当前公安涉法信访的困境与出路探析

□王钢涛，章锡莉

(1.绍兴市公安局上虞区分局，浙江 绍兴 312300）（2.浙江工商大学，浙江 杭州 310012)

伴随经济社会的快速发展，更多深层次的社会矛盾逐渐显现出来。在社会矛盾多发的背景下，信访问题是回避不了的。胡锦涛同志曾经指出：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作，必须坚持不懈地抓下去。”为此，公安机关在2005年开始实行“开门接访”，通过全国各级公安机关的不懈努力，公安涉法信访的形势得以逐步改善，取得了明显的成效。但就目前情况而言，总量多、处理难等问题仍旧困扰着公安机关各项工作的顺利开展，如何从根本上解决这些难题，仍然是各级公安机关必须正视的重要课题。

一、公安涉法信访的特点

（一）信访诉求明确。由于群众法律意识和维权意识不断增强，越来越多的人选择信访的方式来表达自己的诉求。随着上访时间、次数和经验的累积，信访者深刻认识到，想要引起公安机关相关负责人的重视，也为了使自己的诉求尽快得以实现，必须在信访中清晰地表明自己的诉求目的，例如明确要求尽快侦破案件、追捕违法犯罪嫌疑人、解决赔偿或补偿问题等。不仅如此，他们通过深入钻研相关法律、政策，从而提出越来越多的不同方面的诉求。这也从一个侧面反映出多数信访者的诉求是紧迫而合理的，公安机关应予以更多的重视。此外，“在信访诉求方面，还呈现出诉求领域扩大化的表现，从以告人为主逐步转变为以请求解决相关问题为主，范围则包括了公安机关职权的各个方面。”①

（二）信访形式多样。大量的信访案件表明，信访的效力与群众的期望存在较大的差距。个别信访者在多次信访未果后，往往将原因归咎于缺少领导的督促，办案机关敷衍了事，于是便出现无序信访等现象。无序信访的主要表现有：（1）越级信访。中国百姓中的“臣民”思想、“唯上唯大”思想自古有之。在这些封建思想的支配下，人们过度迷信领导，认为只要引起领导的重视，事情很快就能解决，所以，不少信访者都选择越级信访，甚至选择在有重大国事活动期间信访；（2）一事多访。不少群众由于不了解政府职权的分配情况，就实行一事多告、全面开花的策略，不仅写信给公安机关，还到党委、政府、纪委、人大、政协等部门信访，试图通过这种广撒网的方式来引起相关部门的重视；（3）重复信访。由于信访案件较多，办案压力大，某些群众的信访诉求无法得到及时回应，或者案件处理结果与信访者预期存在较大差距，于是信访者就一而再、再而三地重复信访，从而使得信访案件总量常年居高不下，增加了公安机关的办案压力。

（三）非正常信访行为突出。信访者通常都是具有急迫诉求的群众，这类人员往往较不理性，甚至出现心理偏激，抱着“大闹大解决、小闹小解决”的心理，采取静坐、扯标语、打白旗、堵截领导车辆、阻碍交通，甚至跳楼、自焚等方式，试图引发社会舆论来向公安机关施压。由于警力有限、办案压力大等原因，某些信访者的诉求未能得到及时、合理的解决，这在一定程度上激化了信访群众与地方公安机关之间的矛盾，导致不少缠访、闹访行为。这不仅对信访资源造成极大的浪费，也对社会造成不良的影响。此外，部分群众在多次上访后认识到个体势单力薄的道理，于是越来越多的上访者就联合起来，集体上访、串联上访，给公安机关信访处置带来很大的困扰。

二、当前公安涉法信访面临的困境

（一）公安涉法信访的体制困境。

1.制度落实难。首先，在我国法律法规体系中，有关公安机关信访的法律规定主要存在于《信访条例》《公安机关信访工作规定》以及《刑法》《刑事诉讼法》《行政法》和《人民警察法》等法律法规当中。此外，在伤情鉴定标准、行政执行程序规定等部门规章中也可查见，这足以显现出公安信访制度法律渊源的广泛，同时也表明这一制度太过分散，缺乏系统性，没有形成以信访为主线的体例系统。其次，《信访条例》规定，信访工作采用“三级终结”制度，即一个信访案件在经过第一次处理，上一级机关的复核，以及复核机关的上一级机关的再次复核后，即使信访者对处理结果仍不满意，也不会被再次受理（基于同一事实和理由）。“但是，这一制度并没有在信访工作的实践中得到真正落实，主要原因是上下级公安机关工作对接机制不统一。”②上级机关为了减缓接访压力而不论是否是终结信访案件，都进行登记、受理，然后通报给下级机关，向下施压。而下级机关则想方设法息访、终访，反而造成威信缺失的后果。此外，信访制度本身就缺少强制执行力、约束力，群众不会因为这一制度的设立就主动放弃表达诉权的机会。

2.职责履行难。对于信访，公安机关内部通常都会有一个部门来负责接待和处理。这个部门在省公安厅一级，通常被单设为正处级的信访处，归属办公室或法制部门合署办公。在地（市）一级公安机关内部，信访部门的定位比较多样，主要可归属于信访部门、纪检部门和法制部门。在县级公安局，通常都设有信访科来负责处理信访案件。然而实际情况是，信访科往往与纪检监察甚至办公室等科室联合办公，导致一名警员身兼数职，信访科徒有虚名成为空架子。由此可见，正是公安信访工作的职责定位不一致，与其他职能部门联合办公等困境，最终导致了信访工作面临诸多难题。

3.程序规范难。如前所述，由于有关信访工作的法律规定比较零散，在程序设计上也没有集中统一的法律规范，导致信访程序存在一些缺漏。例如信访与行政复议、行政诉讼之间是否需要前置的问题，法律就没有明确的规定。此外，“三级终结”制度中的终访程序缺少法理依据的支撑。从另一方面来说，信访是公民申诉权的表达，是公民享有的一项基本权利，虽然信访人的申诉请求已经过了复查、复核程序，但并不表明公民失去了申诉权。正是基于这一原因，信访者即使违反终访程序也不会受到法律的制裁，终访效力逐步消失，终访机制最后只能成为一个摆设。

（二）公安涉法信访的实践困境。

1.管辖范围把握难。《信访条例》和《公安机关信访工作规定》都对公安机关的信访管辖范围作出规定。按照规定来看，可以说除了非“法定途径”这条限制性规定外，几乎所有与公安机关有关的事务都属于其管辖范围，也就是说，公安机关要像一个“社会信访管家”一样承担非常繁重的信访处理工作，对大量的信访案件进行筛选，对信访者进行说服、引导，而这些琐碎的工作在矛盾化解上的效果却差强人意。此外，在级别管辖方面，上级机关以及人大、政协等其他机关也都把信访案件转移至公安机关，其中不免有重复案件和非公安机关管辖案件，这大大增加了公安机关的业务压力，管辖范围更是无从把握。

2.疑难案件息诉难。由于基层公安机关侦查手段有限，要及时侦破一些杀人、抢劫等重大疑难案件相对比较困难，而案件受害人因诉求比较迫切，就会进行无理缠访，通过各种方式上访，制造舆论向公安机关施加压力。此外，对于一些赔偿、补偿案件，案结不息访等现象较为多见。上访者要求过高，不接受公安机关的复核结论坚持上访，即使人民法院或行政机关已经作出合理的赔偿裁判，也无法终结上访。

3.违法闹访处理难。首先，信访人的诉求多数都是合理、合法的，但是部分信访人的的信访方式却存在偏差。“信访人的违法行为往往与其合理诉求相交织，公安机关在处理上顾虑重重，经常面临巨大的舆论压力。”③一些公安机关对于这类信访者能避则避、能忍则忍，将其视为“麻烦制造者”，抱着不压制、不处理的态度，逃避责任。其次，对于这些上访者违法行为的处罚，公安机关也处于较为尴尬的境地。从立法上看，对于处罚的规定散见于《刑法》《治安管理处罚法》等法律中，各地公安机关没有形成统一的适用和处理意见。最后，这类信访者的违法行为具有突发性，且多发生在外地，这对公安机关调查取证是很大的考验。

三、公安涉法信访案件的成因分析

（一）公安机关方面的因素。

1.执法不公，难以服众。执法不公是群众信访的最大诱因。据报道，有将近九成的信访是由执法不公导致的。由于公安队伍中部分人员执法为民意识淡薄，没有群众意识和大局意识，在执法过程中盲目执法，甚至存在索贿受贿、贪污腐败等违法犯罪行为，对公民的合法权益置若罔闻，对自身的工作职责推诿扯皮、敷衍塞责，致使群众对公安民警的信任度降低，也使得整个公安队伍的公信力受到损害。为了维护自身的合法权益，越来越多的群众只得选择信访甚至越级上访来行使申诉权，表达自身诉求。

2.破案率低，难以息访。如前所述，我国基层公安机关侦查手段有限，对于一些重大疑难案件的侦破率比较低。抓不到犯罪嫌疑人，或者犯罪嫌疑人未能被定罪量刑受到应有的惩罚，被害人及其家属的冤屈就得不到伸张。当案件长期拖延难结，档案被迫封存时，信访无疑是被害人引起社会公众关注，迫使公安机关开档重新侦查的最优选择。信访者往往大肆宣扬其信访案由和方式，引导舆论，借助舆论导向逼迫公安机关作出回应。如果案件一直无法侦破，信访就会接连不断，难以平息。如绍兴市上虞区顾某某涉法信访案，其女儿于2001年春节被人故意杀害，案件一直未能侦破，顾某某在近10年里无数次信访、上访，直至2010年10月犯罪嫌疑人被抓获归案，信访才得到平息。

3.职业素养较低，激化矛盾。公安民警是与广大信访者直接接触的基层公务人员。就目前状况而言，公安民警中部分人员职业素养较低，在与公众的接触中，存在接待态度差、说话难听、对案件处理不当等现象，激化了公安与公众之间的矛盾，导致信访数量增多。另外，不少公安民警执法能力较低，对信访案件简单处理，只重视形式上或程序上结案，而忽视当事人的个人情绪问题，对当事人的疑问敷衍了事。这种案了事未了式的执法，使本来简单的案件复杂化，容易引发公众通过信访“讨说法”。如绍兴市上虞区信访人倪某某，在2012年春节期间与其亲戚发生纠纷，民警在处警时考虑到双方是亲戚关系，没有很好地勘查现场，该收集的证据未收集，认为可以通过调解方式来解决，导致事后相关证据无法收集。一方当事人上访后，派出所根据已有证据对另一方当事人进行了处理，以图从程序上办结，未考虑到双方当事人的个人情绪，造成双方当事人均不满意派出所的工作，从而引起双方当事人都上访。

（二）信访当事人方面的因素。

1.信访者法律知识匮乏。一些信访者文化素养较低，对法律更是一知半解、生搬硬套，一旦公安机关没有满足其诉求，就认为公安机关没有依法办事，违反法律侵犯其合法权益，接踵而至的便是不断上访、缠访。对于一些已经走过完整的诉讼程序的案件，仍然坚持上访，反复申诉。当信访者的诉求与法律或政策相违背时，他们就从自身利益出发考虑问题，选择性适用法律，只要案件处理结果不利于自己或不符合预期利益，就认为公安机关执法不公，到上级机关或者党政机关无理信访，要求重新处理。如绍兴市上虞区信访人周某某，因纠纷被同村人殴打，该案件经派出所调解处理。信访人在得到赔偿款后，又提出了增加赔偿款的要求，其要求得到满足后，又提出了要求追究对方法律责任的诉求。接到信访事项后，公安机关明确告知其治安案件调解处理后不再受理，请其到人民法院提起诉讼解决，但因信访人法律知识匮乏，不肯到人民法院提起诉讼，始终要求公安机关处理，并多次到公安部、省公安厅等单位上访。

2.信访者心理认识偏激。由于司法不公、执法不严的现象时有发生，进而导致不少群众逐渐形成对政府、司法的不信任感，先入为主地认为公安执法肯定存在“猫腻”。因此，一旦出现诉求无法实现的情况，部分群众就会抱着“伸张正义”的态度站在道德高地上去信访。这种情况下的信访者都比较“认死理”，听不得别人的解释，一心以“申冤”为目标，为满足其“合理”诉求而长期信访。也有一些群众生性偏激，容易和人发生矛盾。公安民警在与这样的人接触时，稍有不慎便会引发其“怄气”式信访，为一点小事不计成本地四处奔走上访。

（三）客观方面的因素。信访案件居高不下、积案难了等现象的产生，除了公安机关和信访者两方面的因素外，还有信访运行机制存在缺陷等客观方面的因素。事实上，我国公安机关信访部门的职能在实践中逐渐演变成了一种上传下转的程序性设置，犹如医院的门诊挂号处那样，接收来信、接待来访、记录案情，最后按照内容、诉求分别转送到有关部门处理。可见，信访部门并没有发挥其处理案件的实体性功能。此外，还有信访成本低于诉讼成本、新闻媒体的不当言论引导等因素的存在，也加剧了公安涉法信访所面临的尴尬局面。

四、应对公安涉法信访困境的对策

通过对公安涉法信访的特点以及当前所面临的困境的解析，笔者认为，应从成因入手，针对困境提出应对的策略，以期从根本上改善公安涉法信访的处境和发展形势。

（一）抓源头，建立信访防控机制。针对信访案件数量逐年增加、居高不下的状况，首先，公安机关应当做好各项执法工作，特别要强化内部的执法监督，将警务监督和作风监督前置到执法过程中，规范执法人员的执法行为，保障公正执法，从而预防并减少因执法不公而引起的信访案件。其次，针对重大疑难案件，公安机关要从苗头入手，及时做好当事人的疑虑解答和情绪抚慰工作，主动与当事人交流、沟通，争取当事人对公安机关的理解和信任。最后，公安机关应当及时理清内部各部门间的关系，明确职能分配，设立一个独立的专门处理信访案件的部门，结束由同一个部门负责信访、办公等职能的状况，从而减轻信访部门的受案压力，及时处理信访案件，避免案件积压、久拖不结。

（二）抓联动，完善信访处理机制。信访案件除了数量大之外，在处理上也存在诸多困难。公安机关在控制数量增长之余，应当完善信访案件的处理机制，采取措施及时解决纠纷，减少积案的数量。公安信访案件的处理，往往牵涉多个部门和多种警力之间的沟通合作，如果仅靠信访部门，难免使信访部门成为上传下转的形式机构，无法发挥其处理案件的实体功效。为此，一要上下联动，做好上下级信访部门间的交办、督办工作。上级信访部门要加强对下级信访部门的业务指导，督促下级信访部门切实处理信访案件，提高工作效率。特别是对一些重大疑难案件，要派员实时督办，帮助下级信访部门共同处理。下级信访部门也要做好案件处理反馈和汇报工作，向上级信访部门报告案件的处理情况，落实信访信息交流机制。二要内外联动，做好各职能部门间的配合协调工作。信访案件的源头除了公安机关的执法行为，还有其他党政机关的行为。对于一些超越公安机关职能的信访案件，不能简单推诿或搁置，应当协同其他机关，集体商讨、集中处置、合力解决。特别是一些不属于公安机关职能范围的信访案件，更要做好与当事人的沟通、解释和引导工作，避免当事人在不理解的情况下无理纠缠闹访。

（三）抓落实，强化责任追究机制。及时有效地处理信访案件，必须明确案件处理全过程的责任分配，严格落实“谁接访、谁主管、谁负责”的原则，将信访案件及时归责。各部门、各警种要积极主动分担信访案件，做好本职工作。结合“一把手”是信访案件第一责任人的原则，部门领导要亲自查办，监督案件处理情况，及时了解案件进度，第一时间掌握第一手材料快速决策，尽量安排时间听取当事人的倾诉，亲自向当事人讲解相关法律法规和政策规定，安抚当事人的情绪，拉近与群众的距离。此外，还要落实考核问责制度，按照不同地区和部门的实际情况，规定详细的奖惩细则，奖励工作突出的单位和个人，严肃处理一些存在执法和态度问题的执法人员，特别要严惩那些因执法过错引发信访的执法人员和信访案件处理不当的工作人员。

（四）抓宣传，营造良好舆论氛围。健康的舆论氛围能对社会公众的思想和行为进行正确引导。而现实中，某些新闻媒体为了吸引公众关注而过分夸大或歪曲案件事实，使得信访者更加坚定信访信念，仗着媒体的关注，不达目的就不息访，甚至故意采取过激行为引起媒体和公众的同情和支持。这种不健康的舆论风气，给公安机关的工作带来很大的阻力和压力。因此，公安机关应当引导新闻媒体进行正确的事实报导，同时畅通渠道，采取多种形式，向社会各界和广大人民群众深入宣传《信访条例》及有关法律法规，及时发布案件信息，争取广大公众的理解和支持，使谣言止于知者，形成良好的社会舆论氛围。此外，还要深入宣传公安机关的信访工作范围、流程和具体规定，避免信访者因不理解而盲目信访，使信访者主动配合公安机关的相关工作，共同解决案件纠纷。

（五）抓法治，增强民众维权能力。在公安涉法信访中，许多案件都是因为信访群众缺乏基本的法律知识，不了解法律相关规定，不清楚法律相关程序，对法律的裁决难以认同。有些群众甚至采取违法方式进行信访，在维护自身权益过程中采取了过激行为，使本来相对较为简单的问题复杂化。他们的行为在导致自己的权益难以得到法律保护的同时，对法律的权威也是一种损害。因此，要通过普法教育、法制培训等各种途径和形式，提升包括信访群众在内的社会公众的法治意识，提高社会公众解决矛盾纠纷的能力。此外，要大力加强法律援助制度建设，为特定的社会公众尤其是信访民众提供法律援助，帮助其依法维护自身的合法权益，从而达到维权与守法的双赢。

注释：

①王进忠：《解读公安涉法上访》（上），《辽宁警专学报》2008年第 2期。

②③马丽华：《公安信访工作的困境及应对策略》，《行政与法》2010年第 12期。