为合作社多元化发展提供法律支撑

案由

农民专业合作社法实施7年多来，一些方面已难以适应实践发展的需要，亟需对《农民专业合作社法》进行修订。

随着农村分工分业深化、农民分层分化加快，农民合作的愿望越来越强，合作内容、合作层次、合作领域的需求更加多样，推动了农民合作形式多元化发展，涌现出社区股份合作、土地股份合作、信用合作、联合社等多种类型的农民合作社。但是，这些类型的合作社突破了专业合作的界限，超出了《农民专业合作社法》的调整范围。需要尽快修订《农民专业合作社法》，增加法律调整对象，为多元化多类型农民合作社的发展提供法律依据。一些合作社出现了管理不民主、财务制度不健全等突出问题，需要建立健全相关监管制度，以促进农民合作社持续健康发展。

建议

第一，明确以农户为成员单位。修订有关成员资格界定的基点是尊重成员资格的多样化，但底线是以从事农业生产经营的农户为成员主体。立法和修法支持的权利主体首先是拥有家庭承包经营权、经营农业、收入主要来源于农业的农户，也包括一部分直接从事初级产品生产或从事农业服务的农业企业。由于现行《农民专业合作社法》中没有明确规定农民成员是自然人还是户，在实践中对这一问题的理解和操作存在一定差异。有的合作社将自然人作为成员，有的以农户为单位作为成员，致使有些合作社按自然人分配投票权，治理机制出现了偏差，影响了内部利益关系。明确以户为单位作为成员，有利于与农村家庭承包经营制度相一致。此外，随着城乡户籍制度改革的推进，未来的农民只是一种职业的体现，为了承袭本法对原界定的农民成员权益的保护，建议将农民成员明确为“拥有农村集体土地家庭承包经营权的承包经营户”。在国有农场参照适用方面，建议提出“国有农场职工家庭承包经营户兴办的农民合作社参照本法执行”。

第二，增加承包土地经营权作价出资入股合作社的内容。关于承包土地经营权作价出资，随着农村家庭承包经营制度进一步完善，农村土地承包经营权确权登记颁证工作深入开展，农民家庭承包土地的权能不断丰富，以承包土地经营权出资、兴办土地股份合作社的现象越来越普遍。为了保护农村家庭承包经营户在合作社中的利益，完善合作社出资结构。建议增加了承包土地经营权作价出资入股合作社的内容。

第三，对联合社注册登记、合作社开展信用合作等相关问题作出相应规定。关于联合社，现行的农民专业合作社法对联合社没有作出规定，制约了联合社的发展。为此，建议对联合社的注册登记、组织机构、成员身份及其权利义务、治理结构、盈余分配及其他相关问题的法律适用作出了具体规定。这次修订稿只针对经营实体型的联合社，不包括社团型的联合社。

在信用合作方面，农民合作社的信用合作是在生产合作基础上派生出来的，服务于产业发展，增强了合作社的服务功能。它有两个重要的自身特点：第一，它不是专门的金融机构，只是合作社内部封闭运行的一项业务活动；第二，它派生于生产合作、服务于产业发展，具有鲜明的产业性。合作社的产业延伸到哪里、成员发展到哪里，信用合作业务就可以覆盖到哪里。鉴于信用合作风险较高、专业性较强，建议对农民合作社开展信用合作的原则、资金的使用管理等方面作出相应规定，加强信用合作的制度约束，强化风险防控措施。