论户籍制度改革背景下流动人口平等就业权的实现

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2014年8月7日，皖籍女大学生江亚萍诉南京市人社局户籍就业歧视一案在经过15个月的“马拉松式”维权后，双方达成调解协议：因被告只招聘具有南京市户籍的工作人员，导致原告应聘遭拒，由被告于七日内一次性支付原告1.1万元。该案在备受公众关注之余，也引起了全社会对户籍就业歧视的重新审视和思考。

公民权利是现代法治国家的核心价值，保护公民平等就业的合法权益也就成为我国建设社会主义法治国家的必然选择。随着市场经济的发展和城镇化建设步伐的加快，我国呈现人口跨户籍所在地的大规模流动。流动人口在促进经济发展、创造社会财富的同时，也加剧了城市人口与社会资源的紧张。“南京市人社局户籍就业歧视一案”暴露出的现行户籍制度中积淀已久的流动人口就业歧视问题，严重侵犯了劳动者的合法权益，背离了社会主义市场经济发展的客观规律，是民主法治国家和和谐社会建设道路上的一个绊脚石。因此，在深化户籍制度改革的同时，完善维护流动人口平等就业权的法律保障已成为当务之急。

一、平等就业权的学理内涵与法律渊源

“保护平等就业权发端于西方的人权理念，终以平等与自由滥觞世界”（李雄，2008）。“平等就业权”，即劳动者享有就业上的平等权。具体来说，劳动者享有的平等就业权包含三方面的内容：第一，就业权利和资格平等，不得因与职业无关的因素而予以限制；第二，就业机会平等，劳动者享有平等竞争的权利；第三，就业待遇平等。当然，平等并不是要求完全同等，在特定条件下允许合理的差别对待。国家尊重和维护公民享有平等就业权，是对劳动者平等权利和地位的有力保障，也是对劳动者求职就业权益的充分救济。

当前，在依法治国的背景下，我国已经批准和实施的一系列有关国际公约构成了我国保障平等就业权、禁止就业歧视的重要国际法法律渊源。如：联合国《消除一切形式种族歧视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、国际劳动组织（ILO）《对男女工人同等价值的工作付予同等报酬公约》（1951年）（第100号公约）、国际劳工大会通过的《消除就业和职业歧视公约》（1958年）（第111号公约）、《就业政策公约》（1964年）（第122号公约）。而在国内法领域，我国《宪法》明确规定了公民在法律面前一律平等、民族平等、禁止宗教歧视、男女权利平等诸多内容；我国《刑法》从打击刑事犯罪的角度保护了劳动者的平等就业权，如规定了合同诈骗罪和强迫职工劳动罪、雇佣童工从事危重劳动罪；我国《劳动法》第3条赋予劳动者平等享有就业和选择职业的权利，同时强调禁止就业机会歧视、禁止就业性别歧视、禁止工作待遇歧视；此外，我国的《就业促进法》、《劳动合同法》、《残疾人保障法》以及一些行政法规、地方性法规、部门或政府规章中都有保护平等就业权的详细规定，明确体现出尊重人格、崇尚权利和平等的时代追求和法律精神。

二、侵犯流动人口平等就业权的主要表现及其成因

平等就业权的机制运行和权利保障的核心内容是禁止就业歧视。常见的就业歧视类型有户籍、性别、身高、健康歧视等，而户籍歧视是最普遍和最严重的。户籍就业歧视，通常指的是用人单位以劳动者不具有与工作无关的本地户籍为借口，在录用条件、薪资水平或福利待遇上给予差别对待。现阶段的户籍制度是户籍就业歧视产生的制度根源。

（一）我国现行的户籍制度改革

户籍制度是我国统计人口信息和加强人口管理与服务的一项基本行政制度，“是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式”（王海光，2003年）。

中国是世界上最早实施全国性户籍规范化管理的国家（赵宏瑞，2015）。据甲骨文记载，中国传统户籍制度肇始于商朝，发展于春秋，成型于秦汉，唐宋以后日臻成熟完善，成为封建统治者征调赋役、摊派徭役和实行人身控制的重要途径。从商朝的“登人”或“登众”，到秦汉的“编户齐民”，再发展到宋朝的“保甲制”，随后一直沿袭到清朝，展现了我国古代户籍制度的发达和丰富内涵。

我国现行户籍制度形成于20世纪50年代。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》出台。条例以法律的形式首次明确界定城市户口和农村户口，并对城市与农村的人口流动做出严格限制，是城乡“二元化”的户籍管理制度正式形成的标志。“二元化”户籍管理制度，有利于国家对社会和经济的发展进行统一调控和整体规划，但随着市场经济制度的建立，其消极影响日渐突出。改革开放以来，伴随着经济的快速发展，我国对以《中华人民共和国户口登记条例》为基础建立的户口管理制度的改革逐步深入。1993年《关于户籍制度改革的决定》正式颁布，确认人口流动的合法性，户籍制度及其背后附加的福利功能开始取消或弱化。2014年，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，进一步完善相关的配套制度，逐步取消某些户口特权，并明确指出要统一城乡户籍登记制度，推进城镇化发展，实现人口的合理、有序的流动。然而，现阶段户籍制度改革也面临着一些困境：城市经济发展水平和公共福利分配的差异，使得全面放开落户的中小城镇基本上无人问津，但严格限制落户条件的大规模城市仍吸引着外来人口源源不断地涌入。

（二）侵犯流动人口平等就业权的主要表现

流动人口，是改革开放以后在中国户籍制度背景下出现的一个特有的时代概念，指的是“临时离开户籍所在地，跨越一定的辖区范围，前往他地不时回返的人口”（张庆五，1988）。它是与“户籍人口”相对应的概念，和“外来人口”的意思基本相同。除去市区内“人户分离”的人口以外，居住地与户籍所在地不在同一街道（或乡镇）超过半年的人口常常都被称为流动人口或外来人口。据国家卫生计生委2014年11月18日发布的《中国流动人口发展报告2014》显示，到2013年末，全国流动人口的总量为2.45亿，超过总人口的六分之一。人口跨户籍所在地流动的浪潮在成为一种必然趋势的同时，也冲击着既有户籍制度中就业领域的不平等。

现行户籍管理制度按照地理位置和血缘关系确定公民的户籍，常常使流动人口因农村户籍或非本地户籍而遭受歧视，在教育、就业、住房、社会保障等诸多领域，适用与本地户籍人口不同的政策，享受不同的（大部分是不利的）待遇，因而成为城市社会中居于边缘地位的弱势群体。在我国，流动人口的社会地位总体上处于社会生活的底层，是“城市社会中经济上的‘佣人’地位、政治上的‘沉默’地位、社会上的‘无根’地位、文化上的‘边缘’地位”（朱力，2003）。总体来说，侵犯流动人口平等就业权的表现主要包括：

1.就业机会被限制

虽然我国明文禁止就业歧视①，但为了提高本地就业率、减缓本地就业压力，有些地方政府制定了限制非本地户籍人口就业的政策，要求非本地户口不得应聘；一些用人单位在政策的驱使下，只招收具有当地户口的员工。这导致流动人口在择业与就业时面临各种职业准入的类型限制，不能享有与本地市民同等的就业机会，只能选择本地人不愿意干的行业和工种。户籍制度在劳动力市场筑起了户籍壁垒，扰乱了人力资源合理有效的配置，剥夺了流动人口平等的就业机会。

2.就业待遇较低

与流入地的同类户籍人口就业者相比，流动人口的就业收入状况常常处于劣势。“城镇居民与流动人口收入差异的60%归结为歧视，尤其在中低收入人群中，歧视是造成收入差异的最主要原因”（邓曲恒，2007）。主要表现在：与当地居民相比，普遍存在着“同工不同酬”和“同工不同权”的现象；工资偏低、劳动时间长、工作环境恶劣、安全条件差、用人单位拖欠工资等现象屡见不鲜；甚至在奖罚标准、休息休假、职务升迁等方面也受到区别对待，难以共享社会改革发展的成果。

3.就业保障被弱化

流动人口就业保障的“被侵权”主要表现在合同签订率低、社会保险参保率较低、职业病和工伤事故频发等方面。流动人口也有自身法律意识淡漠的情形，有很多未与现工作单位签订劳动合同，而即使签订劳动合同的也很少真正了解合同的具体权利和义务，合法权益往往得不到有效的保障。由于流动人口参与失业保险的比率极低，当因失业、疾病等生活陷入困境时，甚至连最基本的生活保障都难以满足。

4.就业范围单一、低端

流动人口之所以流动的初衷，主要是为了获得更好的发展机会、更丰厚的经济收入、更高的生活质量。由于自身知识结构和能力水平的限制，以及社会认知和政府政策的培训缺位，流动人口的就业主要集中于餐饮住宿业、批发零售业、低端生产制造业等技术含量较低和劳动强度较大的行业，而在国家党政机关、事业单位、国企外企任职的人数较少，这使得当前我国流动人口的就业范围单一地集中于低端价值链领域。

5.就业维权难以到位

流动人口就业权益受到侵害后，很难得到及时有效的维护。由于大多数流动人口文化水平较低、欠缺必要的法律常识，当遭遇用工单位随意更改或解除劳动合同、拖欠或克扣薪资、超负荷超时间加班、随意开除因工致伤员工等严重侵害合法权益的现象时，往往忍气吞声，很少借助法律手段维护自身正当权益，使得侵权人更加肆无忌惮。

（三）流动人口平等就业权遭受侵犯的成因

我国劳动力市场上普遍存在着流动人口遭遇各种类型的就业歧视现象，已成为一个不容忽视的重要社会问题，也引起了社会各界的密切关注。究其原因，主要存在于以下几个方面：

1.现行法律的规范错位使得“平等”保护滞后且有漏洞

虽然《宪法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等法律法规都对公民就业权做出了相应的保护，但我国还没有一部专门的保护平等就业权和反对就业歧视的法律法规，相关立法和规定内容比较分散、笼统和宽泛，且缺少具体的法律责任规定，无法给予流动人口充分的就业保护。也未在法律中明确禁止户籍就业歧视，这就造成实践中用人单位随心所欲地制定用人规则、滥用用工自主权、任意抬高劳动者就业的门槛的现象和问题屡见不鲜，这必然严重侵害流动人口的平等就业权益。

2.户籍制度和劳动权利挂钩使流动人口处于“平等”之外

流动人口就业歧视问题的实质上是户籍制度问题。作为一种国家行政管理方式，户籍制度本身并无可厚非，其强大的吸引力在于附着在户籍之上的诸多福利。虽然我国多次对户籍制度进行调整，但许多福利待遇与户籍制度长期挂钩、难以剥离，直接造就了户籍人口与流动人口根源上的不平等。公民因户籍身份的差异，享受的社会权益和社会资源之间存在巨大反差。而且长久以来，户籍身份的歧视也致使流动人口的平等就业权很容易被忽视和侵犯。

3.社会保障制度的缺失使得流动人口游离在“平等”的边缘

在现有的户籍制度和社会保障体制下，由于身份的特殊性，流动人口常常被屏蔽在分享城市社会资源和文明社会改革发展成果之外，不能公平地享有与本地人口同等的经济适用房、养老保险、医疗保险等公共服务和权益。这种依据户籍身份而分配权益的方式，严重妨碍了劳动者平等就业权的实现，不利于消除就业歧视现象。

4.劳动力市场供过于求使得流动人口劳动者处于弱势地位

随着我国市场经济的迅速发展，劳动力就业市场局部呈现出供大于求、供需不均的趋势。信息不对称使得流动人口的就业机会相对短缺，而招聘单位对应聘者的要求随时变化，户籍、学历、性别、身高、相貌、年龄等都被作为筛选的条件，供求失衡，使得就业歧视问题随之产生。

5.法治意识淡漠造成流动人口维权受阻

由于相关的维权法律知识宣传和教育不足，流动人口对自身的合法权益缺乏清晰的认识，不懂得通过法律手段保护自己。还有一部分人虽有一定的维权意识，但考虑到维权耗时耗力，自己又无权无势，因此在面对用工单位的蛮横霸道时，往往就怠于寻求法律的救济。

6.法律救济效率低下和成本高构成了就业权利不平等的制度门槛

当流动人口需要通过法律途径解决侵权问题时，对劳动纠纷案件，我国采取的是“不告不理”、“先仲裁、后诉讼”和“谁主张谁举证”等司法原则，导致司法实践中难免存在公共救济成本高、效率低、周期长、执行难等现象和问题。再加上法律援助制度不够健全，更造成大部分流动人口“望法兴叹”，无奈地选择了逃避和沉默。

三、流动人口平等就业权法律保障的完善

按照发展经济学的就业理论，我国的就业问题是经济、社会、政治、法律等多方面因素综合作用的结果。发展社会经济，可以扩大生产和劳动规模，缓解劳动力要素匹配失衡的问题；可以稳步推进城市化的建设进程，给更多的劳动者提供就业机会，以此带动就业的增长，间接减少就业歧视现象的产生。与此同时，在城乡经济社会发展一体化格局正形成的当下，应重视和加强对平等就业的法律规制，逐步消除对流动人口的就业歧视，保障流动人口的平等就业权。

1.健全和完善保障流动人口平等就业权的法律体系

针对流动人口就业政策法规建设相对滞后的现实状况，构建统一完善的政策法规框架，规范用人单位的用工行为，确保流动人口在城市逐步享有与流入地人口平等的就业权利。同时，健全侵犯平等就业权的法律责任制度及其它司法保障机制，重点监察用工单位和劳动者劳动关系的建立、劳动合同的订立以及劳动合同的履行，规制就业领域中常见的户籍歧视现象，切实保障流动人口就业的合法权益，这是对法治政府的根本要求。

2.将权益与户籍相脱钩，使权利随人员的流动而流动

流动人口就业问题的要害在于公民权益与户籍相捆绑的机制。因此，只有改革作为计划经济时代产物的传统户籍管理制度，“逐步剥离户籍制度上所粘连的各种利益分配和资源配置功能，不断消除户口的物质化因素，不断消除城乡户口划分和户口迁移的行政限制，逐渐回归户籍制度个人身份登记、信息统计以及民事管理等基本功能”（辜胜阻、成德宁，1998），建立一种适应市场经济价值和法治理念的新型户籍制度，才能从根本上解决流动人口就业不公平问题，才能真正地保障流动人口享有平等的公共服务和公平有序的就业环境。这也是现代户籍制度改革的重要目标和主要方向。

3.完善社会保障制度，为流动人口创造良好的就业环境

社会保障制度是社会发展的稳定器，也是提高社会劳动力资源配置效率的重要保障（赵宏瑞，2013）。社会保障的完善程度直接影响着流动人口就业合法权益的保护、社会的稳定与和谐。流入地城市可以根据本地区实际情况，给予流动人口具有合理差别的社会保障，使他们享有同流入地居民一样的社会保障福利，这既是对流动人口为流入地所作贡献的政治认可，又是法律平等公平原则的基本要求，更能促进本城市经济发展和社会和谐的构建。

4.加大法律宣传力度，增强流动人口权利意识

安徽女孩为了维护平等就业权而坚持不懈的精神，说明法律的健全、政策的支持和制度的革新，虽然给公民提供了维护自身合法权益的坚实后盾，但平等就业权的实现还需要公民个人对法律救济的积极追求和执着坚持。因此，我们必须加强法律宣传和教育培训工作，使公民权利本位意识和自由平等观念深入人心，使流动人口对自身拥有的合法权益内容和救济途径有清晰明确的认识，以此提高流动人口防范就业歧视、维护合法权益的意识和能力。

5.完善平等就业权的救济保障机制

完善的救济机制是平等就业权切实得以实现的有效屏障。应改变或取消所有劳动争议纠纷都必须首先仲裁的处理机制，建立当事人能自行选择的“或裁或审”的解决模式，防止仲裁机构与法院相互推诿，确保纠纷能够及时立案，提高纠纷的解决效率；应将侵犯平等就业权（尤其是户籍就业歧视）案件明确纳入受案范围，并采取“取证责任倒置”，便于劳动者行使和实现诉权；应加重对责任单位的处罚，提高违法成本，以期遏制侵犯平等就业权现象的发生。

注 释

①参见发改委、财政部等九部委于2004年7月16日联合发布《关于进一步清理和取消针对农民跨地区就业和进城务工歧视性规定和不合理收费的通知》。

1.邓曲恒：《城镇居民与流动人口的收入差异——基于Oaxaca-Blinder和Quintile方法的分解》，载《中国人口科学》，2007年第2期，第8页。

2.辜胜阻、成德宁：《户籍制度改革与人口城镇化》，载《经济经纬》，1998年第1期，第53页。

3.李雄：《论平等就业权的界定》，载《河北法学》，2008年第6期，第69页。

4.王海光：《当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析》，载《中共党史研究》，2003年第4期，第22页。

5.朱力：《农民工阶层的特征与社会地位》，载《南京大学学报》，2003年第6期，第49页。

6.赵宏瑞：《世界文明总量论——中国的文明崛起与国安法治原理》，中国法制出版社，2015年版。

7.张庆五：《关于人口迁移与流动人口概念问题》，载《人口研究》,1988年第3期，第18页。

8.赵宏瑞：《中国货币总量论》，中国经济出版社，2013年版。