水库移民征地补偿长效模式的法制规范与制度构建

胡大伟

（浙江水利水电学院社科部，浙江 杭州 310018）

水库移民征地补偿长效模式的法制规范与制度构建

胡大伟

（浙江水利水电学院社科部，浙江 杭州 310018）

研究目的：反思和完善中国水库移民征地补偿长效机制。研究方法：社会实证分析和规范分析相结合。研究结果：长期以来，虽然中国对水库移民征地补偿长效模式开展了多种形式的探索，但囿于法理认知的浅薄以及法律制度的不足，长效补偿呈现出无序发展的态势。为了实现水库移民补偿安置“发展、共享”的人权价值，迫切需要从法律上明晰长效补偿的权利义务关系，完善其运行架构和机制。研究结论：对水库移民实施长效补偿是回应开发性移民的时代要求。

土地制度；水库移民；征地补偿；长效机制；完善

中国的水利水电工程建设经过“十一五”期间的短暂蛰伏之后，在“十二五”及未来一段时间呈现出激增的态势。水利水电工程的建设必然会产生大量的水库移民（大多数为农村居民），针对农村水库移民，长期以来中国一直坚持有土补偿安置的方式，但随着人们对土地资源重要性认知的提高，以及法律对集体土地农民长期承包的确认和支持，集体土地的异地调配和变动越来越困难。这给水库移民的异地有土补偿安置带来了巨大的挑战。虽然，有的地方通过土地整理的方式获取新的安置土地，但这种方式获取的土地往往难以满足水库移民生存发展的需要。在长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置过程中，8年试点（从1985年起到1992年止）土地开垦面积有170．00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困难，经调查评价，难以利用[1]。在这种现实背景下，法律上强调有土安置为主的“一次性补偿”模式面临着必须做出适当调整和改变的巨大压力。为了舒缓这一压力，回应开发性移民的政策要求，建立非依赖土地的发展性水库移民征地补偿模式势在必行。

1 水库移民征地补偿长效模式的实践探索

20世纪80年代，随着中国迈入大发展的历史时期，水利水电工程建设也进入了快速发展的阶段，但由于中国经济刚刚复苏，水库的开发建设除了遭遇移民搬迁难的问题，还要受建设资金短缺的困扰。为了应对这一问题，有些地方政府创造性地提出了通过改变移民补偿发放时间的方式来减轻水库建设前期资金压力的长期补偿方案。计划经济时代形成的水库移民征地补偿表现为以“产值倍数法”为计算方式的一次性补偿，长期补偿实行按照淹没土地的数量对水库移民逐年支付补偿。这种体现地方政府创新的长期补偿虽然产生的动因并非为了更好地保障水库移民的生存与发展权利，正如一学者在论证广西京南水库移民长期补偿时所写：“按照最大限度地减少工程建设前期投资和最大限度地减少前期移民搬迁安置工作压力的思路开展各项工作，通过京南水利枢纽工程的建设，努力探索在市场条件下水库移民安置的新路子。”[2]但这种分期给付补偿的方式的确受到了部分水库移民的欢迎。“部分修路或是南水北调工程征地地区，‘种地’仍是这些地区农户的主要收入来源，土地从功能上仍是农民生存的基础。因此，这些地区的农民更倾向于分期获得补偿，以便日后的生活有所保障。”[3]随着经济的发展，长效补偿也逐渐引起中央政府的重视，并上升为国家政策推荐的创新模式。《可再生能源发展“十一五”规划》明确提出：“创新移民工作机制，研究和探索电站长期补偿淹没土地的办法，并在有条件的地方进行试点”①国家发展和改革委员会.国家发展改革委关于印发可再生能源发展“十一五”规划的通知［Z］ . 2008 - 03 - 03.。基于政治的推动和现实契合性，长期补偿在水库移民征地补偿实践中得到长足的发展。归结起来，中国的水库移民长效补偿实践主要表现为以下两个方面。

1.1 实物补偿分期模式

所谓实物补偿的长期模式是指根据库区已淹耕地的具体情况，核定农作物种类和产量，然后根据核定的农产品种类和亩产量并考量市场物价波动逐年向水库移民补偿粮食作物，补偿期限一般截止到水库报废之时。湖南托口水电站是近年来实行实物补偿长期模式的典型。托口水电站是21世纪初期湖南省开工建设的最大水电工程，该工程的淹没区涉及湖南三个县市、贵州一个县。贵州省针对托口水电站贵州水库移民采取传统的依赖“有土安置”的一次性补偿，而湖南省针对托口水电站湖南水库移民采取了实物补偿长期模式。湖南省人民政府办公室《关于托口水电站（湖南）农村移民安置方式的复函》，原则上同意湖南库区移民安置采用有土安置与实物补偿相结合的方式；2006年8月《湖南省人民政府办公厅关于〈托口水电站建设征地实物方案〉的复函》，原则上同意有土安置结合实物补偿相结合的补偿方式[4]。湖南日报的记者在一篇采访纪实报道中清晰地描述了托口水电站湖南水库移民实物补偿的具体内容和美好前景，“经过地方政府、移民、业主综合选择，最终库区移民安置选择了有土安置与实物补偿相结合的方式，除了现有的安置补偿之外，库区的1.1万亩水田将按每亩每年625公斤稻谷补偿给移民，并且补偿的价格随着物价的波动做相应调整，也就是说只要托口水电站存在一年，农民就可以得到一年的补偿。同时在未来的20年内，库区农村移民还将得到每人每年600元的后扶资金。这样的长期补偿，虽然业主承担了较多的风险和压力，但解决了移民的后顾之忧。”[5]

1.2 金钱补偿分期模式

相对于实物补偿长期模式，金钱补偿分期模式在水库移民补偿实践的使用频率更高。目前金钱补偿分期模式有两种操作模式，一种是耕地的年产值操作模式，另一种是耕地的资本化操作模式。所谓金钱分期补偿的年产值操作模式主要是基于被淹没耕地前三年的平均年产值（或净产值），并考量农产品价格波动，分期（半年或一年）给予水库移民金钱补偿，期限至水库报废之时。这种补偿模式开始探索的实践比较早，早在20世纪80年代，广西的很多水利水电工程已经运用这种“长期补偿”方式，比如浪水水电站、爽岛水电站等。随后这种模式也被其他很多地方学习、借鉴和推广。如今，金沙江中游的阿海和向家坝水电站（涉及云南省的水库移民）已成为采取这种模式的典型。为了确立长效补偿模式的权威性，云南省政府办公厅专门印发了有关移民补偿安置的规范性文件，提出对金沙江中游水库移民（云南部分）开展长效补偿，而且该规范性文件对长效补偿的运行机制做出了比较清楚和全面的规定。

金钱长期补偿的资本化操作模式，是指把土地补偿费和安置补助费入股（或土地使用权入股）或出借给水库建设，然后每年水库移民通过事先约定的方式按照股本或本金获得保底分红或利息，一直到水库服役期满。这种模式的实质就是土地补偿费、安置补助费的资本化或土地使用权的资本化。20世纪90年代初期，四川省在槽渔滩水电站建设中开始探索“出借”式水库移民长效补偿模式。将土地补偿费和安置补助费按照“统筹使用，长期受益”的原则，采取一次清算，集中投入电站建设，电站每年按银行利率11%付给移民利息。这样既缓解了电站工程建设资金紧张的矛盾，又避免了移民将土地补偿费一次消耗的弊端[6]。征地补偿费和安置补助费（或土地使用权）的入股式长效补偿模式是当前水库建设中探索和运用较多的一种方式，比如东固水电站（福建省）、平松水电站（贵州省）、龙王潭水电站（贵州省）等。其中东固水电站采取将集体所有的征地补偿费和安置补助费入股并每年保底分红的模式，平松、龙王潭水电站采取土地使用权入股（租赁）的方式。

2 水库移民征地补偿长效模式的法理解读

长效补偿不仅是当前许多地方积极探索的补偿模式，也是一种得到水库移民广泛认可的创新。学者李勋华在2009年曾对向家坝库区（跨四川、云南两省）宜宾县安边镇移民点、云南水富向家坝镇移民点、重庆三峡开县赵家乡移民点、湖北巴东溪丘湾移民点、湖北丹江口市涧池乡移民点部分移民权益进行调研。被调查的398人中，在回答“在安置补偿的方式上，你是否认为土地产权入股方式可行?”这个问题时，选择“可行”的移民高达332人，占总数的83. 4%[7]，但由于相关理论研究的滞后以及中国现行法律在此方面的迟缓和含糊态度，在水库移民补偿实践中，许多人一直对“长效补偿”保持戒备心理。“正是这种模糊性，使得长期补偿机制徘徊在‘极力推行’和‘谨慎防范’这两个极端之间。”[8]这种实践状态不仅折射了“长效补偿”的法律困境，也印证了人们对长期补偿的法律认识的莫衷一是。

2.1 补偿主体

在长效补偿的补偿主体理论认识上，一直存在着理解上的偏差。许多人认为在长效补偿中，业主是水库移民补偿的义务主体，实践中业主与水库移民签订长效补偿协议也证实了这一点。其实，这种认知反映了水库移民长效补偿法学理论研究上的落后，这种落后导致水库移民长效补偿实践呈现出纷繁芜杂的景象。水库移民征地补偿是公益征收补偿，属于行政补偿的重要类型之一。作为行政补偿的水库移民补偿，无论是补偿方式上表现为“一次性补偿”，抑或分期的“长效补偿”，在理论上补偿义务方必然是行政主体。如果把业主作为水库移民长效补偿的义务方，首先意味着水库移民征地补偿性质的变化，而这种变化在本质上否定了征收的存在，这种否定必将引发水库移民征地补偿的法理危机。因此，笔者以为长效补偿仅仅是一次性补偿的变通，并不引起补偿义务主体的变化，行政主体始终应该是水库移民征地补偿的法律义务主体。

2.2 风险承担

不同类型的水利水电工程所产生的效益也是不一样的。有的工程主要承担防洪、排涝、灌溉等功能，很难产生直接的经济效益；有的工程主要承担发电、供水功能，或不仅承担防洪、排涝、灌溉等功能，还承担发电、供水等功能，此类工程项目能够直接带来巨大的经济效益。在水库移民征地补偿实践中，长效补偿主要见于以发电、供水等能够直接产生巨大经济效益的水利水电工程建设中。在市场经济的条件下，对于以发电、供水等功能为主的经营性水电项目来说，在憧憬可能存在的巨大经济效益的同时，同样需要面对经营不善的考验。对于这种经营性风险，水库移民是否应该承担，理论上并没有给予很好的解答。有人认为长效补偿实际上是“成果共享、风险共担”新理念的渗透[9]，进一步而言在水库移民长效补偿中，移民应该承担经营失败的风险。这种理解显然背离了“长效补偿”承载的发展性价值和水库移民征地补偿的本质。长效补偿的突出表征，就是改一次性补偿为贯穿于水利水电工程整个运行期间的分期补偿，通过分期补偿让水库移民能够分享土地增值带来的效益，分享库区发展带来的利益，实现水库移民的发展权。再者水库移民补偿的核心内涵在于使水库移民因水利水电工程建设导致的损失得到弥补，通过这种弥补保障水库移民的生存和发展利益。基于此，笔者以为，无论是何种方式的“长效补偿”都不能让水库移民承担各种风险带来的不利，政府应该承担起水库移民享受发展性利益的补偿担保责任。

2.3 补偿标准

采用长效补偿，一般意味着水库移民获得的土地补偿和安置补助总额将超过“该耕地被征收前三年平均年产值的16倍”①大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例［Z］ .第22条.法律限制。这种突破被有些人视为长效补偿“非法存在”的重要表征，“一般大中型水利水电工程设计使用年限都在50年以上，这就使‘长期’的具体期限可达50年以上甚至上百年，‘长期’二字于法无据，且与现行法律、法规相冲突，‘长期补偿’与土地征收补偿的法理性质是适当补偿、不完全补偿也不相符合。”[10]其实，长效补偿存在的重要价值不仅在于能够满足水库移民的生存需求，而且在于能够满足水库移民的发展权需求。水库移民征地补偿矛盾频发的状况已经表明按照“三原原则”计算的补偿标准实际上无法满足水库移民的发展权利需求。某种意义上，长效补偿正是对这种补偿标准设计模式的改革和突破。退一步而言，现行的行政法规并非没有为补偿标准突破16倍预留制度上的通道。2006年的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》在规定16倍限额的同时，也规定了但书条款，即“土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。”②大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例［Z］ .第22条.

2.4 长效补偿和后期扶持的关系

中国相关法律规定，水库移民补偿采取“前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法”③大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例［Z］ .第3条.。长效补偿的实施引发了后期扶持的存在危机。一方面，简单从补偿时间上看，长效补偿已经覆盖了水库移民的 “后期扶持”；另一方面，有人提出“由于移民已经通过直接参与水利水电工程效益的分享获得了长期的生产生活保障，安置之后就不宜再享受国家对于水库移民安置后期扶持的相关政策。”[11]但如果进一步分析，可以发现长效补偿和后期扶持是两个不同的法理范畴，二者不能互相替代。从国家对后期扶持的立法本意来看，它早期的功能定位在于化解水库移民遗留问题。当然，随着城乡统筹的提出，它的功能定位除了“化解水库移民遗留问题”，还增加了“帮助水库移民脱贫致富”④国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见［Z］ .前言.，而长效补偿的主要功能在于通过渗入“发展、参与”的理念来达到对水库移民损失的公正补偿。长效补偿实质上仅是 “前期补偿”中可供水库移民选择方式的众多方式之一，而且，在许多同一水库移民征地补偿安置实践中，长效补偿也常常是和其他补偿方式并存的。

2.5 长效补偿与社会保障的关系

无论是在理论抑或实践中，移民补偿和社会保障都体现出很强的关联性。从分期持续的时间纬度和长久生计保障的价值立场而言，长效补偿和水库移民社会保障呈现出高度的相似性。在此种背景下，很多学者提出用“土地换保障”等把补偿权和社会保障权融为一体的方式来解决移民的后续生存发展问题，但在城乡统筹的语境下，提供基本社会保障本应是政府的法定义务，用财产权来交换社会保障权显然不符合法理，也容易掩盖水库移民社会保障与损失补偿的真实法律关系[12]。长效补偿和社会保障的衔接和协同虽然有利于化解水库移民征地补偿矛盾，满足水库移民生存发展需要，但不能因此把二者混同。长效补偿是水库移民征地补偿安置的一种方式，它产生的前提在于土地征收的发生，法理实质在于财产权受损的弥补，而社会保障是宪法赋予公民的基本社会权利之一，它的产生不以财产的受损为前提，是由国家提供的具有普惠意义的平等权利。

2.6 长效补偿的法理实质——“租赁”、“入股”抑或其他

长效补偿实践形式的纷繁复杂，表面上体现了政府在水库移民补偿制度上的创新力，但也反映了人们对长效补偿的法理实质认知的困惑。当前关于长效补偿的理论基点存在“土地租赁”、“入股（土地使用权或征地补偿安置费）”、“土地补偿费和安置补助费出借”等多种说法。笔者以为，认识长效补偿的法理实质必须立足于水库移民征地补偿的法律性质。作为行政补偿重要类别的水库移民补偿，它发生的重要前提在于因为公益征收而导致的土地、房屋等其他财产权利的转移，而“土地租赁”的重要特征在于集体土地所有权并不发生变化，租赁方需要在租赁期满后把土地归还原农村集体。把水库移民长效补偿的法理基础定位为“土地租赁”显然偏离了其行政补偿的法律性质。同“土地租赁”说相比，某种意义上“土地补偿费和安置补助费出借”说更无法承受起解释长效补偿理论存在的作用，因为“土地补偿费和安置补助费出借”的逻辑前提在于补偿已经完成。

在中国农村，集体土地的所用权归集体经济组织，农民个体不享有土地所用权，农民只享有土地承包经营权。当然，根据现有的法律和有关政策，这种土地承包经营权不仅是“长期稳定”的，甚至可以说是“长久不变”的。基于土地承包，农民享有土地的长久使用、收益和较大自由的处分权益。长期以来，针对水库移民征地补偿，中国坚持“产值倍数”法的原用途补偿原则。这种以农产品价格为基准的计算方法显然忽视了农地的市场交易价值，忽视了市场经济条件下农地征收开发所带来的增值收益。市场经济中，由于水电工程建设引发的土地征收，不仅会导致农地权属的变更，同时也会产生增值收益。这种原用途价值之外的增值收益，不能仅仅由国家和水电开发业主享有，更应该让水库移民以及农村集体来共同分享。从产权保护的角度，土地产权拥有者有权获得土地产出的收益，这根源于产权拥有者对产权对象的支配、使用和处分权，具有法理上的合理性[13]。某种意义上，水库移民长效补偿就是对水库移民所享有的承包土地使用、收益权的最大化保护，而这种最大化的基点在于承认水库移民土地承包经营权的独立补偿地位，并在征地补偿中能够资本化。同时长效补偿减缓了由于一次性补偿立即切断移民与土地联系的阵痛压力，使水库移民能够以地生财，获得长久稳定的生活保障。基于此，笔者以为“土地使用权入股”是水库移民长效补偿立足的法理实质，而且，这种解释符合未来集体土地征收补偿改革的方向。

3 水库移民征地补偿长效模式的规范与制度完善

3.1 明确长效补偿的法律地位

人们对长效补偿的观望态度和模糊认知，根源在于当前相关法律明确规定的缺位。虽然中国的相关政策和一些地方性知识为长效补偿的实践尝试给予了理念和制度的指引，但缺乏明确法律指示的长效补偿始终无法找到其应有的理性解释和法律地位。因此，笔者以为，要真正发挥长效补偿的“共享、参与”之价值，必须在未来的法律上确立其明确的地位和制度架构。

3.2 规范与完善长效补偿的制度架构

长效补偿发展权理念的顺利实现，不仅需要对当前纷繁复杂的长效补偿实践创新模式进行规范，还需要基于水库移民补偿的法律性质对其进行制度完善。

3.2.1 明晰和规范长效补偿的法律关系 实践中，许多长效补偿常通过业主与水库移民签订民事补偿协议的方式来达成。这种方式显然不利于水库移民生存发展权益的保护，而且也背离水库移民补偿的法理旨向。虽然长效补偿的最终费用需要由水电建设业主承担，而且他们也是水库的直接受益人，但征地的性质已经决定了水库移民补偿的义务方必然指向国家。“征地是政府与农民之间的事，供地是政府和用地单位之间的事，征地与建设项目的性质无关，补偿费也是由政府给，在程序上与用地单位无关。”[14]长效补偿补偿费的给付方不是业主，而应该是政府。因此，应该建立由地方政府与水库移民签订长效补偿协议的运行机制，同时为了约束业主、保护公共利益，业主应该与地方政府签订保障水库移民补偿安置费用具体落实的协议，通过该协议明确业主应该承担的责任。

3.2.2 建立长效补偿的风险保障机制 长效补偿的目的在于让水库移民能够分享水电开发带来的发展利益，但却不能让他们承受失败带来的不利后果。首先，为了保障长效补偿资金的来源安全，可以将长效补偿经费列入水电发电成本，并建立与上网电价的联动机制。其次，作为经营性的水电项目，必然存在一定的市场风险。为了防范风险，保障水库移民长效补偿利益的实现，应该建立风险保障机制。可以从水电工程经营性收入中提取一定数额的保证金，并把其存入银行以备不时之需，同时建立由项目业主的投资方或担保方提供连带责任担保的制度。再次，在水电项目经营管理制度设计中明晰农村集体经济组织和业主的权利义务，设定水库移民的保底收益条款，规定水库移民收益回报的动态调整机制，明确政府的监管职责。

3.2.3 建立长效补偿与一次性补偿的协调机制 长效补偿一般是针对耕地的土地补偿费而采取的分期支付，但在水库移民征地补偿中，政府除了需要支付土地补偿费之外，还需要支付安置补助费等其他费用。对于失去耕地的水库移民而言，在搬迁之前向其支付“一次性”的安置补助费用等其他费用具有重要的生存保障价值。同时，也应该认识到长效补偿实质上也是金钱一次性补偿的一种变通，对于水库移民而言，它只是可供选择的众多补偿方式之一。在未来的制度设计及实际运作中，应该坚持自愿选择和政策引导相结合的原则，充分考虑和满足移民多元化的补偿安置需求。当然二者也可以友好并存，如三板溪电站是一次性补偿与长期补偿并存，罗旬县同一库区涉及两个电站，一个是双河口实行长效补偿，另一个是龙滩电站实行一次性补偿，也未出现移民攀比或移民安置方式大翻盘的现象[15]。但是，对于这种方式一方面应该看到它的时代价值，但也应该认识到它的局限性。为了防范长效补偿与一次性补偿的龃龉，同时也为了防范水库移民之间的攀比，必须建立完善的长效补偿与一次性补偿的协调机制。

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）：

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（本文责编：仲济香）

Legal System Perfection and Institutional Amelioration on the Long-term Compensation for Reservoir Resettlement

HU Da-wei（The Department of Social Sciences, Zhejiang University of Water Resources and Electric Power, Hangzhou 310018, China）

The purpose of the paper is to reflect and perfect the long-term compensation system for reservoir resettlement in China. Methods employed are the combination of empirical and normative analysis. The result indicates that it is necessary to develop the long-term compensation for reservoir resettlement. Although China has carried out various forms of exploration on reservoir resettlement compensation for long-term models, long-term compensation system currently is generally in disorder situation because of the defects of the relevant legal system. In order to realize the human rights value of "development and sharing" of the reservoir resettlement compensation, it is urgent to clear the legal relation of long-term compensation and to improve the operational structure and mechanism.

land institution; reservoir resettlement; land expropriation compensation; long-term compensation; perfection

F301.2；D922.1

A

1001-8158（2015）01-0086-06

2014-02-25

2014-12-30

浙江省高校重大人文社科项目攻关计划项目资助（2013QNO26）。

胡大伟（1979-），男，河南信阳人，副教授，博士。主要研究方向为水库移民征地补偿，土地法。E-mail: hudw2008@163.com