基层工会改革与集体谈判的推进

● 刘诚

基层工会改革与集体谈判的推进

● 刘诚

目前维护工人权益的关键是通过改革激活基层工会；激活基层工会也是推进集体谈判的前提。基层工会改革不仅具有必然性和必要性，而且具有可行性；当前基层工会改革的正确选择是基层工会选举和代表诉讼。集体谈判的推进离不开基层工会改革，但集体谈判本身的路径选择也非常重要，各地应该因地制宜地选择正确的路径。

基层工会 直接选举 代表诉讼 集体谈判

目前，基层工会改革与集体谈判的推进密切相关。只有通过改革激活基层工会，集体谈判才能顺利推进。基层工会改革不仅具有必然性和必要性，而且具有可行性；应该通过基层工会直接选举和代表诉讼激活基层工会，进而因地制宜地推进集体谈判。否则，两种模式的集体谈判都不可能真正运行：只能流于形式或撇开工会进行。

一、基层工会改革的必然性和必要性

以基层工会为重点的工会改革，既是经济体制转变的要求，也是中共中央关于中国工会定位的要求，具有必然性。同时，基层工会改革也是执政党、工会和工人的共同需要，是全面推进集体谈判的前提条件，具有必要性。

（一）基层工会改革的必然性

1.基层工会改革是经济体制转变的要求

计划经济时期，企业附属于政府，是行政机关的延伸，因此政府可以直接保护工人，所以中国工会退化为可有可无的“福利工会”和“娱乐工会”。实行市场经济体制以后，企业不再依附于政府，政府只能居间协调劳资关系、不能直接保护工人了，这就需要工会回归其本质和原有使命，通过团体交涉保护工人利益、与雇主公平分享企业发展成果。这样一来，计划经济时期形成的事实上的工会干部任命制、以福利和娱乐为主的工会工作内容就必须改变，计划经济体制“养懒了”（不愿工作）、“养傻了”（不会工作）的工会干部队伍就必须重新训练或调整，并辅以激励约束机制。尤其是基层工会，不仅承担团体交涉的使命，还承担着落实各级总工会参与制定的劳动法律法规和劳动政策的使命；如果基层工会不改革，不仅不能满足工人分享经济发展成果的利益诉求，劳动法律法规赋予工人的权利也难以顺利实现。

事实上，中华全国总工会也早已意识到基层工会改革的必然性。早在1997年，全总就要求“要按照《工会法》和《中国工会章程》的有关规定，完善民主选举制度，改变一些地方和单位事实上存在的委派制。”①中华全国总工会还将“以增强基层工会活力为中心环节，努力实现工会组织的群众化、民主化”作为工会改革和建设应当认真坚持的原则之一。②全总还确定“工会改革和建设的指导思想是：以邓小平理论和党的基本路线为指导，从实行经济体制、经济增长方式根本性转变和贯彻工会工作总体思路的要求出发，逐步改革工会不适应发展社会主义市场经济要求的组织体制、运行机制、活动方式及有关制度，切实履行基本职责和各项社会职能，贯彻落实党的全心全意依靠工人阶级的根本指导方针，充分发挥工会在改革开放和社会主义现代化建设中的重要作用。”全总还要求“外商投资企业、私营企业工会，要依据本企业特点开展工作，重点是代表职工与企业进行集体谈判、签订集体合同，依法维护职工合法权益，与外商和业主合作共事，共谋企业发展。”“健全基层工会民主制度，推进基层工会群众化、民主化建设。基层工会要按照《工会法》、《中国工会章程》和全国总工会《工会基层组织选举工作暂行条例》和《关于基层工会会员代表大会代表实行常任制的若干暂行规定》，完善民主选举制度，建立会员代表大会代表常任制。基层工会委员会及其主席、副主席须经民主选举产生，中小企事业单位的工会主席、副主席，应由会员（代表）大会直接民主选举。”③

2.基层工会改革是中共中央对工会定位的要求

中共中央对工会的定位表现在《中国工会章程》和《工会法》中。《中国工会章程》总则规定：“中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是会员和职工利益的代表。”“中国工会的基本职责是维护职工合法权益。”。《工会法》第二条规定：“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。”第六条规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责。”可见，中共中央对工会的定位是“党联系职工群众的桥梁和纽带”、“会员和职工利益的代表”和维护者。

然而，现实情况是，相当一部分基层工会仍然停留于计划经济时期的“福利工会”和“娱乐工会”，或者根本就形同虚设，因而不被工人承认。结果，各级总工会成为“党联系基层工会的桥梁和纽带”、基层工会与职工群众之间的“桥梁和纽带”断裂；基层工会成为“会员和职工利益”的旁观者或路人。可见，基层工会改革是中共中央对工会定位的要求；基层工会改革是中国工会实现自己目标定位的关键。

（二）基层工会改革的必要性

1.基层工会改革是全面推进集体谈判的前提

对于集体谈判来说，尽管国际劳工组织《工人代表公约》、中国劳动法和部分国家的劳动法允许非工会工人代表参加集体谈判，但《工人代表公约》和各国劳动法一般都有限制性规定。换言之，非工会工人代表参加的集体谈判不可能成为集体谈判的主流、集体谈判的主流是工会代表工人参加的集体谈判。因此，要全面推进集体谈判，应该发挥现有工会的作用，首先是通过基层工会改革激活基层工会从而切实推进企业集体谈判、避免集体合同流于形式。在此基础上，逐步推进产业工会改革，进而开展真正意义上的产业集体谈判。可见，基层工会改革是全面推进集体谈判的前提。

2.基层工会改革是工人的迫切要求和现实需要

对于工人来说，通过改革激活基层工会，从而通过集体的力量维护自己的权利、提高劳动条件，也是他们的现实需要。

在市场经济条件下，企业和职工之间的利益矛盾和职工在劳动关系中的弱势地位决定了工会代表权、特别是工会代表诉讼权存在的必要性。只有确认和保障工会代表诉讼权，才能发挥工会的作用，从而平衡劳资关系、切实维护劳动者的合法权益。近年来，劳动争议案件不断增多。并且，越来越多的劳动争议案件进入诉讼程序。实际上，这仅仅是应该进入诉讼程序的劳动争议的一部分。由于许多劳动者缺乏必要的财力，并且担心受到报复，实际上许多劳动者被迫忍受不公平待遇、特别是农民工。解决这一问题的最有效办法就是工会代表他们诉讼。

在私营企业和外资企业中，工会主席只有直接选举，才能避免虚假工会和傀儡工会的问题，才能保证工会真正成为工人利益的代表。否则，工人无法决定工会主席的人选，工会主席也就没有压力和动力维护工人利益，更不会为了工人利益得罪企业管理方而冒自己利益受损的风险。因此，以确认工会代表诉讼权和基层工会直接选举为主要内容的基层工会改革，是维护工人利益的需要，当然也是工人的迫切要求。我们的调查也显示，工人强烈要求基层工会改革。

3.基层工会改革是避免出现工会合法性危机的现实选择

工会分为工联主义工会和革命工会。工联主义工会在劳资合作的前提下争取工人的权益，目标是公平分享经济发展成果；反政府工会是政资合一、政府不容工联主义工会的结果，目标是推翻政府、埋葬资本家。对于执政党和全总来说，工会代表和维护工人利益也是维护政权的需要、是防止出现反政府工会的需要。但现实情况是，各级总工会在劳动立法和劳动政策制定中的积极作用工人们看不见，他们只是看到基层工会形同虚设、根本不能维护他们的权益。久而久之，工人就会另起炉灶，寻求体制外的途径——另外建立反政府的工会。

此外，实践证明，没有和谐的劳动关系，就没有社会稳定与和谐。维护和实现公平和正义是构建社会主义和谐社会的主要环节，只有切实维护和实现社会公平和正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能协调，人们的积极性、主动性、创造性才能发挥出来。直接选举产生的工会通过行使工会代表诉讼权，理性地维护广大职工的合法权益，可以避免矛盾激化，维持劳资合作关系，从而有利于社会稳定与和谐。“在现代市场制度和民主制度下，工会可以充当一种弥合性和平衡性的社会力量。”（邓聿文，2004）因此，解决基层工会直接选举和工会代表诉讼权问题也是维护社会稳定与和谐的需要。可见，基层工会改革是大陆避免出现反政府工会的现实选择，也是执政党和全总的需要。

此外，以确认工会代表诉讼权和基层工会直接选举为主要内容的基层工会改革，也是提高人权保障水平的需要、保障劳动者合法权益的需要、维护社会稳定的需要和促进经济持续发展的需要；是维护工会地位的需要、稳定和发展劳动法律师队伍问题的需要。

二、基层工会改革的可行性

以确认工会代表诉讼权和基层工会直接选举为主要内容的基层工会改革，不仅具有不允许，而且具有可行性，突出表现在以下几个方面。

（一）基层工会改革有足够的政治空间和法律空间

1.工会代表诉讼的法律空间

我国目前的法律法规不仅留有余地、而且已经为明确工会代表诉讼权开辟了道路。一是《工会法》，二是司法解释。

（1）工会法规定。现行《工会法》关于工会诉讼权利的规定有四处，其中第二十条规定，“企业违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求企业承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”这一条规定，明确了工会在集体争议中的代表诉讼权。第二十一条规定，“职工认为企业侵犯其劳动权益而申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼的，工会应当给予支持和帮助。”这一条规定，暗含着工会应资助劳动者诉讼、亦可代理劳动者诉讼。这就是说，当劳动者权利受到侵犯时，工会应出面帮助劳动者诉讼。第四十九条规定，“工会对违反本法规定侵犯其合法权益的，有权提请人民政府或者有关部门予以处理，或者向人民法院提起诉讼。”第五十四条规定，“违反本法第四十六条规定，侵占工会经费和财产拒不返还的，工会可以向人民法院提起诉讼，要求返还，并赔偿损失。”④这两条都涉及两种诉讼，即民事诉讼和行政诉讼。当侵权行为人是国家机关时，工会可以提起行政诉讼；当侵权行为人不是国家机关时，工会可以提起民事诉讼。

（2）司法解释规定。最高人民法院关于在民事审判工作中适用《中华人民共和国工会法》若干问题的解释⑤规定，人民法院审理涉及工会组织的有关案件时，应当认定依照工会法建立的工会组织的社团法人资格。具有法人资格的工会组织依法独立享有民事权利，承担民事义务。建立工会的企业、事业单位、机关与所建工会以及工会投资兴办的企业，根据法律和司法解释的规定，应当分别承担各自的民事责任。

2.基层工会直接选举的政治和法律空间

（1）政治空间

政治空间主要表现在以下几个方面：一是《中国工会章程》第二十六条规定：工会会员大会或者会员代表大会的职权是：“（三）选举工会基层委员会和经费审查委员会。”“（四）撤换或者罢免其所选举的代表或者工会委员会组成人员。”第二十七条规定：“主席、副主席，可以由会员大会或者会员代表大会直接选举产生，也可以由工会基层委员会选举产生。”《企业工会主席产生办法》第十五条规定：“企业工会主席可以由会员大会或会员代表大会直接选举产生，也可以由企业工会委员会选举产生；可以与企业工会委员会委员同时进行选举，也可以单独选举。”。二是许多地方经过批准进行了基层工会直接选举的试点，如浙江⑥、广东⑦、深圳⑧、上海⑨、辽宁⑩等（徐小洪、陈乐洋，2005；）。

（2）法律空间

法律空间主要表现在《工会法》第九条规定：“各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生。”“工会会员大会或者会员代表大会有权撤换或者罢免其所选举的代表或者工会委员会组成人员。”直接选举、撤换或者罢免工会委员会组成人员和间接选举、撤换或者罢免工会委员会组成人员，都是法律允许的。

（二）基层工会改革有足够的经验基础

1.工会代表诉讼的经验基础

除了现行法律法规为工会代表诉讼奠定了基础之外，从诉讼费用和实践经验的角度，明确工会代表诉讼权也是可行的。首先，工会会费是职工工资总额的2%，有足够的经费来源，可以保证诉讼活动的顺利进行。其次，目前多数地方工会都在以法律援助的形式从事着免费代理诉讼工作，已经积累了丰富的经验。据《工人日报》报道，从2000年初开始，⑪义乌市总工会大胆探索，初步建立起以工资协商、组织调解、参与仲裁、诉讼代理为基本手段的维权新机制。义乌经验突出表现在构建法律援助机制和诉讼机制——为工会法律援助争取最大的政策空间和资金、人才等方面的支持，并且挑选一批专门的劳动争议诉讼代理人，对他们进行有针对性的培训、培养。⑫除了义乌市总工会，许多地方工会也在以法律援助的形式，免费代理职工诉讼。例如，上海市总工会每年免费代理职工诉讼数百起（刘诚，2010）。

2.工会直接选举的经验基础

工会直接选举目前在多数省市都有试点，特别是浙江、深圳、广东，已经具有了丰富的经验基础。

“基层工会主席直选”热潮在杭州市余杭区兴起，到2003年为止余杭区私营企业中70%的大中型企业实行了直选工会主席。⑬

2012年，深圳决定“到期换届的163家企业工会，市、区两级工会将建立联动机制，提前介入换届，确保将工会主席候选人的提名权、决定权交给会员群众，积极稳妥地推进直接选举企业工会主席”。⑭目前广东全省实行直接选举工会主席的企业大约有5000家，占全省基层工会委员会的2%。⑮

此外，基层工会改革也有足够的社会基础。一方面，越来越多的工人自发组织起来进行集体谈判，显示了工人对真正的工会的需求和对形同虚设的工会的不满；另一方面，越来越多的雇主由于找不到谈判对手而无法平息劳资冲突，进而希望能够有工会代表工人谈判。并且，企业内部的工会由于经济上受制于企业管理方，因而一般不可能提出过分要求。可见，不仅工人支持基层工会改革，基层工会改革的资方阻力完全可以克服。

三、当前基层工会改革的正确选择

当前基层工会改革的关键是基层工会直接选举和工会代表诉讼，同时辅以其他一些配套措施。

1.基层工会直接选举

应该通过基层工会直接选举和工会代表诉讼激活基层工会，实现工会代表权的有效行使。关于立法保障基层工会直接选举，建议《工会法》修正案作出如下规定：基层工会主席、副主席应该通过全体工会会员直接选举产生，可以先推荐产生候选人再进行选举，或把新当选的工会委员会全体委员都作为主席候选人进行选举，也可以不设候选人进行选举。

2.工会代表诉讼

关于立法确认工会代表诉讼权，建议《工会法》修正案作出如下规定：根据工会法第二条和民事诉讼法的有关规定，工会有代表劳动者参加劳动争议诉讼的权利和义务。工会代表职工参加诉讼的，人民法院应当受理；基层工会拒绝代表职工参加诉讼的、上级工会有权直接代表职工参加诉讼，人民法院应准许其作为原告或被告参加诉讼。劳动者请求工会代表诉讼的，基层工会应该进行审查；如果要求合理，基层工会有权利和义务代表职工参加诉讼。基层工会拒绝履行诉讼义务的，劳动者可以向上级工会申诉；上级工会认为要求合理的，有权责令基层工会履行义务，或直接代表职工诉讼，诉讼费用由基层工会承担。上级工会和各级劳动行政部门，应就工会代表职工诉讼问题进行检查，对拒绝履行诉讼义务的基层工会作出处理处罚（刘诚，2006）。

3.其他配套措施

集体谈判中工会代表权的实现，需要提高工会集体谈判代表的谈判能力。因此，需要加强集体谈判培训，包括劳动法知识、劳动经济学知识、人力资源管理知识、谈判技巧等。首先，应加强师资力量培训。由于我国劳动关系专业起步晚，理论研究与实证研究都还很不成熟，需要采取请进来（邀请国外专家来华讲学）和派出去（国外进修）的办法进行师资培训。其次，应该加强对基层工会干部的培训工作。基层工会干部是集体谈判代表的主要来源，并且，相对于人力资源经理，他们知识和经验更加缺乏，因此，应该作为培训重点。第三，应该加强对人力资源经理的培训，他们也是集体谈判代表的主要来源。第四，应该积极开展多种形式的集体谈判咨询活动，为提高劳动关系双方的集体谈判意识、知识和技巧创造条件（刘诚，2012）。

此外，还应该加强各国工会的双边交流与合作，特别是发达国家工会与发展中国家工会交流与合作。

四、推进中国大陆集体谈判的路径

鉴于中国大陆各地经济发展的不平衡性，推进集体谈判的路径应该因地制宜，结合本地经济结构特点循序渐进的推进。总体来说，主要是广东模式的路径和浙江模式的路径。两种路径的共同起点是基层工会改革，即通过基层工会直接选举激活基层工会。这既是两地集体谈判成功的共同经验，也是各地工会因地制宜选择并推广两地经验的前提条件；否则，集体谈判只能流于形式，或体制外运行。

1.广东模式的路径

目前广东集体争议的特点是：（1）劳方从罢工，走向企业集体谈判；（2）资方从开除罢工工人，走向企业集体谈判；（3）劳方主动，资方被动；（4）地方总工会被动，政府及地方总工会介入集体谈判。

广东模式集体劳动关系的形成原因是：（1）市场化程度高，劳动者自主意识强烈；国有企业比重低，劳动者待遇低；（2）企业性质方面，广东主要是外资企业和港澳台资企业，政府出于政治和招商引资考虑，偏向资方、压制劳方诉求，导致矛盾积累，爆发时相对激烈；企业规模方面，广东主要是大中企业，劳资关系不平衡程度高，因而冲突激烈；外省劳动者比重方面，广东外省劳动者比重高，同乡、同学等自然关系联系密切，团体力量比较强；企业主联系及其与中层管理人员的关系方面，广东企业主多是外地人或境外人士、联系不密切，中层管理人员也多是外地打工族、关系不密切；外来影响方面，广东对外开放程度高，受外来影响、特别是香港影响大，劳动者对罢工的组织和威力比较了解。

广东集体争议的特点和广东模式集体劳动关系的形成原因，决定了广东推进集体谈判的路径应该是：基层工会直接选举（尽可能辅之以立法确认工会代表诉讼权） →企业集体谈判 → 立法确认罢工权 → 行业集体谈判。

2.浙江模式的路径

浙江模式集体争议的特点是：劳方从集体跳槽或集体怠工，走向行业集体谈判；资方从工资竞争、联合定价，走向行业集体谈判；资方主动，劳方被动；地方总工会，政府一般不介入集体谈判。

浙江模式集体劳动关系的形成原因是：（1）市场化程度高，劳动者自主意识强烈；国有企业比重低，劳动者待遇低；（2）企业性质方面，浙江主要是民营企业，政府相对中立，矛盾容易及时解决（劳资双方自己解决），因而冲突不激烈；企业规模方面，浙江主要是小微企业，劳资关系不平衡程度低），因而冲突不激烈；外省劳动者比重方面，浙江外省劳动者比重低，关系相对松散，团体力量相对弱小；业主联系及其与中层管理人员的关系方面，浙江企业主多是本地人、联系密切，中层管理人员也多是亲戚朋友、关系密切；外来影响方面，浙江对外开放程度低，受外来影响小，劳动者习惯于传统的跳槽和怠工方式。

浙江集体争议的特点和浙江模式集体劳动关系的形成原因，决定了广东推进集体谈判的路径应该是：基层工会直接选举（尽可能辅之以立法确认工会代表诉讼权） →发展行业工会 → 行业集体谈判 → 立法确认罢工权。

注 释

①见中华全国总工会《关于推进工会改革和建设若干问题的意见（试行）》（总工发（1997）26号）。

②见中华全国总工会《关于推进工会改革和建设若干问题的意见（试行）》（总工发（1997）26号）。

③见中华全国总工会《关于推进工会改革和建设若干问题的意见（试行）》（总工发（1997）26号）。

④《工会法》第46条规定，“工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨。”

⑤2003年1月9日由最高人民法院审判委员会第1263次会议通过，2003年7 月9日起施行。

⑥见《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于进一步加强基层工会建设的意见》。

⑦见王凯蕾：《广东试点“民主选举”企业工会》，《新华每日电讯》2014年7月3日。

⑧见张玮、彭宇飞、黄颖：《“通过真正的民主选举产生企业工会”》，《南方日报》2012年5月25日

⑨2010年上海出台了《上海市总工会关于进一步推进基层工会主席直接选举工作的意见》（沪工总组〔2010〕89号）。

⑩2014年辽宁出台了《辽宁省基层工会直接选举工会主席暂行办法》（辽工发〔2014〕25号）。

1.邓聿文：《构筑和谐社会需要发挥工会的力量》，载《学习时报》，2004年12月13日。

2.刘诚：《工会代表诉讼权研究》，载《海河大学学报》，2010年第2期，第53-56页。

3.刘诚：《发达国家工会代表权立法及其借鉴》，载《学术界》，2006年第5期，第275-281页。

4.刘诚：《集体谈判与工会代表权》，载《社会科学战线》，2012年第4期。

5.徐小洪、陈乐洋：《工会主席直接选举现实与有关规定比较分析——以南方某市为例》，载《北京市工会干部学院学报》，2005年4期，第15-18页。

■ 责编/ 孟泉 Tel： 010-88383907 E-mail： mengquan1982@gmail.com

Reform of Workplace Trade Union and Amelioration of Collective Bargaining

Liu Cheng
（School of Law and Politics， Shanghai Normal University）

the lynchpin to defend workers’ right is to activate the workplace union via reform， which is also the prerequisite for promoting collective bargaining. The reform of workplace union is of great necessity and feasible in practice. The right choice of workplace union reform includes union election and representative litigation. Amelioration of collective bargaining is closely related to workplace union reform. But the path of reform is also supposed to depend on different situation in different areas. Key Words: Workplace Union； Direct Election； Representative Litigation； Collective Bargaining

刘诚，上海师范大学法政学院教授，法学博士。电子邮箱：liuchengss@sina. com。