施，基于“全员目标、全员责任、全员考核”的要求，加大政府绩效考核评估的力度，提高政府绩效评估的客观性、科学性及真实性，做到奖优罚劣，提高工作人员的工作积极性。

（四）实行企业化的公共管理

服务型政府也可称为企业化政府，这是由于在政府管理中引入了现代企业管理的方法及理论。之所以将企业管理的方法引入政府工作管理中去，是由于政府与企业的绩效对比反差过大，企业处于一个竞争激烈的市场环境中，促使其不断创新、不断完善，才能在市场上占有一席之地，从而实现企业的可持续发展[7]。而传统的政府管理模式下，受官僚制度的影响、崇尚层次节制而大大降低了政府管理的效率。对于企业而言，“顾客即是上帝”，只有满足顾客的需求，才能获得企业的发展，因此企业管理的核心即“以顾客需求为中心”，再加之完善的质量管理体系、灵活的用人机制及扁平化的组织结构，使得企业实现可持续发展。对于服务型政府而言，其顾客即为广大人民群众，要以人民群众的公共需求为核心，优化服务体系，提高服务质量。当然，企业化的公共管理仅是引入企业管理的成功经验及理论，学习企业管理的运行机制及方法，而并非像企业一样“追求利润最大化”。

改革开放以来，我国行政管理体制改革取得了较大的成绩，从整体上来看，我国行政管理体制与社会主义市场经济体制、社会主义民主政府的要求基本相符，但是也不能否认现行行政管理体制依然存在与社会经济发展不适应的方面，比如政府职能转变不到位、机构设置不合理等。而服务型政府可以最大限度上满足人民群众的公共需求，向其提供优质的公共产品与公共服务。因此，要深化行政管理体制改革，就必须以服务型政府建设作为切入点。

[1]杨国鹏.我国公共服务型政治建设问题研究综述[J].中州学刊:政治社会科学版，2011，25（2）:15－20.

[2]郭占辉.行政体制改变中的服务型政治定位[N].南方日报，2012－12－05（4）.

[3]韩永文.行政管理体制改变:现状、问题与出路[J].理论视野:管理科学版，2011，15（1）:32－36.

[4]蔡放波.深化行政管理体制改革理论综述[J].中国行政管理，2014，18（2）:39－45.

[5]井敏.服务型政府理论的进展[N].学习时报，2014－02－12（1）.

[6]吴江，马庆玉.30年来国外行政改革分析与评价[J].新视野，2013，8（5）:20－25.

[7]孙学玉.企业型政府的语义阐释及其解说[J].公共管理，2013，7（5）:41－46.