试论检察工作科学发展——以南浔区人民检察院为视角

●戴立新　张建蓉/文

试论检察工作科学发展——以南浔区人民检察院为视角

●戴立新*张建蓉*浙江省湖州市南浔区人民检察院［313009］/文

摘要：内容党的十八大报告中提出的“法治思维和法治方式”，对检察工作提出了新的更高的标准和要求，本文以基层检察院为视角，在阐明法治思维和法治方式的涵义和关系的基础上，深入分析基层检察机关在推进法治化进程中存在的问题及内外部深层次原因，并从转变理念入手，结合曹建明检察长提出的“理性、平和、文明、规范”的内在要求，就如何以法治思维和法治方式推动检察工作科学发展提出具体建议。

关键词：法治思维法治方式推动科学发展

党的十八大和十八届三中全会分别提出了推进依法治国和依法治理的要求，强调要运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。这给检察机关提出了新的更高的要求，特别是对于承担着近80%办案任务且直接面对人民群众的基层院来说，必须以法治思维、法治方式提升检察执法公信力，从而顺利完成维护社会大局稳定的基本任务和实现保障人民安居乐业的根本目标。在新的形势下，基层检察院如何运用法治思维和法治方式，更好地履行法律监督职能，推动基层检察工作科学发展？围绕这一问题，笔者结合工作实际，以南浔区人民检察院为样本，进行了一些研究和思考。

一、正确理解法治思维和法治方式的涵义和关系

加强基层检察院检察工作的科学发展，既要符合法治思维和法治方式的内涵，又要符合基层检察院科学发展的基本内容，还要注重二者的结合和统一。

党的十八大报告首次直接将法治思维作为对领导干部的一项基本能力要求写入其中，充分显示法治思维在打造法治中国、构建和谐社会中的重要意义。这不仅是法律学者、法律工作者、各级领导干部及国家工作人员需要具备法治思维，而且每一个公民都应该积极培养法治思维，努力形成法治中国人人共建、法治秩序人人共享的社会格局。以法治思维作为党执政的理念，必将使检察机关在经济社会发展中的地位越来越突出，自觉运用法治思维，依法履行检察职能，任务越来越繁重，作用越来越重大。

在检察工作中全面贯彻落实科学发展观，首先强调以人为本，它是科学发展观的本质与核心，突出了党的宗旨与治国理念。在检察工作的各个方面和执法活动的各个环节贯彻以人为本思想，真正实现“以强劲的工作态势震慑犯罪，以实际行动取信于民”的积极效果。检察工作是否实现了科学发展，主要从“三个有利于”和“三个符合”两个方面来判断：其一，是否有利于发展和完善中国特色社会主义检察制度、是否有利于维护公平正义促进社会和谐、是否有利于确保国家法律监督机关的宪法地位。其二，是否符合解放思想的时代需要、是否符合不断满足人民群众的司法需求、是否符合检察工作的基本规律。笔者认为，是否符合这些条件，是判断具体进行的检察工作是否科学发

展的衡量标准。

二、法治视野下基层检察机关科学发展存在的主要问题及其成因

我国80%以上的检察院是基层院，80%以上的干警和业务工作在基层。可以说，基层检察院是检察工作的基础，关系到检察工作全局。以浙江省湖州市南浔区检察院为例，该基层院在推进检察改革中，五年中实现了省级先进基层检察院三连冠和全国先进基层检察院的历史突破。但是，在推进法治化进程中，由于诸多因素还存在一些不适应、不符合科学发展观要求的困难和问题，主要有：

（一）墨守陈规下的执法理念转变不彻底

执法办案中，不少干警习惯固守已有的思维和理念，仍存在一些错误执法观念以及陈旧的执法方式，不能正确处理执法保护和人权保障、程序公正和实体公正、质量和效率等关系，法律监督能力与构建社会主义和谐社会的要求还不适应，有悖于法治理念的要求，影响执法效果，甚至影响了司法公信力。

一是重结果、轻过程。大部分检察人员都具有片面强调打击犯罪职能的心理倾向，认为立得起案、抓得住人、判得了刑，就是打击了犯罪，往往为了确保犯罪分子能被惩治而在一定程度上以牺牲某些合法权益为代价。延用封闭、保密的执法形式，不愿意公开执法的过程和决定的理由，在执法过程中不对执法对象进行权利告知，甚至故意阻挠当事人或其律师行使正当的知情权和会见权，给执法活动蒙上一层“神秘的面纱”。往往将“一般”的自侦案件靠拢成“重大”案件，在“应当经侦查机关许可”条件上做文章来严格限制律师的会见，这虽然降低了办案风险，但也在一定程度上损害了犯罪嫌疑人的合法权益。有时，为了片面追求案件的判决结果，存在区别对待的情况。如在履行批捕职能中，对本地籍和外地籍犯罪嫌疑人的批捕标准不同，虽然因地制宜因时所需地出台制定了非羁押措施可行性评估机制，以及探索性地和周边邻区县市建立了羁押措施平等办理机制，但是对于其他省市的犯罪嫌疑人来说，依然存在地方保护主义等不平等的情况，不能客观公正地行使检察权等。

进口船舶航行至码头边，等待泊位上出口船离泊后再行靠泊的作业方式定义为套泊，2组套泊作业同时进行则定义为双套。[7]

二是重实体、轻程序。在基层检察院对内部执法办案的监督，重实体轻程序的问题普遍存在，通常比较注重于对案件定性和事实的把关，对办案程序问题则很少严格监督。比如自侦部门传唤或拘传嫌疑人不得超过12小时，现实中往往很难突破嫌疑人口供，即使案情重大、复杂，传唤、拘传持续的时间也不得超过24小时，很多时候需要通过占用发案单位纪检部门的询问时间或借用纪委名义办案等方式来“变相”延长时间。而刑检部门在受理审查决定逮捕、起诉的自侦案件时，只注重于审查犯罪嫌疑人是否构成犯罪的事实、案件证据是否充分等，而对移送案卷的材料是否齐全，传唤、拘留期限是否严格执行，补充侦查手续是否办理，初查、立案、侦查活动程序是否合法等程序问题的审查并不严格甚至忽略，片面强调打击犯罪就容易忽略法定办案程序的要求。

（二）法治要求下的专业化建设不到位

当前，基层院都存在队伍素质整体不高，力量不均衡的老化现象，既熟悉综合管理，又精通检察业务专家型人才及其短缺。检察官队伍青黄不接，“人才饥荒”、观念的陈旧，严重影响和制约了检察事业的发展。笔者以为至少有以下三个因素：

一是晋升慢，待遇差，缺乏吸引力。基层院摆脱不了干部人事走行政管理的模式，往往把晋升职务看作体现工作业绩和人生价值的唯一标志，“竞争上岗”也只是作了程序上的要求，选人用人注重的是行政管理经验，而不是业务能力和业绩。加上没有专门制度来制约地方政府对办案经费和福利待遇的保障，不少基层院要自己通过办案追缴赃物、罚款予以解决。这些因素，极易造成检察官的“流失”。以该院为例，2003年建院至今，新招录人员共41人（公务员34人，事业7人），另调入干警4人，调出干警18人，自动离职2人，辞退1人，人才流失率达46.7%。既影响基层检察工作正常开展，冲击现有检察人才队伍稳定，又延滞了人才结构优化，成为制约检察工作持续健康发展的严重掣肘。

二是建立在经济基础之上的单位人文氛围、人才培养机制、发展空间等全方位的悬殊差距。基层院普遍存在的案多人少矛盾，使得年轻干警技能传承极少，刚进单位就独立承担办案任务，虽然法律知识书本功底扎实，有闯劲，有创新思维，接受新事物能力强，法律意识浓厚，但缺少实践实战经验，在稳重谨慎、宏观把握、协调能力缺乏功力和火候，没有形成一种良性互动的、只唯真理、事实而不唯职权或资历的经验传承机制和风尚，特别是对老检察官优秀办案经验以及法治思维

和法治方式的传承。传统上常以贯彻文件精神、部门讨论等做法，众人一面，忽视了人的个性、感情和价值实现，不容易调动干警的积极性，在实践中缺乏主动性和实效性。由于基层检察干警大多疲于办案，法治理念的强化和法治方式运用能力的学习提升还不够，法治文化氛围不浓厚，导致了其大多数停留在就办案而办案，不能及时学习领会法治精神。以该院为例，该院年轻干警参加省院培训已是见缝插针，其他培训则受到了时间和经费保障的限制，岗位练兵和特色培训只是繁忙办案中润色而已。检察官的专业化发展，需要一定时间的积累和一定业务量的支撑。在实践工作中，由于面临干警个人发展和岗位设置的矛盾，会在中途打断干警专业化发展。主观上，论资排辈思想根深蒂固，人才使用、干部选任上过多考虑外在因素，客观上，因检察业务工作长期沿用行政化的运作模式，使得检察人员混编混岗，检察官与非检察官职责划分不清，检察官承担了大量的事务性工作，或被安排到非业务部门，虽然有助于其综合能力的提升，却不利其专业化的发展。

三是考录缺乏差异、吸引法律人才缺乏政策、中生代力量明显不足，检察工作开展受到严重制约。一般而言，检察官的准入门槛要高于其他党政类公务员，必须通过国家统一司法考试方可任命法律职务，即使获得了资格，也要求检察干警必须不断对司法过程，社会发展规律和新类型进行探究。虽然人才引进，但比例不高；反之，在招录条件设置中，基层院不能限定全日制法学本科，导致一些电大、函授类的法学本科生进入检察队伍，对专业化来说也是一种削弱；有时会招录一部分的非法学专业进入检察队伍，人少案多时亦参与到具体办案中，法治思维和理念当然不高，光专业水平就输了一大截，出现检察队伍“两头大中间小”的现象，中坚力量呈现薄弱。该院在这些方面问题较为突出，50周岁以上的老干部为16人，占比28%，35周岁以下年轻干警为为32人，占比56%，而35-50周岁的中坚力量相对较少，仅为6人，占比11%，其中还有3人系行政职工。在市级人才库中，该院只有10人为业务能手，7人为业务尖子；仅有1人进入省侦查业务人才库，真正的专家型、学者型人才相当匮乏。

（三）多方干预下的检察权运行不独立

法治思维的一个重要原则就是坚持党的领导，基层院在接受垂直领导的同时，也要接受横向领导。换句话说，地方党委是基层院的“衣食父母”，既控制人权，又控制财权，这就导致检察权的独立行使在一定程度上受到了影响，宪法赋予的权力受到了地方财政和任免人事等方面挑战，在执法过程中不可避免地受到了外界的干扰乃至干涉。

一是党委考核和职能定位的冲突。基层院在地方一般定位是县区级部门，受业务上级和党委的双重考核。当地党委的考核大多围绕中心工作开展，在具体执行上和检察履行职能还是有一定的差异。例如，地方政府明确要求检察机关为本地经济发展提供超越检察职权范围的服务等。如该院当地党委为推动“三改一拆”工作，抽调百名干部脱产到一线平台从事拆迁，从该院抽调2名中层干部和一名骨干作为全脱产参与其中拆迁，这一做法也不符合省高院于2013年出台文件的禁止直接参与拆迁等规定内容。除此外诸如在招商引资、“五水”共治和服务企业等方面给该院设立了硬性指标和任务，完全不符合法治要求。

二是在办案过程中的干预。独立公正行使检察权是检察工作法治化的重要保障，按目前实际情况来看，受利益驱动打擦边球办案、地方行政干预办案等现象屡屡出现，地方党委多少还是存在干预检察机关办案情况。如该院在查办现职领导干部时，当地党委要求立案前必须向区委汇报，即使同意立案也必须先移送纪委双规审查；然而纪委自设“受贿金额达10万以上且存在2个以上行贿人的案件”才符合对现职领导干部进行“双规”的条件。这就使检察机关也以此为立案条件，显然不符合法律规定。又如为推动中心工作开展，侦查机关会对阻扰“三改一拆”等中心工作的一些犯罪情节轻微的犯罪分子采取强制措施，并捕或诉到检察机关。在党委的干涉和政法委出面协调下，检察机关会面临较大的压力和阻力，这也阻碍了检察权的公正行使。

（四）内外制约下的软硬件保障不适应

作为公权力的一种，检察机关的权力来自于法律授予，因此也必须在法律规定的限度内履行职责，检察权的行使也必须受到监督制约。虽然也建立了许多内外监督机制，仍存在一些不容忽视的问题。主要表现在：

一是监督制约机制不完善。实际工作中，基层检察机关多忙于业务工作，着重于办案，对内部监督制度的贯彻执行通常停留在以会议抓督促、抓落实的层面上，没有真正抓深入、抓细致、抓严格，导致一些干警对制

度执行存有侥幸心理甚至漠视，使得内部制度没有发挥应有的效用。如对“八小时以外”的监督管理，虽然建立了相关制度，但基本属于“纸上空文”，没有得到真正落实。办案人员下班后与哪些人交往，干了哪些事，单位很少知道，一些干警在工作八小时之外与犯罪嫌疑人家属频频接触，导致违法违纪的事情发生。

二是内部考核指挥棒下的“妥协”。检察机关在履行法律监督职能过程中，须监督其他司法机关违规或不合法、违背程序之作为，当然被监督者往往带有一定程度的反感来“消极”应对，这些外部的阻力也不利规范行使检察权。比如，应当考核要求，检察院发送纠正违法通知书需要有被监督部门的书面回复才被认可加分，由于纠正违法通知书会给对方造成其扣分或相应处罚时，被监督部门往往会迟延回复，甚至不回复。这就导致出现检察院为了能顺利完成考核而和侦查机关“妥协”交易，对侦查机关的某些不规范行为不予追究。

三是物质保障过度依赖导致监督不力。随着经济社会的快速科学发展，刑事案件的复杂性逐步增加，犯罪分子的作案手段日益翻新，办案成本相应提高，办案经费不足成为制约检察工作发展的“瓶颈”。基层检察院的经费基数太低，经费保障增幅与财政收入增幅的比例不协调，当地政府习惯于把检察机关等同于一般行政机关，预算财政经费“先天不足”，经费核算没有充分体现检察机关的特殊性，正常经费追加机制、专项经费保障机制不健全。如该院不多的财政经费保障有一部分依赖上缴赃款的返还，公用经费、项目经费基本由赃款上缴返还来保证，收支两条线还没有得到真正彻底实行，经费普遍紧缺，办案创收与干警经济待遇挂钩，容易造成检察权力滥用，一定程度上影响了公正执法。

三、新时期运用法治思维和方式推进基层检察工作科学发展的设想

在法治建设全面推进的新时期，检察机关的法治化进程也日益加快，面对人民群众对公平正义、清正廉洁的新要求和期待，通过法治思维和法治方式来推动检察工作科学发展，是必然之举。特别是作为直接面对群众、承担主要办案任务的基层检察院，应该结合基层检察工作实际，从办案一线抓起，从群众的实际问题入手，扎实推进检察工作法治建设。

（一）树立科学执法理念

理念是行为的先导，同时也是行为得以正确进行的思想基础。基层检察干警在执法办案中，一定要正确处理惩治犯罪和人权保障、程序公正和实体公正、质量和效率等关系。基层院在面临上级院的绩效考评和四化考评的同时，也应结合办案完善考评机制，引入群众满意度、办案文明度等柔性因素也体现出来。强化约束监督机制，通过开展“阳光检察”工程、检务督察等，增强检察工作的内外透明度，用监督来教育干警严格贯彻正确的执法理念。

（二）建设专业化检察队伍

检察队伍的专业化，需要顶层设计的制度保障，如检察人员分类改革等措施，也需要上级提供专业化训练平台、专家指导、高层次人才引进。基层院应充分利用自身发展优势，可尝试以点带面，结合院情，集中力量建设特色品牌业务团队，起到示范辐射作用。要尊重优秀检察官养成的规律，保证一定时间和一定量的锻炼，如改革现在执行的双聘模式，破除内部的行政化模式，建立相对固定的单岗位锻炼模式，形成每条线上有精英，每个科室有顶尖人才。该院推行的全员办理公诉案件制度，让干警在实战上提升水平，取得成果。

（三）把牢法律底线思维

要正确处理党委领导和办案独立的关系，坚持法律底线思维，守住三条底线，即基本底线、重点底线、必要底线。特别是自侦案件，争取党委部门的支持和理解，防止党委主要领导因为情况不明作出错误决策，创设人大代表、政协委员专刊，寻求更多的外部支持。应对党委部门的考核时，特别是直接参与到经济发展、环境整治一线时，应把牢职能定位，同时向党委领导做好说理工作，立足职能出台服务大局的意见措施，通过强化法律监督和执法办案来服务党委中心工作。

（四）提升软硬件保障

制度保障和物质保障是推动法治化进程的必要保障，尤其是作为基层检察机关来说，必须减少对外的物质依赖和监督依赖，才能在真正意义上改变不能监督和不敢监督的情况，真正实现法治方式来推动发展。

注释：

［1］参见张义顶：《试论新时期检察官法治思维的培养》,载《现代商业》2013年第30期。