对群众诉求纳入法治化轨道的理性思考

●曾　军/文

对群众诉求纳入法治化轨道的理性思考

●曾军*河南省桐柏县人民检察院检察长［474750］/文

摘要：内容在法治社会建设中，解决社会矛盾必然要求用法治的手段来解决，保障合理合法诉求依照法律规定和程序能够得到合理合法的结果。检察环节也会产生社会矛盾，并且产生的原因具有一定的复杂性，基层检察机关如何化解涉检矛盾，把群众诉求纳入法制化轨道进行引导和解决，是我们亟需思考和面对的问题。

关键词：涉检信访法治轨道机制

信访问题是一个国家在社会转型过程中各种利益诉求冲突的必然表现。党的十八届四中全会提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。这也是信访制度存在几十年来不断探索总结出的化解社会矛盾的必然出路，即：“逐步强化用法治方式解决社会矛盾，加强法治机构解决信访提出的社会问题的功能”。在社会渐进为法治社会的过程中，以解决社会矛盾为己任的司法机关，必然要承担这项任务。下面，笔者结合在基层检察机关任职实践，立足检察机关职能，就当前基层检察院在化解涉检社会矛盾，引导群众诉求进入法治化轨道工作中存在的问题以及解决的对策谈点个人的看法，以供商榷。

一、当前检察环节产生矛盾的主要方面

检察机关在社会矛盾化解系统中主要涉及的是化解与违法犯罪行为有关的社会矛盾。具体来说，犯罪行为所引发的涉检社会矛盾主要有三个方面：

第一，因职务犯罪引发的干群矛盾。主要体现在职务犯罪案件中。当前，腐败问题成为群众关注的焦点，而检察机关是反腐败的重要组成部分，人民群众对检察机关强化法律监督的期望和要求不断提高，对查办职务犯罪的力度要求不断加大。当前，高位运行的信访总量、接连发生的群体性事件已成为社会矛盾最突出的表现，而这些大规模信访和群体性事件的背后往往都隐藏着职务犯罪行为，一旦群众诉求得不到满足，就会求助于信访。

第二，一般刑事案件中被害人和犯罪行为人的矛盾。主要体现在刑事案件中。虽然近年来，结合实际，检察机关采取了不少深化检务公开的措施，增强了检察工作的透明度，化解了一部分社会矛盾，但是这种公开好多还停留在表面和形式上，尤其是对案件的公开侧重结果、忽视过程，当事人不理解、不信任、不满意等问题仍然较为突出。不少刑事案件受传统执法方式的制约，信息沟通途径不畅，导致案件审结但矛盾尚未化解，甚至还会加剧，由此引发的社会矛盾往往具有长期性。

第三，因舆论热点案件处理不当引发的信任危机矛盾。主要体现在一些焦点案件中。网络时代，特别是自媒体时代，广大网民对焦点案件背后的关注热情前所未有，“人人都是麦克风、人人都是摄像机”，网络的无序和放大效应，不要说案件办理错误，即使一些小的瑕疵，就会引发大的震动。而对此，政府和司法机关还缺乏更加科学和恰当的处理方法和应对能力，从而引发社会矛盾与冲突。

二、产生问题的主要原因

一是信访符合群众“官办”大于“法办”的惯性思维。由于中国社会长期的“清官情结”，群众在维权时更倾向于将问题引向“官治化”，将问题引向有威望的人而非法律，这种将问题“官治化”而非法律化的心理，使民众习惯于在程序之外，利用政治、道德手段去解决矛盾。这种方法固然高效，而大量的通过“开口子”达到的利益诉求，易使民众、公众陷入法外公正的误导。认为越往上官员越重视，越高级别的上访，效率越高，导致越级上访。

二是法律监督机关性质的原则性规定，直接体现为求全功能。法律监督笼统概念给公众一种检察机关什么都能监督的误导，可以包打天下，再加上近些年法律法规等技术性规范体系虽然建立，但很多是虚置，或无法实现。比如对公安机关的侦查监督，对审判机关的各种监督，在缺乏检警一体化的机制下对公安机关侦查过程的监督实际上是无法得到实现，而当事人则认

为你有这项权力。当前上访告状指责检察机关不作为的很多案件皆因于此。

三是集中处理信访工作的程式化和模式化，使公众包括所有国家机关形成一种习惯做法。当前，一遇重大政治事件、重大节日必然是维稳工作压力大的时期，也给公众一种错误认识，认为这种时期是集中化解社会矛盾的有效期，所以致使大量的上访集中在这一时期，既不利于化解社会矛盾的规范化、经常化机制建设，也使该项工作陷入了一种不良循环的怪圈中。

四是部分干警确实存在执法瑕疵。就检察机关来讲，涉检信访的环节，主要对其控告、申诉是否受理，这类上访占一定比例。比如对控告受理后是否立案侦查等主要表现为渎职侵权案件，由于这类案件，主要侵害对象是个体和某一特定利益群体，易引发明显的对抗性矛盾，也是最难处理的案件。此外，则更多地表现为终局性处理过程中所引发的上访，主要是刑检工作中所涉及的“三不一撤”案件。此类案件上访，不仅表现为对案件本身的办理提出异议，要求公正解决，更重要的是反映我们的执法人员不公正执法，甚至徇私和枉法，这就为我们解决问题提出了挑战，如果案件真的办错，或存在瑕疵，就有可能引发当事人推断的正确性，进而要求处理执法人员；如果没有办错而维持原有终局性规定，又有可导致当事人片面推断其袒护干警，从而引发上访。

三、解决上述问题的几点思考

由于检察机关的职能定位，不可能“包打天下”，而随着检察机关参与社会管理创新的不断深入，社会矛盾化解的任务将更加突出，要解决和规范以上问题，笔者认为，应着重做好以下几个方面：

其一，转变观念，正确认识群众信访，是推动我们司法执法规范化、民主化动力的理念。从实际情况看，除了有一小部分案件或因法律问题，或因当事人的无理缠诉而发生，大多数案件还是由于我们自身执法不规范、不严肃造成的。因此必须首先从思想上解决问题，尤其是领导层。要牢固树立上访也是一种监督，上访也是推进我们严格执法的动力，要使干警树立起监督无处不在的理念和意识，使干警始终绷紧这根弦。使预防上访真正成为监督制约和高悬在干警头上的一把斯巴达克斯之剑，才能最大限度的严肃执法，减少和遏制涉检上访的发生。

其二，完善机制，创新方法，建立一套行之有效的机制是做好工作的基本保证。一个好的机制能收到事半功倍的效果。当前无论上访老户还是新发生的案件,一个共性的特点是“信上不信下，信社会传言，不相信司法机关的直言正言”。要解决这一问题，要着重解决源头信任问题，其根本的出路是民主、公开执法的问题。实践中我们可以采取以下方法：其一结合宽严相济的刑事政策，对做出一些终局性决定刑事和解的案件，如不诉、撤案，实行当事人双方、人大代表、社区代表见证制度，使执法公开化。其二实行相关人大代表、人大常委会委员、当事人律师列席旁听检委会终局性案件事实陈述部分，并可以发表对检委会单独表决的结论部分的意见。这样做既接受了外界的监督，减少了检委会不公开所引起的非议，又提高了检察机关公正执法的见证力。其三实行公开听证、公开答复。对一些可能引发涉检上访隐患的重大事项，建议由政法委牵头予以风险评估，对可能导致非正常上访和突发事件的要将信息及时通知检察机关，及时处置或参与处置，尽量将矛盾化解在源头。

其三，堵疏结合、上下联动是推动群众诉求纳入法治化轨道的重要途径。相对基层院而言，上级院推动和发挥自身作用并形成合力问题是不可缺少的。对此，一是有堵有疏，下级院堵不住，上级院要疏。比如对无理缠访缠诉就要定期做出定论，不再重复受理，督促其走法律途径。二是强调谁办案谁负责，上级复议或办理案件应由同级负责。如果上级院改变下级院决定的，建议指定别的基层院处理或者上级院直接受理，使信访人从心理上感到处理结果的可信。三是可以建立起一些经常性的制度，比如上级院定期巡回，对一些案件，尤其是缠访缠诉的做出结论。尤其是高层机关，有了高层的结论，自然打消了去高层信访的念头，同时从严格执法的角度也可监督下级院，指导下级院，彰显和发挥了上级领导机关业务权威的特点。

其四，用新的理念和标准，造就一支适应时代需要的首次接待队伍是把群众诉求纳入法治化轨道的人力之本。社会转型必然带来社会矛盾的凸现，从而也彰显出加强接待队伍，特别是首次受理接待队伍建设的重要性和时代必要性。现在许多信访人员“久病成医”，一些法律条文甚至比我们专业人员还熟悉。再如一些老上访户长期上访心理已变化，需要矫正。根据当前涉检上访反映的特点，接待人员必须具备复合型人才的标准，具体讲，一名接待群众来访的干警应当具备公道正派、待人谦和、知识全面、善法析理、善言情理、定纷止争的基本素能。